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作者：馬堯單位：重慶交通大學(xué)土木建筑學(xué)院

重慶市交通管理體制改革取得的成效到2012年，市交委已全面理順了交通管理的體制，取得了交通管理的幾大成效:一是行業(yè)管理充分體現(xiàn)了“精簡、統(tǒng)一、效能”。市委市政府將城市客運(yùn)(公交、出租車客運(yùn))、公路、水路運(yùn)輸交由市交委一家管理，精簡了機(jī)構(gòu)，節(jié)約了行政成本，提高了行政效能，避免了因部門利益造成的糾紛，綜合交通運(yùn)輸體系的優(yōu)勢得以發(fā)揮。改革實(shí)現(xiàn)了城市客運(yùn)與公路客運(yùn)、水路客運(yùn)的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效銜接;同時(shí)還與鐵路、民航部門建立聯(lián)席會議制度，定期協(xié)商解決各種運(yùn)輸方式的配合問題，綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制得到了初步建立。二是推動了交通關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得新進(jìn)展。在大交通管理體制的推動下，交通綜合執(zhí)法改革走在全國最前端，真正實(shí)現(xiàn)了高速公路安全、征稽、運(yùn)管、港航、路政執(zhí)法“五位一體”;城市公交改革不斷深化，主城核心區(qū)客運(yùn)企業(yè)公司化改造、營運(yùn)線路公交化改造取得階段性成效;出租汽車產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，運(yùn)行質(zhì)量和服務(wù)水平明顯提高;養(yǎng)護(hù)體制改革沖破阻力，部分區(qū)縣組建專門養(yǎng)護(hù)企業(yè)，公路養(yǎng)護(hù)逐步實(shí)現(xiàn)市場化。三是確保了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得巨大成就，實(shí)現(xiàn)了交通運(yùn)輸服務(wù)能力明顯提升。截至2012年初，全市公路總里程突破11．86萬公里，高速公路通車總里程達(dá)到1861公里，農(nóng)村公路建設(shè)里程突破10萬公里，干線公路總里程達(dá)到11262公里。全市河流通航里程突破4451多公里，建成港口泊位880個(gè)。道路運(yùn)輸企業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營水平顯著提高，運(yùn)輸裝備數(shù)量大幅增加，運(yùn)力加快升級換代。換乘樞紐及旅客換乘汽車站等一批客運(yùn)設(shè)施建成使用，公共交通和長途班線客運(yùn)線網(wǎng)布局不斷優(yōu)化，群眾出行方式選擇更具多樣性、舒適性、快捷性。農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展初見成效，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通車率分別達(dá)到97．4%和57．5%。水上集裝箱、滾裝運(yùn)輸發(fā)展迅猛，公路與水路在綜合運(yùn)輸體系中的基礎(chǔ)性地位和作用進(jìn)一步增強(qiáng)。

改革中存在的問題盡管重慶市范圍內(nèi)的大交通管理體制改革成效明顯，但隨著國家改革開放的不斷深入、重慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的市場化進(jìn)程明顯加快，重慶市交通事業(yè)自身的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對交通管理體制提出了更新、更高的要求。在新的形勢和要求下，重慶市交通管理體制仍存在不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的方面，成為下一步重慶市大交通管理體制需要改革完善的重要著力點(diǎn)。首先，在整體層面上缺少解決重大交通運(yùn)輸問題的體制機(jī)制。重慶市交通管理涉及多個(gè)層面和多個(gè)主體，尤其是在解決一些重大的交通問題上，需要國家、行業(yè)、市委市政府、市交委、市其他相關(guān)職能部門和機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體之間的配合與協(xié)作。從目前重慶市交通管理的整體層面來看，尚缺少一個(gè)有效的協(xié)作配合體制。其次，城市綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展中的統(tǒng)籌力度有待提高。雖然目前重慶市大交通管理體制中明確由市交委負(fù)責(zé)對城市內(nèi)的民航、郵政、鐵路等其他交通方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，但協(xié)調(diào)過程中缺乏有力的抓手，各種運(yùn)輸方式之間沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。