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本文作者：彭知輝作者單位：中國人民公安大學(xué)

建立基于公安情報的治安預(yù)警體系的意義

將公安情報的理念、原理和方法引入治安預(yù)警實踐中，逐步建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，既是提高治安預(yù)警的針對性、準(zhǔn)確性和可操作性，最大限度地做到防患于未然，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的需要，也是公安信息化建設(shè)、情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略實施以及公安大情報體系建設(shè)的必然結(jié)果。首先，建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，是公安機關(guān)有效應(yīng)對當(dāng)前嚴(yán)峻治安形勢的迫切需要。社會治安問題，關(guān)系到百姓安居樂業(yè)，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，是全面建設(shè)小康社會的重要保證。目前，我國正處于改革的攻堅階段和發(fā)展的關(guān)鍵時期，影響我國國家安全和社會穩(wěn)定的因素仍然大量存在。影響社會穩(wěn)定的問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化趨勢，表現(xiàn)為敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾相互交織，境內(nèi)與境外相互滲透，政治、經(jīng)濟(jì)、文化相互影響，內(nèi)政與外交相互作用，傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素相互融合。建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，可以監(jiān)視影響社會穩(wěn)定的各種因素，嚴(yán)密掌握社會動向，及時發(fā)現(xiàn)那些帶有苗頭性、傾向性的影響社會治安穩(wěn)定的問題，對社會治安形勢、動態(tài)和可能引發(fā)社會動蕩的情勢進(jìn)行宏觀和微觀預(yù)測，分析反映社會治安變化發(fā)展的規(guī)律，為決策部門制定政策、調(diào)整策略提供客觀依據(jù)，以便有的放矢采取有效的防控措施，駕馭社會治安局勢。[4]其次，建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，是公安信息化建設(shè)的必由之路。當(dāng)前，公安信息化建設(shè)的發(fā)展，已為公安機關(guān)建立基于公安情報的治安預(yù)警體系創(chuàng)造了條件。全國公安系統(tǒng)“金盾工程”一期建設(shè)任務(wù)已經(jīng)順利完成，涵蓋各部門、各警種業(yè)務(wù)工作的信息系統(tǒng)相繼建成并取得初步成效，準(zhǔn)確反映了各地社會治安現(xiàn)狀及動態(tài)。針對交通要道、大型聚集場所、治安復(fù)雜區(qū)域、高速公路出入口、社區(qū)及重點單位和重要目標(biāo)等部位的社會面治安監(jiān)控系統(tǒng)，對治安情況進(jìn)行視頻監(jiān)控，實時掌握社會治安動態(tài)。利用各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，通過物理抽取和邏輯映射相結(jié)合的方式建設(shè)而成的全國人口等信息資源庫已經(jīng)建成，并和各個應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)了關(guān)聯(lián)查詢。以提升信息整合度和實戰(zhàn)綜合應(yīng)用能力為目標(biāo)的“金盾工程”二期建設(shè)正在全面鋪開，公安信息與社會信息交換共享的平臺和機制建設(shè)正在抓緊進(jìn)行?！敖鸲芄こ獭倍诮ㄔO(shè)將進(jìn)一步深化以信息化引領(lǐng)公安工作現(xiàn)代化，進(jìn)一步提高公安機關(guān)的整體效能，不斷提升公安機關(guān)維護(hù)國家安全的能力、駕馭社會治安局勢的能力、處置突發(fā)事件的能力和為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)的能力。豐富的信息資源需要進(jìn)行篩選分析和挖掘利用，才能產(chǎn)生巨大的效益。利用現(xiàn)有的公安信息化條件，加強宏觀決策層面的預(yù)測分析和實戰(zhàn)層面的綜合應(yīng)用，運用現(xiàn)代信息技術(shù)從海量信息資源中分析、提煉出預(yù)測性、預(yù)警性情報，將成為各級公安機關(guān)的必然選擇。[5]第三，建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，是實施情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的重要載體?！扒閳笮畔⒅鲗?dǎo)警務(wù)”是一種新的警務(wù)工作理念，其核心是把各項公安工作建立在準(zhǔn)確及時的情報信息之上，建立一種主動預(yù)防性工作模式。實施情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略，關(guān)鍵是要提高預(yù)警能力。公安機關(guān)通過對已發(fā)生的事件、案件信息和各種違法犯罪活動情報信息的深入分析研究，發(fā)現(xiàn)規(guī)律特點，預(yù)測可能發(fā)生的事件、案件、犯罪活動并及時遏制；通過情報信息的全面收集和分析研判，準(zhǔn)確預(yù)測社會治安形勢發(fā)展、變化的規(guī)律、特點，把握社會治安走勢，牢牢掌握駕馭治安局勢的主動權(quán)；不斷拓展情報工作的渠道、范圍和領(lǐng)域，及時發(fā)現(xiàn)危害國家安全、影響社會治安穩(wěn)定的苗頭和因素，及時發(fā)現(xiàn)犯罪活動的線索和軌跡，為打得準(zhǔn)、防得牢、控得住提供強有力的情報信息支持。因此，建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，實際上就是情報信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的具體實施。第四，建立基于公安情報的治安預(yù)警體系，是公安大情報體系建設(shè)的重要組成部分。公安大情報體系是一個以信息化應(yīng)用為支撐、以情報信息研判為主要內(nèi)容、以服務(wù)于警務(wù)決策為目標(biāo)的工作體系。它通過整合公安內(nèi)部信息資源和通過其他渠道獲取的相關(guān)社會信息資源，滿足宏觀決策、作戰(zhàn)指揮和一線行動等情報研判需求，增強公安機關(guān)整體能力，提高打擊犯罪及動態(tài)社會控制工作水平。目前公安機關(guān)正在建設(shè)的公安情報信息綜合應(yīng)用平臺，其中一項功能，就是要實現(xiàn)對各類涉恐、涉穩(wěn)等重大事件的預(yù)警防范。因此，建立和完善基于公安情報的治安預(yù)警體系，充分發(fā)揮預(yù)警功能作用，是當(dāng)前公安大情報體系建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

