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內(nèi)容提要：當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)中各國政府對企業(yè)的管理，只是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法對少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和公營企業(yè)的管理。而多數(shù)在競爭領(lǐng)域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營公司對待，政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè)經(jīng)營管理。

關(guān)鍵詞：公共企業(yè)管理改革

當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)中各國政府對企業(yè)的管理，只是指政府在自然壟斷領(lǐng)域用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法對少數(shù)公共部門的公益事業(yè)和公營企業(yè)的管理。而多數(shù)在競爭領(lǐng)域的中央或地方所有的混合股份公司按一般民營公司對待，政府基本上不干預(yù)或參與其企業(yè)經(jīng)營管理。

一、市場經(jīng)濟(jì)中公共企事業(yè)的分級所有和分類管理

市場經(jīng)濟(jì)中公共企事業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共貨物，對市場供應(yīng)不足或供應(yīng)不夠有效的貨物予以補充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。因此，需要公共企事業(yè)在某些重要產(chǎn)業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用和彌補市場缺陷的調(diào)節(jié)作用，成為政府職能延伸到微觀的、貫徹公共政策和實施公共管理的一種特殊干預(yù)手段。

西方各國把中央政府、地方政府以及服務(wù)于社會目標(biāo)的公共團(tuán)體所有的資產(chǎn)稱為公共所有。公共所有的企事業(yè)在法律上按照公共財產(chǎn)的歸屬分級所有，分為中央政府所有(即國有)和各級地方政府(省和市鎮(zhèn))或服務(wù)于社會目標(biāo)的公共團(tuán)體的地方所有。各級政府間有明確的財產(chǎn)邊界，上級政府對下級政府所有的資產(chǎn)無權(quán)支配和受益。

各國公共部門的企事業(yè)按其沿革和性質(zhì)一般分為三種：

第一種是從中央和地方政府行政機(jī)構(gòu)分離出來的、從事工商活動的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)如郵電局、國家印刷廠、無線廣播和與地方政府相聯(lián)系的供水、住宅等管理機(jī)構(gòu)和一些公立的教育、醫(yī)療、社會福利機(jī)構(gòu)。有的不具法人地位，有的具有法人地位。在日本稱為直營事業(yè)或法定事業(yè)。

第二種是在自然壟斷領(lǐng)域具有工商性質(zhì)和法人地位的公營企業(yè)，由中央政府獨資經(jīng)營的即國營企業(yè)，由地方政府或服務(wù)于社會目標(biāo)的公共團(tuán)體經(jīng)營的是地方企業(yè)。在日本按特別法律設(shè)立、由政府出資經(jīng)營的稱為特殊公法人企業(yè)。

第三種是在競爭領(lǐng)域和從自然壟斷領(lǐng)域分離出來的具有工商性質(zhì)和法人地位的混合股份公司，中央一級的是國有股份公司，其國有股份一般占50%以上，在法國國有股份占30-99%的都叫國有股份公司；地方一級的是地方股份公司；還有中央、地方和民間資本混合的股份公司。

根據(jù)各國法律，各級公共企事業(yè)基本上按兩大類依法分類管理：

一類由公法(歐洲大陸法系)規(guī)范或議會通過特殊法案(英美法系)規(guī)范并采用民法的一般準(zhǔn)則，適用于在公共服務(wù)領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域的上述前兩種公營企事業(yè)。公益事業(yè)(如郵政通訊、供水供電、市政環(huán)衛(wèi)，以及海關(guān)、審計、稅務(wù)管理等行政部門和公立的醫(yī)療、教育、社會福利等服務(wù)性部門)以服務(wù)于社會公眾而需要積極發(fā)展，自然壟斷性公營企業(yè)側(cè)重于控制國防工業(yè)和經(jīng)濟(jì)命脈(如道路交通、能源電力、航空和金融等基礎(chǔ)設(shè)施)以保證國家安全和經(jīng)濟(jì)增長。這類公營企事業(yè)以實現(xiàn)社會目標(biāo)(包括就業(yè)目標(biāo)等)為主，較少體現(xiàn)盈利目標(biāo)；尤其自然壟斷行業(yè)具有強烈的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，要投入大量“沉淀資本”才能開業(yè)，要由政府承擔(dān)資源配置，必須納入各級公共財政，與政府的財政預(yù)算體制直接掛鉤。由于這類公營企事業(yè)的經(jīng)費不能全部直接從服務(wù)對象收取，在優(yōu)先滿足社會目標(biāo)的過程中，需要花費較大成本而投資回收又很慢，所以直接經(jīng)濟(jì)效益偏低，需要政府的財政補貼或政策性補貼，致使政府來自稅收的財政負(fù)擔(dān)很重。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公營企事業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行某些保護(hù)性和限制性的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，以保證社會目標(biāo)的實現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務(wù)并支付合理的價格；又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經(jīng)濟(jì)的效率。

