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本文作者：歐偉一作者單位：福建省湄洲灣職業(yè)技術學院

福建省循環(huán)經濟立法的必要性與可行性

(一)資源、環(huán)境利用現(xiàn)狀的迫切要求

近年來，福建省經濟正在穩(wěn)步快速地增長，在積極響應中央提出的“又好又快發(fā)展”的同時，隨之而來的是對資源的過度開發(fā)、農藥化肥濫用所造成的水土污染、大氣污染、海洋污染、食品污染、資源綜合利用率低等問題，例如過度圍墾和養(yǎng)殖造成的濕地缺失及海體赤潮、安溪茶葉農藥超標事件、紫金礦業(yè)污染事件等等。同時，福建省對廢棄物的回收利用、對污染物特別是高危固體廢棄物的無害化處理也才剛剛起步，與國內工業(yè)發(fā)達地區(qū)相比存在較大的差距。因此，根據(jù)福建省生態(tài)環(huán)境整體分布的獨特性，響應福建省政府提出構建海洋強省的戰(zhàn)略目標而海洋生態(tài)環(huán)境相對脆弱和不可再生的特點，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)利用資源和環(huán)境、發(fā)展循環(huán)經濟的成功經驗，建立健全有別于兄弟省份的具有差異性和前瞻性的福建省地方循環(huán)經濟立法體系，并且出臺相關的配套法規(guī)規(guī)章，為福建省內資源、環(huán)境的綜合利用和可持續(xù)發(fā)展提供法律保證。

(二)經濟可持續(xù)發(fā)展的必然選擇

經濟可持續(xù)發(fā)展的核心思想是:既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要構成危害，維持基本的代際平衡。長期以來，我們錯誤地將經濟的增長建立在犧牲后代人生存環(huán)境的基礎上。而循環(huán)經濟是一種以資源高效利用和循環(huán)利用為目標，以低投入、低排放、高效率為特征，以生態(tài)產業(yè)鏈為載體的生態(tài)經濟系統(tǒng)。它把依賴物質能量單向流動的發(fā)展，轉變?yōu)橐揽抠Y源循環(huán)來實現(xiàn)生態(tài)持續(xù)性、經濟持續(xù)性和社會持續(xù)性的發(fā)展。因此，循環(huán)經濟的實施必將帶來經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，完善循環(huán)經濟的福建省地方立法，既能進一步落實中央提出的科學發(fā)展觀，也能促進我省經濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

(三)突破綠色貿易壁壘，參與國際競爭的重要保障

雖然我國已經成功加入世界貿易組織，根據(jù)世貿組織要求，關稅等貿易壁壘不斷減少，但隨著全球環(huán)保意識加強，許多國家正轉向以苛刻的環(huán)境保護技術標準來構筑新的貿易壁壘，即所謂的“綠色貿易壁壘”。如福建的家具出口至歐盟，曾由于甲醛超標，而遭遇退貨，無法正常銷售。因此，要想使福建的產品在國際貿易中突破這些綠色壁壘，使其更符合國際通用標準，也必須加強循環(huán)經濟立法，通過清潔生產、清潔消費，使這些出口產品達到國際通行的“綠色標準”，為產品國際化掃清障礙。加強循環(huán)經濟的地方立法也是福建產品實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)?？陀^而言，這些年來，福建省在發(fā)展經濟的同時，也重視資源的利用與開發(fā)，在循環(huán)經濟，環(huán)境保護方面都做了不少的嘗試，為進一步完善循環(huán)經濟法制體系奠定了基礎。與此同時，福建省具有后發(fā)優(yōu)勢，在發(fā)展的過程中可以繞開某些發(fā)達地區(qū)先污染后治理的道路，采用先進工藝和設備，及早進行經濟質量的調整，探索出一條經濟與環(huán)境發(fā)展并行的可持續(xù)發(fā)展道路。因此，筆者認為，在福建省進行循環(huán)經濟立法不僅是必要的，也是可行的。

關于完善福建循環(huán)經濟地方立法的幾點建議

(一)明確福建省循環(huán)經濟地方立法的模式

地方性循環(huán)經濟立法中也確實涉及到許多經濟立法的規(guī)則，但是地方性循環(huán)經濟立法更多立足于當?shù)氐奶厣?，確立符合生態(tài)規(guī)律和環(huán)境保護要求的增長模式。福建省地方性循環(huán)經濟立法應當堅持經濟和環(huán)境資源一體化的思想，并盡量避免或減少與國家法律和福建省原有環(huán)境資源法規(guī)的重復，使福建省地方性循環(huán)經濟立法真正成為推動福建省循環(huán)經濟發(fā)展的、名副其實的專項法，而不是用循環(huán)經濟法去取代或包含福建省其他環(huán)境保護和資源開發(fā)的法規(guī)。對于現(xiàn)行國家和省級立法未作規(guī)定的內容，福建省地方性循環(huán)經濟立法可以規(guī)定細致、全面的法律制度，以保證法規(guī)的可操作性。對于現(xiàn)行國家和福建省立法己有規(guī)定的內容，福建省地方性循環(huán)經濟立法應當總體重申現(xiàn)行立法確定的基本原則、政策、方針，但在某些方面可調整、補充、細化相關法律制度。

