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一、建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

我市高度重視建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)管，投入了大量人力物力不斷完善監(jiān)管體系，采取了建立項目資本金制度、打造建筑企業(yè)誠信綜合評價體系、搭建966566投訴咨詢平臺等系列保障措施，建立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、企業(yè)保證、用戶評價四個層次的監(jiān)管體系，這種管理體制已經(jīng)取得了一定成績。但是，仍然沒有阻止建筑質(zhì)量安全事故高發(fā)和建設領域信訪增多的趨勢。由此看，當前的建筑管理體制越來越不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，主要存在以下問題：

（一）政府監(jiān)管力量嚴重不足，需要深化行政體制改革。近年來，隨著建筑業(yè)的迅猛發(fā)展，建筑業(yè)產(chǎn)值和施工面積均成倍增長，然而，建筑工程質(zhì)量安全監(jiān)督力量卻沒有隨之得到有效加強，直轄至今，全市建筑工程質(zhì)量監(jiān)督人員一直不足500人，建筑工程安全監(jiān)督人員一直不足450人。因此，面對2億平方米的監(jiān)督任務，行政監(jiān)管力量嚴重不足，無法保證對每個工程都實現(xiàn)地基基礎、主體結(jié)構(gòu)和工程竣工驗收的“三到位”監(jiān)督，只能進行隨機抽查，無法真正達到工程質(zhì)量監(jiān)督的最終目的。一旦發(fā)生較大工程質(zhì)量安全事故，行政主管部門只能依托現(xiàn)有監(jiān)督力量開展集中執(zhí)法，久而久之便陷入了“運動式執(zhí)法”的怪圈。這種執(zhí)法模式雖然具有力度大、見效快的特點，但是卻帶有執(zhí)法成本高、助長違法者投機心理、降低政府公信力等諸多弊病，不能形成長效機制，很難從根本上解決實際問題。

（二）參建單位責任意識不強，缺少有效經(jīng)濟制約手段。建設單位是第一責任人，對工程質(zhì)量負有直接責任。然而，一些企業(yè)質(zhì)量安全責任意識淡漠，為了節(jié)省成本故意偷工減料，為了趕工期嚴重違背施工工序，嚴重影響了質(zhì)量的提升。監(jiān)理企業(yè)本來是監(jiān)督建筑工程質(zhì)量的一個重要關口，但是監(jiān)理行業(yè)自身存在諸多問題：行業(yè)形象低、人員素質(zhì)低、業(yè)主認同度低、監(jiān)理取費低，在加上購買監(jiān)理企業(yè)服務的卻又是建設單位或建筑企業(yè)，導致監(jiān)理行業(yè)責權(quán)利嚴重不匹配，因此，監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)督方面很難發(fā)揮應有作用。建材市場存在不少偽劣產(chǎn)品，而一些企業(yè)在利益的驅(qū)動下，不能嚴格執(zhí)行建材準用規(guī)定，有標不依現(xiàn)象相當嚴重，為工程質(zhì)量帶來隱患?，F(xiàn)有的建筑質(zhì)量安全法規(guī)、規(guī)章和強制性標準不可謂不多、不細、不全，但落實的效果并不理想，歸根到底，政府對參建各方缺乏經(jīng)濟制約手段。只有靠市場“看不見的手”的有效調(diào)節(jié)和經(jīng)濟上的有效制約，才能真正引起參建各方對質(zhì)量安全問題的高度重視。

（三）矛盾糾紛處理機制不順，導致鬧事上訪事件增多。建筑工程投訴大部分為住宅工程質(zhì)量投訴，住宅工程質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關乎廣大民眾的切身利益。房屋作為一種特殊商品，在當前房價居高不下，甚至在不少地方嚴重偏離一般民眾購買力的條件下，如果住宅質(zhì)量出現(xiàn)較大問題，很容易激化社會矛盾，造成社會問題。但是，從實際情況看，房屋質(zhì)量投訴處理模式存在系列問題：投訴機構(gòu)不健全導致百姓投訴無門，工程質(zhì)量復雜導致鑒定困難，缺少對違法違規(guī)者的有效制裁措施導致處理困難。當房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題時，在消費業(yè)主與開發(fā)商的博弈中，消費者很難獲得合理賠償，消費者始終處于弱勢地位。在消費者多次維權(quán)得不到賠償?shù)那闆r下，只有選擇投訴或上訪。在當前“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的信訪怪圈中，不少維權(quán)消費者采取“串聯(lián)”、“集結(jié)”等方式，有意將事態(tài)鬧大以引起政府關注，從而使問題得到更好更快的解決，于是“群訪集訪”事件日益增多。這些“群訪集訪”事件不僅迫使政府投入大量人力物力，又迫使政府充當“消防員”四處救火、疲于奔命。歸根到底，缺少對開發(fā)企業(yè)和建筑企業(yè)的懲罰機制和對消費業(yè)主的賠償機制，只有運用市場規(guī)律和經(jīng)濟手段才能從根本上解決問題。