另一類由民法類的公司法規(guī)范，適用于在競爭領(lǐng)域的一般公司，以盈利目標(biāo)為主?；旌瞎煞莨九c一般公司一樣自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，其組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為由各國公司法規(guī)范，政府僅限于對公司主要領(lǐng)導(dǎo)人的任命和對資產(chǎn)的流入與流出實行監(jiān)督。公司經(jīng)營受政府政策和市場機(jī)制的引導(dǎo)，平等競爭、優(yōu)勝劣汰。

二、政府對公共企業(yè)的管理

西方市場經(jīng)濟(jì)中政府對公共企事業(yè)依法實行分級所有和分類管理，并對公營企業(yè)采取直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法。

1.公共資產(chǎn)管理和資本運營納入政府財政預(yù)算管理體系

各國國有資產(chǎn)管理和資本運營的隸屬關(guān)系都與該國政府的財政預(yù)算體制直接掛鉤。中央公共企事業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)歸制定和實施國家預(yù)算的財政部(日本是大藏省)管理，例如，法國經(jīng)濟(jì)財政部的中央預(yù)算職能由一般預(yù)算、附屬預(yù)算和國庫特別帳戶構(gòu)成。一般預(yù)算是中央預(yù)算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國有企業(yè)利潤分紅(上繳經(jīng)濟(jì)財政部的國庫司)和國外收入等。凡涉及國有企業(yè)的投資計劃、資本變動、股權(quán)安排、重大發(fā)行債券和股票計劃，都要報該部決策，重大問題還要由內(nèi)閣會議決定。附屬預(yù)算是專為政府經(jīng)營的擁有財務(wù)自主權(quán)的非法人機(jī)構(gòu)設(shè)立的法國特有的一種預(yù)算形式，中央公益服務(wù)性事業(yè)直屬該部預(yù)算司，既要滿足這些自給事業(yè)的財政需要，使其脫離政府機(jī)關(guān)，實行獨立核算，又不和一般預(yù)算斷絕關(guān)系，要求其做到自平衡。如有盈余則列入一般預(yù)算，如出現(xiàn)赤字便由一般預(yù)算補貼。然而，盡管由財政部統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)管理的職能，還要會同各行業(yè)主管部門對國有企業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人任命、行業(yè)指導(dǎo)和審計監(jiān)督，重要問題由內(nèi)閣會議協(xié)調(diào)決定。這體現(xiàn)了中央政府綜合行使所有者職能和實際意義上的“國有”或“國營”。