基于公安情報的治安預(yù)警體系的工作流程

治安預(yù)警活動通常包括以下幾個階段：明確警義、尋找警源、分析警兆、預(yù)報警度。公安情報工作一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：情報規(guī)劃、情報收集、情報研判、情報。將公安情報工作融入治安預(yù)警活動，這樣就構(gòu)建了基于公安情報的治安預(yù)警體系，形成了“明確警義－情報規(guī)劃、尋找警源－情報收集、分析警兆－情報研判、預(yù)報警度－情報”的工作流程。就工作性質(zhì)與內(nèi)容而言，它大體可包括兩部分，即公安情報子系統(tǒng)和治安預(yù)警子系統(tǒng)；就工作方式與過程而言，公安情報子系統(tǒng)是治安預(yù)警子系統(tǒng)運行的前提和基礎(chǔ)，治安預(yù)警子系統(tǒng)是公安情報子系統(tǒng)運行的依據(jù)和目標(biāo)；兩者互相作用，融為一體（見圖1）。

（一）明確警義與情報規(guī)劃

明確警義，也就是要明確預(yù)警對象，具體地說，就是確定可能危及社會治安、引發(fā)治安問題的重要影響因素。公安機關(guān)需要關(guān)注的預(yù)警對象，包括多個方面，如恐怖襲擊事件，非法集會、抗議性游行等群體性突發(fā)事件，重大刑事案件等。就引發(fā)治安問題的社會根源來說，可能涉及到方方面面的問題，通過分析研究可以找出能夠全面反映社會治安狀況的指標(biāo)，并構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、系列化且能夠使用科學(xué)的計算方法來評價與預(yù)測治安形勢的指標(biāo)系統(tǒng)。因此，明確警義就應(yīng)該構(gòu)建一個由社會發(fā)展?fàn)顩r、違法犯罪狀況、社會控制狀況、社會保障狀況以及公眾安全感等指標(biāo)組成的治安預(yù)警指標(biāo)體系。治安預(yù)警指標(biāo)體系一定程度上是測定社會治安狀況的指示器。圍繞指標(biāo)體系開展情報信息工作，就是將各項指標(biāo)的變量特征表示出來，分析治安形勢波動或循環(huán)的轉(zhuǎn)折點和變化幅度，從而預(yù)示治安形勢的變化，并在社會治安狀況發(fā)生超常變化時進(jìn)行預(yù)報預(yù)警。[6]情報規(guī)劃就是確定整個情報流程的目標(biāo)，明確情報收集的方向、對象及內(nèi)容范圍。它是公安情報工作的第一步，也是最重要的環(huán)節(jié)，因為所有其他工作都取決于所制定的規(guī)劃。制定情報規(guī)劃，主要針對警義即具體預(yù)警對象展開，就是對情報需求以及情報收集的范圍和內(nèi)容等作出明確的規(guī)劃。一是情報需求評估，圍繞治安預(yù)警這一目標(biāo)了解哪些部門、哪些人將使用情報信息、為什么目的使用，以及情報信息的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、渠道以及時間、范圍要求等；二是確定情報收集方向，即列出關(guān)鍵性情報收集表，制定情報收集計劃及應(yīng)急方案等。