再次，相關(guān)職能整合和運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步建立和完善。主要體現(xiàn)在:一是市級相關(guān)部門在履行交通行政職能上還存在一些交叉。目前，重慶市屬于交通范疇的事權(quán)，如交通規(guī)劃、建設(shè)、管理等領(lǐng)域內(nèi)的部分事權(quán)仍然分散在市發(fā)改委、規(guī)劃局、建委、市政委、商委等多個(gè)政府職能部門，綜合交通運(yùn)輸?shù)膽?zhàn)略理念尚未完全形成，交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃各行其是，缺乏有效的銜接和支撐，難以發(fā)揮管理部門的綜合優(yōu)勢和協(xié)作效益。二是區(qū)縣管理體制相對于直轄市特征的適應(yīng)性不強(qiáng)。主城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)縣沒有建立起相適應(yīng)的交通管理體制，區(qū)域中心城市沒有賦予相適應(yīng)的交通行政職能，市級層面與區(qū)縣層面需要進(jìn)一步界定職能和科學(xué)分工。最后，相關(guān)管理的法規(guī)、政策和方法有待進(jìn)一步更新和充實(shí)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路建設(shè)、運(yùn)輸市場的多元化及市場競爭程度的提高，原有的行政管理方法和手段已不適應(yīng)重慶市交通運(yùn)輸發(fā)展的需求，管理方法簡單、較為落后，導(dǎo)致交通管理的效率和效益不能充分發(fā)揮。

進(jìn)一步推進(jìn)大交通管理體制改革的思考

目前，重慶市大交通運(yùn)輸管理職能的定位是在我國交通行政職能定位的總體框架下，根據(jù)重慶市特殊市情和實(shí)際需求確定的，結(jié)合我市大交通管理體制改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，就進(jìn)一步推進(jìn)大交通管理體制改革，筆者提出如下思路:(一)進(jìn)一步科學(xué)界定和配置交通行政職能完善市政府部門的交通行政職能定位。一是設(shè)立專門組織部門和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全市交通發(fā)展職能。實(shí)踐證明，在市級層面設(shè)置臨時(shí)性機(jī)構(gòu)難以解決綜合運(yùn)輸發(fā)展中的長遠(yuǎn)問題，因此，建議由重慶市政府設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)(如重慶市綜合運(yùn)輸統(tǒng)籌發(fā)展委員會)，掛靠重慶市交委下，由市政府領(lǐng)導(dǎo)人任正職或通過其他方式提高市交通行政主管部門在市級層面的決策層次，實(shí)現(xiàn)市交通行政主管部門對重慶市交通運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)籌發(fā)展。二是在起草交通運(yùn)輸領(lǐng)域地方性法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件、編制總體規(guī)劃的過程中，充分征求交通管理部門的意見，確保所的法規(guī)文件和總體規(guī)劃符合重慶市交通發(fā)展需求和實(shí)際。三是制定交通行業(yè)發(fā)展重大政策，強(qiáng)化對交通重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)，組織建立完善的工作體系。四是創(chuàng)新考核評價(jià)方法，監(jiān)督交通行政各主體的行為。優(yōu)化當(dāng)前市交委行使的交通職能。大交通管理體制的實(shí)踐已經(jīng)取得了初步成果，但限于當(dāng)時(shí)的條件和改革的環(huán)境，改革又具有不徹底性，其弊端在實(shí)踐中已日益顯現(xiàn)。根據(jù)當(dāng)前重慶市交通運(yùn)輸發(fā)展的實(shí)際需求，有必要增加重慶市交通行政主管部門參與城市交通規(guī)劃綜合決策和評審等相關(guān)職能，加大其對重慶市交通運(yùn)輸事業(yè)的統(tǒng)籌管理力度。適時(shí)調(diào)整相關(guān)職能部門行使的交通職能。以完善綜合運(yùn)輸體系為目標(biāo)，按照事權(quán)統(tǒng)一的原則，最大限度地將交通運(yùn)輸范疇的事權(quán)統(tǒng)歸于交通部門管理。如逐步將原屬于市建委的軌道運(yùn)輸管理職能，屬于市外經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)的外貿(mào)運(yùn)輸職能，屬于市經(jīng)委承擔(dān)的郵政、通信、信息產(chǎn)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品和原材料的鐵路運(yùn)輸協(xié)調(diào)工作職責(zé)，以及市農(nóng)委、市商委、市國資委等部門涉及直接交通行政管理的職能劃入市交委。