2.公共企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的任命：非官員化原則和人制度

由于政府直接經(jīng)營國營企業(yè)容易產(chǎn)生經(jīng)營管理官僚化弊病，各國政府一般采取授權(quán)人的辦法，甚至授權(quán)私營企業(yè)予以經(jīng)營；而政府則加強直接監(jiān)督和規(guī)制。歐美國家實行政企分開，國營企業(yè)的董事長和總經(jīng)理及其下屬不能來自政府機(jī)構(gòu)，政府的部長或議員不得參加董事會，或政府官員一旦被任命為企業(yè)的董事長便不再擔(dān)任政府職務(wù)，稱為企業(yè)直接經(jīng)營者的非政府官員化原則。政府一般從企業(yè)界選聘人，委派具有長期豐富實踐經(jīng)驗的經(jīng)營管理專家承擔(dān)這部分國有資產(chǎn)的經(jīng)營責(zé)任。法國、德國的國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人由各行業(yè)主管部長提名，征得財政部長同意，提交內(nèi)閣會議討論，由總理以法令形式任命。國營企業(yè)董事會的任何重大決策都要同政府有關(guān)部門磋商。法國政府對于國有混合股份公司的董事長和總經(jīng)理的任命，在國家控股90－100％的公司與在國營企業(yè)相同；在國家控股50－90％的公司也由政府提名確定，但對子公司的領(lǐng)導(dǎo)人選不予干涉。政府各部門通過嚴(yán)格的監(jiān)督系統(tǒng)評估國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)營業(yè)績，決定是否繼續(xù)予以任命或免職、甚至承擔(dān)法律責(zé)任。東亞國家(如新加坡)的國有企業(yè)有政府委派公務(wù)員參加董事會的情況，但總經(jīng)理必須來自企業(yè)界，說明歐美與東亞國家政企分開的程度不同。各國法律還規(guī)定，必須由企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)任命經(jīng)過官方資格認(rèn)證的、與該公司沒有利益關(guān)系的審計員作為該公司的人，在公司內(nèi)部實施強制性審計，并報告審計結(jié)果。

3.國營企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和激勵機(jī)制

企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在一般公司和混合股份公司是股東大會；而在公營企業(yè)是董事會或監(jiān)事會?，F(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，以及公司戰(zhàn)略決策權(quán)與日常管理決策權(quán)的適度分離。歐洲各國法律規(guī)定了職工代表和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表在國營企業(yè)董事會或監(jiān)事會中的地位(美國企業(yè)的董事會中還要有消費者代表)。法國大型國營公司施行“三方代表制”：即政府委派的代表、職工代表(其中有工會的名額)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境代表(與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)的銀行、律師事務(wù)所的代表、管理咨詢顧問、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家和非競爭性同業(yè)的上下游企業(yè)的董事或經(jīng)理代表等)各占1/3組成董事會。德國公司監(jiān)事會中同股東代表對應(yīng)有一定比例的職工代表(小公司占1/3，大公司占1/2)，還有一定數(shù)量的外聘監(jiān)事。這樣，國營企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)組成了比較完善的制衡機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，也體現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策社會化的趨勢。各國國營企業(yè)普遍實行自治管理，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)和營銷、人事管理上有很大自主權(quán)。而財務(wù)管理受到政府部門嚴(yán)格控制，工資水平既受同業(yè)協(xié)會制約，也需要政府部門批準(zhǔn)。各國法律規(guī)定了國營企業(yè)職工不僅有參加民主管理、提出合理化建議的權(quán)力和選派代表參加董事會或監(jiān)事會的權(quán)力，還有參與分享利潤盈余的權(quán)利。法國在擁有100名以上職工的企業(yè)中實行強制分享利潤方案，設(shè)立盈余股份基金，工作三個月以上的職工有權(quán)按其報酬比例在法律規(guī)定限額內(nèi)分享。德國公司通過有條件增加股本方式將新配股份給職工作為分享盈余的一種方式，通過獲得自有股方式向職工分配股份。政府用減稅的方法予以鼓勵。新加坡政府對國營企業(yè)資金增殖的增長率超過銀行年利率的部分，允許企業(yè)提取15%作為獎勵基金，其中1/3獎給經(jīng)營者，另外2/3由經(jīng)營者獎給下屬。

4.政府部門對國營企業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督系統(tǒng)

各國政府對國營企業(yè)的財務(wù)控制十分嚴(yán)格。法國財政部門每年由專設(shè)的基金確定向國營企業(yè)投資的額度。一是控制項目，即劃分項目投資額的管理權(quán)限，大項目必須由財政部審批；二是控制投資收益率，用預(yù)期收益率與資本利率比較，以決定是鼓勵還是限制；三是控制資金來源，政府規(guī)定企業(yè)自有資金在有國家撥款和發(fā)行債券的總投資額中必須占有一定比例(如20~30％)。對于國營企業(yè)經(jīng)營方向，政府部門一般下達(dá)指導(dǎo)性計劃。法國政府的特殊做法是由工業(yè)研究部、經(jīng)濟(jì)財政部、國家計劃總署和行業(yè)主管部門的代表同國營企業(yè)一起談判，簽定3－5年的計劃合同，規(guī)定雙方義務(wù)，使企業(yè)發(fā)展計劃符合政府的政策目標(biāo)。韓國從1983年實行國營企事業(yè)經(jīng)營業(yè)績協(xié)議，既考核公共目標(biāo)(為主)，也考核盈利目標(biāo)，使獎勵與業(yè)績掛鉤，定期向社會公布其業(yè)績排序。