（二）尋找警源與情報收集

警源即治安問題產(chǎn)生的根源。治安預(yù)警體系在邏輯關(guān)系上表現(xiàn)為“果－因－果”分析的具體化，即先由“果”溯“因”，通過社會治安運行狀態(tài)變化的研究，分析其社會成因及這些成因的影響程度，尋找治安問題出現(xiàn)的征兆指標(biāo)，然后再通過動態(tài)監(jiān)視這些征兆指標(biāo)數(shù)值的變化，由“因”推“果”，開展對治安問題的分析研究。[7]尋找警源實際上就是情報收集的過程。情報收集是治安預(yù)警體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。它不但是治安預(yù)警體系運行的首要環(huán)節(jié)，并且始終貫穿于治安預(yù)警體系的各個環(huán)節(jié)。為此，公安機關(guān)必須強化全警采集，在信息錄入率、準(zhǔn)確率和及時率上下功夫，同時把公安機關(guān)的觸角延伸到社會各領(lǐng)域、行業(yè)、群體和場所，構(gòu)建多層次、全方位、反應(yīng)靈敏的情報信息收集網(wǎng)絡(luò)。治安預(yù)警體系所需要收集的情報信息主要包括兩個方面：一是靜態(tài)情報信息。包括預(yù)警對象歷史狀況的信息資料，如各種刑事和治安案件發(fā)案的數(shù)據(jù)、110接處警數(shù)據(jù)等；供預(yù)警分析和應(yīng)急處理之用的基礎(chǔ)性信息資料，如突發(fā)事件歷史資料信息、相關(guān)法律法規(guī)信息、專家知識信息、可供應(yīng)急調(diào)度資源信息、城市GIS地理分布信息、應(yīng)急宣傳教育信息、預(yù)案信息等。二是動態(tài)情報信息。根據(jù)事先所設(shè)定的預(yù)警指標(biāo)體系，建立起能夠滿足該指標(biāo)體系需要的專門情報收集渠道，形成專用的、暢通的、可靠的情報收集系統(tǒng)。將可能引發(fā)治安問題的影響因素、相關(guān)領(lǐng)域或人員等作為重點對象進(jìn)行監(jiān)視，搜集各種已經(jīng)出現(xiàn)或可能發(fā)生的社會不穩(wěn)定因素方面的情報，以及有關(guān)群體性、突發(fā)性事件的征兆、跡象、苗頭等方面信息。

（三）分析警兆與情報研判

警兆即治安問題出現(xiàn)的先兆。一般來說，治安問題的發(fā)生都有先兆可察，這種先兆與發(fā)生源可以是直接關(guān)系，也可以是間接關(guān)系。這種關(guān)系用數(shù)量來表示就是各指標(biāo)的變化值及其所處警區(qū)的位置。所謂警區(qū)就是指標(biāo)或子塊的取值范圍。在預(yù)警指標(biāo)體系中通常設(shè)置三級警兆區(qū)：各指標(biāo)的警兆區(qū)稱為一級警兆區(qū)，各子塊的警兆區(qū)稱為二級警兆區(qū)，整個指標(biāo)體系的警兆區(qū)稱為三級警兆區(qū)。分析警兆就是確定指標(biāo)值的大小并找出它在警區(qū)的位置，確定警報等級。[2]警兆分析是建立在情報研判的基礎(chǔ)上，警兆分析的過程實際上就是情報研判的過程。只有對所收集到的情報信息進(jìn)行分析研判，準(zhǔn)確研究可能引發(fā)治安問題的遠(yuǎn)因、近因、內(nèi)因、外因，才能對治安問題的類型、危害程度、發(fā)展趨勢等做出科學(xué)預(yù)測。在情報學(xué)領(lǐng)域，已形成了一系列科學(xué)的情報研判技術(shù)和方法，如直線外推、指數(shù)平滑、回歸分析、移動平均、灰色預(yù)測等，運用情報研判技術(shù)和方法來分析警兆，將使治安預(yù)警更加科學(xué)、準(zhǔn)確。情報研判就是依據(jù)所收集的情報信息，利用建立的預(yù)警分析方法庫、預(yù)警評價指標(biāo)庫和輔助分析軟件等，進(jìn)行分析和預(yù)測，即對治安問題可能發(fā)生的類型、時間、概率進(jìn)行分析和預(yù)測，或?qū)σ寻l(fā)生的事件進(jìn)行成因、過程分析和發(fā)展趨勢預(yù)測。它分為定性分析和定量分析。一般通過兩者相結(jié)合，發(fā)揮定量精確和定性直觀簡便的優(yōu)勢，共同來確定警報等級。定性分析需要建立專家系統(tǒng)，根據(jù)預(yù)警系統(tǒng)的各影響因素建立階梯層次結(jié)構(gòu)和判斷矩陣，各專家依據(jù)相關(guān)知識和經(jīng)驗定性地評估警報等級。定量分析指根據(jù)獲取的各種監(jiān)控數(shù)據(jù)，運用預(yù)警的數(shù)學(xué)模型，定量地算出警報等級。[8]