(二)推進(jìn)政府交通系統(tǒng)內(nèi)部的管理體制改革與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步完善交通行政管理內(nèi)設(shè)部門和機(jī)構(gòu)。按照國家大交通體制改革的要求，逐步整合、歸并職能相同或相近的業(yè)務(wù)處室，構(gòu)建機(jī)關(guān)大處室管理體制，充分發(fā)揮處室的管理職責(zé)，明確統(tǒng)籌部門和具體部門的職能定位和職能范圍。工作中科學(xué)界定決策執(zhí)行職能。在領(lǐng)導(dǎo)層、機(jī)關(guān)處室與行業(yè)局的關(guān)系上，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)在體制上相對分離、機(jī)制上密切聯(lián)系的原則，確保決策與執(zhí)行的互動和適度制衡，同時(shí)在決策部門(機(jī)關(guān)處室)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)(行業(yè)局)的職能設(shè)計(jì)上，按照決策者與執(zhí)行者的角色確保職能相互區(qū)別。在未來發(fā)展中，隨著民航、鐵路、郵政等管理職能的納入和深入推進(jìn)，可逐漸增加相應(yīng)的行業(yè)局。當(dāng)然，隨著執(zhí)行事權(quán)進(jìn)一步下放至各區(qū)縣，交通主管部門的職能主要體現(xiàn)為決策和督導(dǎo)，行業(yè)局的職能就會大大削減，從而失去存在的必要。撤銷行業(yè)局，只設(shè)置相應(yīng)職能處室，也是一種可供參考的選擇。正確處理委屬企業(yè)的關(guān)系。按照市場分類原則對不同類型的企業(yè)采取不同的監(jiān)管方式。市場化程度較高的企業(yè)盡可能通過市場進(jìn)行管理;對于公益性較強(qiáng)的交通企業(yè)，要加大政府的調(diào)控力度，確保交通公益性的實(shí)現(xiàn)。逐步加大委屬事業(yè)單位改革。近期要不斷完善其功能定位和工作機(jī)制。從遠(yuǎn)期來看，要按照國家關(guān)于事業(yè)單位體制改革的要求及交通行業(yè)管理職能的演變進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。(三)不斷完善區(qū)縣交通管理體制目前，重慶市下轄38個(gè)行政區(qū)縣(自治縣)，包括19個(gè)區(qū)(其中主城區(qū)9個(gè))、19個(gè)縣。隨著重慶市城市化進(jìn)程的加快，不斷推進(jìn)區(qū)縣交通管理體制改革。如主城區(qū)不存在農(nóng)村公路建養(yǎng)問題的情況下，在主城區(qū)設(shè)置交通分局，作為市交通行政主管部門的直屬派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。遠(yuǎn)郊區(qū)縣交通管理體制改革的思路應(yīng)是在放權(quán)的基礎(chǔ)上，充實(shí)其職能體系，完善和界定其與市交通行政主管部門的業(yè)務(wù)關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，在統(tǒng)一部署和謀劃的前提下，鼓勵各遠(yuǎn)郊區(qū)縣在加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式的協(xié)調(diào)與銜接、持續(xù)推進(jìn)交通行政綜合執(zhí)法進(jìn)程、統(tǒng)一交通管理機(jī)構(gòu)名稱的基礎(chǔ)上探索符合自身實(shí)際的管理模式。(四)進(jìn)一步強(qiáng)化體制改革保障機(jī)制與制度建設(shè)交通管理體制是由實(shí)體要素(機(jī)構(gòu)、人員)和關(guān)系要素(制度、機(jī)制)構(gòu)成的有機(jī)整體，必須進(jìn)一步強(qiáng)化與之相配套的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、預(yù)防、應(yīng)急、公眾參與、行業(yè)自治和考核評價(jià)等相關(guān)機(jī)制，才能有效實(shí)現(xiàn)交通管理的決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制。這些機(jī)制的建立和完善是管理體制得以良性運(yùn)作的基礎(chǔ)和保障。(五)運(yùn)用管理新方法推動體制改革工作交通管理體制改革不應(yīng)僅僅局限于機(jī)構(gòu)的調(diào)整和職能的界定上，還要體現(xiàn)在行政領(lǐng)導(dǎo)管理規(guī)則、行政辦公方式、行政管理方式的創(chuàng)新以及一些管理手段、技術(shù)的應(yīng)用等方面。一是加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提高政府信息化水平，建設(shè)好“三網(wǎng)一庫”，做好信息公開，暢通與公眾溝通渠道，引導(dǎo)公眾參與交通管理;二是積極探索多種管理手段，適時(shí)引入合同管理、招投標(biāo)管理、績效管理、信息管理等先進(jìn)的行政管理方法，提高交通管理部門在行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段上的綜合運(yùn)用能力，鼓勵和促使管理人員運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)杠桿解決交通管理問題;三是充分利用外部資源，提升管理水平。通過“請進(jìn)來”、“走出去”等辦法，開展工作交流，取長補(bǔ)短，互通有無，提升各個(gè)層面的管理水平。