各國政府對國營企業(yè)的監(jiān)督十分嚴(yán)厲。以法國為例有三重監(jiān)督系統(tǒng)：一是經(jīng)濟(jì)財政部的監(jiān)督，向企業(yè)派駐國家監(jiān)督員，經(jīng)部長授權(quán)行使其部分權(quán)力，檢查企業(yè)的經(jīng)營活動、財務(wù)管理和評估效益；二是專業(yè)部門(工業(yè)研究部、運輸部、郵電部、國防部)和國家計劃總署的監(jiān)督，向企業(yè)派出國家稽查員，專門對企業(yè)的技術(shù)和投資進(jìn)行過程監(jiān)護(hù)和事后監(jiān)督；三是國家審計法院的監(jiān)督，專有帳目法庭的財務(wù)稽查員檢查企業(yè)的原始憑證和會計帳目，審計財務(wù)收支和經(jīng)營合法性。近年簡化為專業(yè)部門對口監(jiān)督，但重要財務(wù)問題仍要向經(jīng)濟(jì)財政部報告。這套三重監(jiān)督系統(tǒng)使國有資產(chǎn)的運營受到嚴(yán)格的監(jiān)管。另外，議會有權(quán)審查國營企業(yè)的預(yù)決算和年終報告，可以設(shè)立專門調(diào)查或監(jiān)督委員會，檢查某些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。德國和英國也采取類似監(jiān)督系統(tǒng)。

三、減輕財政負(fù)擔(dān)和實施結(jié)構(gòu)調(diào)整的非國有化政策

西方市場經(jīng)濟(jì)中把對私人企業(yè)用各種合法方式收歸國有的政策稱為nationalization，一般譯為國有化或國營化；反之，通過立法把國有股份的一部分或全部出售給其他法人和私人、以及授權(quán)私人經(jīng)營的政策稱為denationalization，一般譯為非國有化或民營化。

1.實行非國有化政策的原因

二次世界大戰(zhàn)之后至80年代，西、北歐各國和一些東亞國家經(jīng)過了從經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時期的國有化到經(jīng)濟(jì)趕超時期的非國有化的過程，既與各國歷屆政府政策有關(guān)，也有生產(chǎn)力發(fā)展到不同階段的特點。西、北歐國家國有化涉及范圍較廣和國營企業(yè)數(shù)量過多，造成了國營企業(yè)的經(jīng)營活力下滑和政府沉重的財政負(fù)擔(dān)，降低了本國資本在國際上的競爭力。雖然實行了福利國家政策，在較大程度上擺脫了振蕩性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，卻成了政府難以承受的財政包袱。近年來，發(fā)達(dá)國家一方面精簡政府機(jī)構(gòu)，減少行政開支；一方面更加慎重地選擇公共物品范圍，盡量減少直接經(jīng)濟(jì)效益不可能很高的自然壟斷性公營企業(yè)的數(shù)量，推動公營企業(yè)的非國有化，主要是為了進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善市場機(jī)制。尤其在財政預(yù)算體制上需要盡量減少公共財政負(fù)擔(dān)和政府對公營企業(yè)的財政補貼，并把出售國有股份得到的資金用于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展公共福利事業(yè)和向具有戰(zhàn)略性的高新技術(shù)領(lǐng)域再投資。國有化和非國有化是在生產(chǎn)力發(fā)展的不同階段通過公共政策綜合調(diào)節(jié)市場機(jī)制的重要內(nèi)容，經(jīng)過國有化的高速積累和市場機(jī)制的發(fā)育之后，需要進(jìn)行放寬經(jīng)濟(jì)規(guī)制和調(diào)整社會規(guī)制的規(guī)制改革，從而推動了行政改革和企業(yè)改革。