（四）預(yù)報警度與情報

警度就是治安問題出現(xiàn)的危險程度。預(yù)報警度是治安預(yù)警體系的目標(biāo)所在，它根據(jù)警兆分析與情報研判的預(yù)測結(jié)果，決定以何種方式、向哪些人或組織發(fā)出何種程度的警報。如果預(yù)測分析的結(jié)果顯示各種指標(biāo)和因素都突破了警戒線，就劃分預(yù)警級別并及時將判斷結(jié)果發(fā)出適當(dāng)?shù)?、明確無誤的警報，并發(fā)揮情報咨詢的作用，為決策部門提供意見、建議或方案，為決策提供智力支持和技術(shù)支持。預(yù)警級別依據(jù)治安問題發(fā)生的概率以及可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級（嚴(yán)重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。在預(yù)報警度過程中，應(yīng)做好情報的傳遞交流與工作，以便相關(guān)部門及時、清楚地得知警報，并準(zhǔn)確理解警報的內(nèi)容。首先，明確警報的方式。一般分預(yù)報和警報兩種方式。對發(fā)生概率較低但危害較大的潛在社會治安問題向相關(guān)部門發(fā)出“預(yù)報”，提請關(guān)注，并提前采取預(yù)控措施。預(yù)報與非緊急狀況對應(yīng)，是一種經(jīng)常的預(yù)測報告。決策管理部門將根據(jù)所的預(yù)報，調(diào)整和修訂預(yù)控計劃，以常態(tài)管理方式進(jìn)行預(yù)控。對發(fā)生概率高、危害程度較大的社會治安問題，需要立即進(jìn)行“警報”，向決策管理部門告知危機已經(jīng)來臨。警報與緊急狀況相對應(yīng)，警報一旦發(fā)出，公安機關(guān)的正常秩序就要被打破，抽調(diào)人、財、物，迅速采取應(yīng)對措施。[9]其次，確定警報的時機。根據(jù)預(yù)警對象實際情況，適時發(fā)出警報。在事態(tài)還不太明朗的情況下，過早警報，警報不會引起重視而失去警示功能；在事件已經(jīng)一觸即發(fā)的情況下，才警報，會使有關(guān)部門倉惶應(yīng)對，不能有效阻止、化解事件危機。第三，確定警報的范圍。根據(jù)可能發(fā)生的治安問題的輻射力、影響力，確定警報的對象和范圍。各級情報部門掌握的預(yù)警信息，應(yīng)及時報告相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并視情通過公安專網(wǎng)、手機短信、文電通報等形式，向相關(guān)的警種、部門及有關(guān)民警進(jìn)行預(yù)警通報。如果警情影響面廣，預(yù)警信息須引起全社會關(guān)注，應(yīng)以治安播報、預(yù)警通報、警方告示等形式向社會，提出防范建議。第四，警報要及時。應(yīng)建立暢通的情報信息渠道，保證警報的效率。避免因情報信息傳遞環(huán)節(jié)過多，造成情報信息的失真與延誤。第五，警報要簡明準(zhǔn)確。警報應(yīng)表達(dá)明確，沒有歧義，言簡意賅，直截了當(dāng)，易于理解。