體制改革中應(yīng)該注意的兩大重點(diǎn)

(一)設(shè)計(jì)好交通行政管理部門的職能我國公共行政管理權(quán)力(簡稱公權(quán)力)的基本內(nèi)容和活動方向是各級政府的各類職能的實(shí)施?？茖W(xué)實(shí)施行政管理職能是開展行政管理活動的依據(jù)和前提，也是深化行政體制改革和推進(jìn)政府管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。重慶的交通運(yùn)輸管理部門的職能定位就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面履行市場監(jiān)管、社會管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和公共服務(wù)的各項(xiàng)職能。首先，加強(qiáng)政府職能部門和管理機(jī)構(gòu)對市場的監(jiān)管。龐大的交通運(yùn)輸市場屬于特殊的商品市場，它所交易的是各類向社會提供的交通運(yùn)輸服務(wù)，是無形商品。加強(qiáng)市場監(jiān)管也是政府職能的必要體現(xiàn)。市場監(jiān)管要區(qū)分完全競爭的市場(相對壟斷)和不完全競爭的市場(完全放開)，后者兼具公益性和盈利性。其公益性特征決定了政府必須要進(jìn)行適度的干預(yù)和控制，以防范市場失靈、管理無效。在交通執(zhí)法改革的實(shí)踐中應(yīng)突出市場監(jiān)管方法的運(yùn)用，由單純的事后行政處罰轉(zhuǎn)向事前預(yù)防、事中審查和監(jiān)督。其次，大力推進(jìn)全社會的監(jiān)督和管理。交通行政管理部門普遍認(rèn)為自身在社會管理職能上基本不擔(dān)負(fù)責(zé)任和義務(wù)。例如:認(rèn)為交通行業(yè)各類一線從業(yè)人員的社會保障是人事勞動部門的職能，從業(yè)人員收入分配是企業(yè)自身的行為等等。但管理實(shí)踐證明，對社會管理職能的忽視會導(dǎo)致社會矛盾的激化，造成社會不穩(wěn)定因素，甚至引發(fā)群體性事件，致使政府的一個(gè)專項(xiàng)行政管理職能的行使失靈。如幾年前“11．3”重慶市出租車停運(yùn)事件，根源就是出租車駕駛員和企業(yè)的利益分配問題。交通管理部門對諸如此類的社會管理問題需要具備高度的敏感性，及早介入，履行一定的社會管理職能，化解社會矛盾，確保此類事件的有效預(yù)防。再次，通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段完成交通行政管理職能的轉(zhuǎn)變。開展經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是我國政府的一項(xiàng)重要職能。政府的交通運(yùn)輸部門運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段可以從兩個(gè)方面入手:一是直接采取經(jīng)濟(jì)手段對行政管理主體和行政管理相對人進(jìn)行分別調(diào)節(jié)。例如:通過價(jià)格的調(diào)控，鼓勵車輛合法裝載運(yùn)輸;對超過公路承載能力的貨運(yùn)車輛即超限超載的行為，采取加重收取通行費(fèi)，或限制其運(yùn)行，或現(xiàn)場卸載等方式，切斷運(yùn)輸業(yè)戶超限超載運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)鏈條。二是通過向橫向的政府行政管理部門如財(cái)政、稅務(wù)、工商等部門提出訴求，間接達(dá)成交通管理經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的目標(biāo)。將違法違規(guī)運(yùn)輸經(jīng)營企業(yè)列入信譽(yù)黑名單，通過減少政府補(bǔ)貼，調(diào)整提高稅率，減少生產(chǎn)利潤，提高信貸門檻，加強(qiáng)市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制等經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。最后，全力保障交通行業(yè)的公共服務(wù)效能。推動公共服務(wù)的主體是政府行政管理部門和機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)的對象是全社會公眾?