2.非國有化政策的做法

西方在實行非國有化政策當(dāng)中，將國營企業(yè)改造成有限責(zé)任公司或股份有限公司的過程稱為公司化。將國有企業(yè)出售一部分或全部股份的過程稱為私有化，并需要相當(dāng)完善和較大流動性的金融證券市場條件。除了英國之外的西歐和北歐各國對非國有化比較慎重。瑞典政府把不必要由國有獨資的企業(yè)轉(zhuǎn)換成股份公司并根據(jù)需要保持國家控股和一定的持股比例，從而籌集資金，既增強政府控制的企業(yè)的實力，又減少行政干預(yù)。法國從1993年對58家公營企業(yè)集團(tuán)中的21家實行非國有化后，仍然保留電力、煤氣、煤碳、航空、郵政及電訊等在自然壟斷領(lǐng)域的公營。而在英國和一些東亞國家，則是國有經(jīng)濟(jì)退出競爭領(lǐng)域和將從自然壟斷領(lǐng)域中剝離出來的部分出售國有股份或出讓經(jīng)營權(quán)，但要為解決失業(yè)嚴(yán)重帶來的社會問題和如何克服私人資本的壟斷傾向與損害社會公眾利益的問題而采取措施。

在非國有化的做法上，首先把管理國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營國有資本，這是產(chǎn)權(quán)商品化和市場化的前期準(zhǔn)備，市場經(jīng)濟(jì)國家在50～60年代基本完成。進(jìn)而在競爭領(lǐng)域和自然壟斷領(lǐng)域不同程度地放開規(guī)制和開放資本，各國在相同領(lǐng)域的做法也不盡相同。例如在競爭領(lǐng)域，德國在1987年出售了大眾汽車公司的全部股份，將其所得資金建立了大眾汽車基金會，10年來提供了34億馬克的科研基金。法國從1993年起對雷諾汽車公司的改造采取了特殊的“雷諾方式”，實行資本開放，確定國家持股水平在53％。其余的股東，由幾個重要工業(yè)金融企業(yè)組成一個持有核心股份5％、并將上升到15％以上的“穩(wěn)定投資股東集團(tuán)”；同時推行“大眾股東制”，確定公眾股和法人股占公司股份的28％，其小股民數(shù)在百萬人以上；職工股占5％，股票價格低于公開售價的20％，占公司總?cè)藬?shù)61％的10.2萬名職工購買股票。1994年雷諾公司固定資產(chǎn)增加了20億法郎。又如在自然壟斷領(lǐng)域，1997年初法國國民議會審議通過了政府全面改造國營鐵路公司計劃，以解脫其長期虧損和高額債務(wù)。對其仍然具有壟斷性部分與可以轉(zhuǎn)入競爭性部分進(jìn)行區(qū)分，既對保持壟斷性的部分進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，又將轉(zhuǎn)入競爭性的部分引入競爭機(jī)制。措施之一是把鐵路設(shè)施管理與運輸經(jīng)營分開，成立國營鐵路網(wǎng)絡(luò)公司，負(fù)責(zé)鐵路設(shè)施的建設(shè)、維修和保養(yǎng)，從而把國營鐵路公司的大部分債務(wù)(約1340億法郎)轉(zhuǎn)移出來，由政府通過直接撥款和金融市場籌資等方式逐步償還；措施之二是下放鐵路管理權(quán)，實行地區(qū)化管理，由22個行政區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件和運輸要求參與鐵路運營線路、站臺、中轉(zhuǎn)站的管理和價格制定，使鐵路運輸為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)發(fā)揮更大作用。1993年英國對國營鐵路區(qū)分和剝離成兩塊：其一，鐵路和信號系統(tǒng)仍為國營企業(yè)；其二，客運和貨運系統(tǒng)是在政府規(guī)定了某一線路或區(qū)間的車次、運行時間和收費限價要求后，向社會招標(biāo)拍賣一段時期的經(jīng)營權(quán)，中標(biāo)的公司要自置車廂，在合同規(guī)定的運營期內(nèi)向國有企業(yè)交納使用費，按市場競爭機(jī)制運營。