二、關于建筑管理體制改革的對策建議

以上問題的出現(xiàn)，既有伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展出現(xiàn)新問題，又有監(jiān)管體系頂層設計的內(nèi)在缺陷。這是一個系統(tǒng)問題，局部的完善和改進很難收到良好效果，應該充分運用經(jīng)濟規(guī)律和市場力量，推進更深層次的體制改革。針對行政監(jiān)管力量不足的問題，若依靠成倍增加行政監(jiān)管人員的可能性較小，只有依靠引入社會監(jiān)管力量。針對參建各方質(zhì)量安全意識不強的問題，進一步完善行政監(jiān)管體系已經(jīng)收效甚微，只有依靠經(jīng)濟手段制約。針對建設領域投訴增多的問題，只有通過提高建筑質(zhì)量來解決。若試點引入工程保險機制，可以同時解決以上問題，值得我們深入探索研究。當前，國際工程保險市場已經(jīng)非常成熟，國際工程的工程保險覆蓋率達90%以上，并衍生出了十分豐富的險種。工程保險已經(jīng)成為國外利用市場手段節(jié)約行政資源、制約參建單位，提高責任意識、風險意識和工程質(zhì)量的重要手段，并收到了良好效果。在國內(nèi)，已經(jīng)認識到工程保險的重要性，也做了大量研究和探索工作。目前，上海為更好的解決住宅工程質(zhì)量問題和因質(zhì)量問題引發(fā)的矛盾糾紛，已經(jīng)試點開始推出住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險，試點一年來已有60%的住宅項目購買了工程保險。

（一）引入工程保險，可以有效彌補行政監(jiān)督力量不足的問題。建設單位購買工程質(zhì)量保險后，保險公司為了減少對保險工程的后期理賠，將派駐專業(yè)人員赴工地現(xiàn)場進行質(zhì)量監(jiān)督檢查，對施工現(xiàn)場的管理情況、施工工序的遵守情況、建筑材料的優(yōu)劣等等方面進行嚴格監(jiān)督檢查，督促建設單位整改發(fā)現(xiàn)的問題，對整改不到位或拒不整改的建設單位，還可以將違規(guī)情況及時報告行政主管部門，起到與行政主管部門共同監(jiān)管的作用。因此，保險公司的專業(yè)監(jiān)督隊伍，既可以引入市場力量加強建筑工程質(zhì)量監(jiān)管，又可以有效彌補行政監(jiān)督力量不足的矛盾。

（二）引入工程保險，可以有效提高建設單位的責任意識。工程保險保費可以設定為浮動費率，保險公司根據(jù)建設單位的管理水平或建筑單位的誠信水平的高低來確定保費費率，針對管理水平高、誠信水平高、投訴率低、理賠數(shù)額低的企業(yè)，降低保費費率，反之提高保費費率。建設單位為了追求利潤、降低保費、提高誠信水平，不得不提高責任意識，加強質(zhì)量安全管理，促使建設單位提高工程質(zhì)量、降低工程事故。隨著工程保險的發(fā)展，保險公司將監(jiān)理建設單位的理賠數(shù)據(jù)庫，以客觀科學的確定建設單位管理水平的高低，同時將信息反饋給行政主管部門，行政主管部門可以根據(jù)理賠數(shù)據(jù)修改建設單位誠信水平，逐步建立優(yōu)勝劣汰的市場機制，將不負責任的“麻煩制造企業(yè)”逐一清出市場。

（三）引入工程保險，可以有效減少建筑工程質(zhì)量投訴數(shù)量。在工程保險期內(nèi)，消費業(yè)主認為住宅工程存在質(zhì)量問題時，可以向保險公司提出索賠，就像汽車保險理賠一樣，只要房屋出現(xiàn)質(zhì)量問題，保險公司就應該進行理賠，消費業(yè)主從而不再直接找開發(fā)商進行索賠。保險公司理賠較開發(fā)商賠償具有快捷性、可行性、保險性。針對質(zhì)量缺陷，保險公司一般派人到現(xiàn)場鑒定，對屬于保險公司責任的，應該直接進行賠償，對存在爭議的問題，可以委托中介機構(gòu)進行鑒定，這樣賠償一般可行并比較快捷。給消費者一個解決問題的途徑，而不是投訴上訪，從而減少投訴上訪事件的發(fā)生。引入工程保險還可以為消費者規(guī)避建設單位倒閉的風險，房地產(chǎn)開發(fā)需要資金量較大，風險較高，在金融危機的沖擊下，公司倒閉的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。實力較強的保險公司一般不會倒閉，可以持續(xù)承擔理賠責任，不至于導致消費者索賠無門現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、結(jié)論

引入工程保險機制，進一步強化市場的監(jiān)管力量，可以實現(xiàn)建筑管理模式的“三個轉(zhuǎn)變”。一是可以實現(xiàn)由行政直接干預的管理模式向市場調(diào)節(jié)為主的間接管理模式轉(zhuǎn)變，運用市場的力量深化建筑管理體制改革。二是可以實現(xiàn)購房業(yè)主與開發(fā)商博弈力量不對等形勢的轉(zhuǎn)變，將工程質(zhì)量糾紛問題轉(zhuǎn)化為由保險公司與開發(fā)商的博弈，削弱開發(fā)商的強勢地位，減少矛盾糾紛的發(fā)生。三是可以實現(xiàn)信訪維穩(wěn)行政資源部分轉(zhuǎn)化為建筑市場監(jiān)管力量，既可以有效改變“消防滅火”管理方式，又增加了建筑市場監(jiān)管力量。因此，工程保險對加強房地產(chǎn)和建筑業(yè)監(jiān)管、提高工程質(zhì)量、化解社會矛盾糾紛具有十分重要的意義，有必要引起政府高度重視，并加以正確引導試點推廣。

作者：叢鋼江鴻李成剛單位：重慶市城鄉(xiāng)建設委員會重慶市城鄉(xiāng)建設委員會發(fā)展計劃處重慶市城鄉(xiāng)建設委員會發(fā)展計劃處