，F(xiàn)實(shí)情況是，交通行政管理部門和機(jī)構(gòu)長期以來形成了一個(gè)傾向，即總是自覺不自覺地代表行業(yè)利益，如對市場的監(jiān)管以及基礎(chǔ)設(shè)施的管理往往被簡化為單純的行業(yè)管理。為適應(yīng)新時(shí)期提供公共服務(wù)的要求，交通管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，在公眾、社會和行業(yè)利益之間尋找一個(gè)結(jié)合點(diǎn)，真正做到“三個(gè)服務(wù)”:一是服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供交通基礎(chǔ)設(shè)施;二是服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，為構(gòu)建社會主義和諧社會創(chuàng)造交通條件;三是服務(wù)人民群眾安全便捷出行，為構(gòu)建社會主義和諧社會增強(qiáng)交通運(yùn)輸保障能力，達(dá)到提供公共服務(wù)和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。(二)協(xié)調(diào)好行政主管部門與相關(guān)主體之間的關(guān)系結(jié)合國家對交通運(yùn)輸大部制改革(整合民航和郵政的相關(guān)行政管理職能)的需要，重慶市要順利推進(jìn)大交通管理體制改革，確保條塊結(jié)合，必須正確處理好與各相關(guān)主體的關(guān)系，取得改革的實(shí)效。一要處理好管理部門與市場的關(guān)系。根據(jù)不同市場的不同特性，政府交通運(yùn)輸管理部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取不同的功能和定位。例如對公交車和出租車的市場，在不影響公益性實(shí)現(xiàn)的前提下，政府不應(yīng)干預(yù)公交企業(yè)按照市場規(guī)律所采取的行為;對基礎(chǔ)設(shè)施、維修、汽車租賃、交通勞務(wù)用工市場，應(yīng)在有限的監(jiān)督范圍外推行市場化;對道路客運(yùn)、水運(yùn)市場，政府交通運(yùn)輸部門應(yīng)在保證道路客運(yùn)市場運(yùn)量和運(yùn)力供求平衡的基礎(chǔ)上，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，優(yōu)勝劣汰。二要處理好管理部門與公眾的關(guān)系。社會公眾對于政府交通運(yùn)輸部門和機(jī)構(gòu)既有獲取信息和服務(wù)的需求，也發(fā)揮著為交通部門實(shí)施公眾監(jiān)督、提供決策參考、通過強(qiáng)化自我管理減輕交通管理壓力的重要作用。在改革中，交通管理部門應(yīng)通過公眾參與的渠道和機(jī)制，贏得公眾的認(rèn)可和參與的熱情，建立與社會公眾之間的合作關(guān)系，為交通管理部門的管理和決策活動提供廣泛的社會基礎(chǔ)。三要處理好管理部門與交通各類企業(yè)的關(guān)系。對于不同類別的企業(yè)，如運(yùn)輸、建設(shè)、水運(yùn)、民航、郵政應(yīng)按照市場化程度、企業(yè)核心價(jià)值來確定政府介入的廣度和深度。對于完全競爭性企業(yè)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、汽車維修、道路貨運(yùn)企業(yè)等，應(yīng)嚴(yán)格政企分開，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。對于不完全競爭企業(yè)(通常是公益性企業(yè))，應(yīng)通過一定程度的行政介入，確保企業(yè)公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四要處理好管理部門與社會行業(yè)組織的關(guān)系。政府交通運(yùn)輸部門要采取有效的方式方法，充分發(fā)揮行業(yè)組織在促進(jìn)行業(yè)管理和健康發(fā)展方面的積極作用:一方面通過行業(yè)組織調(diào)整不同群體之間的利益分配格局;另一方面通過行業(yè)組織實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)行為和秩序。五要協(xié)調(diào)好政府交通運(yùn)輸部門內(nèi)部的關(guān)系。對于公路、水運(yùn)、民航、郵政等不同運(yùn)輸方式，交通主管部門和機(jī)構(gòu)要處理好幾者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展;在同一運(yùn)輸方式的內(nèi)部管理上，需要建立各管理部門和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，合理分權(quán)，劃清責(zé)任，實(shí)現(xiàn)交通管理體制各組織機(jī)構(gòu)間的有效協(xié)同，提高交通整體效率，促進(jìn)交通事業(yè)健康發(fā)展。