3.政府在必要領(lǐng)域保持控制力的方式

1)設(shè)立國有控股公司。在法國、德國、瑞典、奧地利、意大利的大型國有企業(yè)中有一些集團(tuán)式的國有控股公司，在日本叫持株會社。一般稱控制了一組公司的公司為控股公司，這組公司與控股公司組成企業(yè)集團(tuán)。國有控股公司按照公司法、證券法、反壟斷法、稅法、行業(yè)法規(guī)和特殊法律程序設(shè)立。由國家絕對控股或相對控股，即使國有股份低于50％，根據(jù)法律國家也能享有特殊的權(quán)利。按照經(jīng)營范圍，控股公司可以分為綜合性和專業(yè)性的。國際經(jīng)驗表明，國有控股公司只管理中小企業(yè)并使規(guī)模受到一定限制，這種控股公司最為有效；按照專業(yè)部門分類并且作為幾個業(yè)務(wù)公司的母公司而建立的控股公司也較有效。而綜合性控股公司似乎弱化了政府的行政干預(yù)，卻可能強化它自身對下屬國有股份公司的內(nèi)部行政干預(yù)，容易形成臃腫的管理機(jī)構(gòu)和對工業(yè)活動所特有的瞬息萬變的狀況反應(yīng)遲鈍，以及在附屬公司之間轉(zhuǎn)移資金、抽肥補瘦而保護(hù)落后。按照經(jīng)營戰(zhàn)略，控股公司又可以分為純粹控股公司和混合控股公司，前者僅靠獲益和控制，后者同時做實業(yè)。日本法律禁止設(shè)立純粹控股公司，而美國法律未予禁止。國有控股公司的設(shè)立是根據(jù)政府明確的政策目標(biāo)，作為政府財政部門與一般國有混合公司的中間機(jī)構(gòu)，利用股份公司制度，通過對其它公司持股和參加經(jīng)營來支配和管理一群公司，以較少的資本左右更大范圍的經(jīng)濟(jì)活動，并著眼于資本集團(tuán)的資本增值。因此，政府通過國有控股公司來使用新增資本可能比傳統(tǒng)的財政補貼具有更好的資本效益；同時存在的風(fēng)險是，如果由于出現(xiàn)內(nèi)部人控制而經(jīng)營不善或監(jiān)督不嚴(yán)，就可能陷入日益嚴(yán)重的財務(wù)困難。

2)立法規(guī)定控制權(quán)。在非國有化過程中，需要由各國政府規(guī)劃在哪些領(lǐng)域保持絕對控股或相對控股地位，以及在必要領(lǐng)域保持決策權(quán)或否決權(quán)。德國政府把在德意志交通信貸銀行的國有股份降到50.1％和把鐵路運輸公司的國有股份降到25.1％，是依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定：持股50％以上的股東擁有決策權(quán)，持股25％以上的股東對股東大會的決議有否決權(quán)，仍然保持了國有股份的控制力和影響力。

3)特別股權(quán)安排是在重要行業(yè)的企業(yè)中保留一部分尚不出讓的股權(quán)(稱為政府后效股或黃金股)，以防止有損國家安全的或在過渡期間經(jīng)理層利用非國有化的機(jī)會來擴(kuò)大其個人利益和損害公眾利益的“不受歡迎”的收購或兼并，以保持政府效力。

4)特許經(jīng)營權(quán)是在自然壟斷性的供水、供電、煤炭和鐵路部門中的專營權(quán)安排，如上述英國鐵路對客運和貨運系統(tǒng)采取招標(biāo)經(jīng)營的辦法，既提高了經(jīng)營效率，又保留了政府對自然壟斷行業(yè)控制的特點。

四、對我國國有企業(yè)管理和改革的參考與借鑒

與西方的經(jīng)濟(jì)歷史發(fā)展和概念含義不同，我國公有制經(jīng)濟(jì)包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分，公有制實現(xiàn)形式可以多樣化。黨的十五大闡明了社會主義初級階段的所有制結(jié)構(gòu)是公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)改革的深入，需要解決政府財政負(fù)擔(dān)過重和企業(yè)效率下降的問題，通過縮短戰(zhàn)線，抓大放小，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組。既確保國家掌握戰(zhàn)略性資源和經(jīng)濟(jì)命脈，又使國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上，從資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)入資本經(jīng)營，擴(kuò)大公有資本的支配范圍。因此，首先要捋順國有資產(chǎn)管理體制，實行分級所有。在國務(wù)院綜合行使國有資本所有者職能和企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰的前提下，立足于國家財政預(yù)算能力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立資本預(yù)算和國家投資基金，把對國有企業(yè)和公益事業(yè)的存量、投資、補貼和收益納入財政預(yù)算管理。建立政企分開的投資體制，對屬于自然壟斷領(lǐng)域的國有獨資(即國營)企業(yè)與競爭領(lǐng)域的國有股份公司合理布局；并通過立法程序重新制定《國營企業(yè)法》和修改完善《公司法》，依法分類管理。同時健全規(guī)范不同類別企業(yè)體制和市場行為的法律體系，加強司法監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上：

1.對于保留在自然壟斷領(lǐng)域的國有獨資企業(yè)

參考市場經(jīng)濟(jì)國家作為實施公共政策和調(diào)節(jié)市場活動的一種直接手段，用直接管理和間接管理相結(jié)合的辦法管理少數(shù)國營企業(yè)。建立政企分開的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的非政府官員化原則，制定一套適合國情的選擇任命國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的規(guī)則、程序和制度，實行“三方代表制”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和自主管理，設(shè)立職工分享的盈余股份基金。財政部門對國營企業(yè)投資項目、投資來源和投資收益率進(jìn)行控制；專業(yè)部門對國營企業(yè)下達(dá)指導(dǎo)性計劃，簽訂契約合同和評估經(jīng)營業(yè)績。建立財政和國有資產(chǎn)管理部門、計劃部門、專業(yè)部門和審計部門協(xié)調(diào)一致對國營企業(yè)的財務(wù)、技術(shù)、投資、經(jīng)營和發(fā)展方向進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和嚴(yán)厲監(jiān)督的完整體系。

2.對于劃入競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)股份制改造

在競爭領(lǐng)域和可以從自然壟斷領(lǐng)域剝離出來的國有企業(yè)，按照不同行業(yè)特點研究論證國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該采取絕對控股、相對控股、用法律規(guī)范決策權(quán)與否決權(quán)、及保持特別股權(quán)安排的程度，在重要領(lǐng)域和總體上由國有經(jīng)濟(jì)掌握控制力的前提下，推進(jìn)國有企業(yè)股份制改造，建立必要的專業(yè)性或混合型國有控股公司和規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的國有混合股份公司，平等參與市場競爭。在操作上，需要制定實施股份制改造的操作法規(guī)，防止過渡期間以權(quán)謀私和個人侵蝕公眾利益的行為。通過公司董事會、經(jīng)理人員和中介咨詢機(jī)構(gòu)(專家)的共同努力進(jìn)行評估、策劃，按照市場機(jī)制進(jìn)行企業(yè)資產(chǎn)重組、債務(wù)重組和組織結(jié)構(gòu)重組，經(jīng)過實施公司再造工程，完成從工廠制向公司制的經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換，煥發(fā)新的活力。同時采取股份合作制、有限責(zé)任制等公司體制和租賃、承包、托管、個體、合伙等多種經(jīng)營方式，鼓勵中小企業(yè)健康發(fā)展。政府通過公共政策予以引導(dǎo)，促進(jìn)健全市場機(jī)制和公平競爭。

實行股份制和多種經(jīng)營方式還需要兩個重要條件：一是要加快金融體制改革步伐，健全金融機(jī)構(gòu)和證券市場的操作規(guī)范和監(jiān)管體系；二是要盡快完善社會保障體系，調(diào)整收入政策、規(guī)范收入分配，建立有利于生產(chǎn)力發(fā)展的社會穩(wěn)定條件。以社會公正和市場效率的有機(jī)結(jié)合實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的健康增長和持續(xù)發(fā)展。