(二)定位福建省循環(huán)經濟地方立法的性質

與循環(huán)經濟立法實施機制確定的一個問題是循環(huán)經濟立法的性質選擇或基本立法思路。目前主要有兩種主張:一是將《循環(huán)經濟促進法》設計為規(guī)范法、強制法或“硬法”。持這種主張的人強調法律的規(guī)范性、強制性、制度性，要求將福建省循環(huán)經濟立法設計為發(fā)展循環(huán)經濟活動的行為準則的“硬性”條款，以制裁那些不積極發(fā)展循環(huán)經濟的單位和個人。二是主張將福建省循環(huán)經濟立法定位為促進法，屬于政策法，以指導、引導福建省循環(huán)經濟的健康有序發(fā)展。如美國的《國家環(huán)境政策法》。筆者認為，法律的作用不僅在于制裁違法行為，預防違法行為的發(fā)生，更重要的是，法律在制裁的同時也具有某種引導作用，即通過法律的實施而對一般人今后的行為發(fā)生積極影響。因此，在制定法律時，特別是在從事福建省循環(huán)經濟立法時，應改變過去只注重否定性法定后果而輕視肯定性法定后果的立法模式，在內容上除了應設置一些條款懲罰違法者外，還應有相應的條款充分調動行為人的積極性，鼓勵他們積極參與。同時，這種“政策法”、“促進法”也應含有強制性、可訴訟性的法律條款，使法律條文更具有可操作性。綜上，筆者認為，福建省地方性循環(huán)經濟立法的性質應當定位為“政策法”、“促進法”。

(三)完善福建省循環(huán)經濟地方立法的原則福

1、科學發(fā)展原則?？茖W發(fā)展觀不排斥經濟增長，樹立和落實科學發(fā)展觀，必須首先繼續(xù)堅持以經濟建設為中心?？茖W發(fā)展原則的內涵還應當包括:循環(huán)經濟是提高經濟效益的重要基礎，即通過提高資源利用效率，減少生產過程的資源和能源消耗;延長和拓寬生產技術鏈，將污染盡可能地在生產企業(yè)內進行處理;對生產和生活用過的廢舊產品進行全面回收，通過科學技術處理對廢棄物進行無限次的循環(huán)利用;對生產企業(yè)無法處理的廢棄物集中回收、處理，擴大環(huán)保產業(yè)和資源再生產業(yè)的規(guī)模，擴大就業(yè)。2、因地制宜原則。要求福建從自己的實際出發(fā)，要求各區(qū)(市、縣)結合本地企業(yè)和區(qū)域的資源存量、環(huán)境狀況、交通、消費特點等實際情況，揚長避短，合理調整自己的產業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模，確定本企業(yè)和本區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展的產品和產業(yè)，把產業(yè)結構調整和引進、發(fā)展高新技術、區(qū)域改造結合起來，在發(fā)展中不斷地調整循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略。3、統(tǒng)籌規(guī)劃原則。指在福建省轄區(qū)內經濟、社會和環(huán)境保護相統(tǒng)籌的基礎上，制定國民經濟和社會發(fā)展中長期計劃與年度計劃、環(huán)境保護規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃、森林規(guī)劃、污染防治規(guī)劃、城市環(huán)境質量控制規(guī)劃、自然生態(tài)保護、環(huán)境保護科技發(fā)展規(guī)劃等。在福建循環(huán)經濟法律規(guī)范中，強調工業(yè)、農業(yè)和第三產業(yè)發(fā)展的產業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃;強調企業(yè)和全省的就業(yè)與社會保障負擔、生態(tài)環(huán)境保護、企業(yè)債務和區(qū)域財政負擔的負擔統(tǒng)籌規(guī)劃;強調循環(huán)經濟發(fā)展必須借助的行政、宣傳、法律、教育和科技發(fā)展等保證措施的統(tǒng)籌規(guī)劃。4、強化監(jiān)督原則。是指通過制定循環(huán)經濟的法律規(guī)范，明確各方面的法定職責，強化法律責任剛性。通過立法，使政府及其相關部門及其相關企業(yè)、消費者在發(fā)展循環(huán)經濟方面的權利與義務都有明確的法律規(guī)制，誰有違反循環(huán)經濟發(fā)展的行為，誰就將依法受到其法律追究，承擔其法律責任。5、示范借鑒原則。該原則是為了保證循環(huán)經濟循序漸進地發(fā)展，可以結合福建省的實際，建立重要技術、工藝、設備和區(qū)域的示范制度。通過建立有本省特色的生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)農業(yè)基地、生態(tài)社區(qū)等示范以帶動面上的循環(huán)經濟良性發(fā)展。如可以選擇物耗與能耗高、污染嚴重的企業(yè)進行清潔生產示范;選擇主要的工農業(yè)廢棄物和廢塑料、家電、電子產品、包裝等進行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最終處理處置的全過程示范;循序漸進地在全省范圍內分步實施循環(huán)經濟模式示范，形成有福建特色的生態(tài)工業(yè)園、生態(tài)農業(yè)基地、生態(tài)社區(qū)等。同時注意借鑒國際國內循環(huán)經濟的成功范例，如國際上最成功的生態(tài)工業(yè)園區(qū)丹麥的卡倫堡生態(tài)工業(yè)區(qū)和廣西貴港國家生態(tài)工業(yè)(制糖)示范園區(qū)等，促進福建循環(huán)經濟的發(fā)展。

(四)界定福建省循環(huán)經濟地方立法的調整對象

1、資源綜合利用。資源綜合利用是我國一項重大的技術經濟政策，也是福建省一貫推行的有效制度。資源綜合利用主要包括:在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用;對生產過程中產生的廢渣、廢氣、廢水、余熱、余壓等進行回收和合理利用;對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。2、清潔生產。清潔生產是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。福建省依山傍海自然資源豐富，應當充分利用風能、太陽能、水能、地熱能、潮汐能等可再生能源。3、廢料回收與再生利用。廢料回收與再生利用是指包括收集、分類、消毒、處理以及再利用那些可能成為廢物的材料，使之以原材料的形式進入經濟領域，用于生產新的、再生的或復合的產品，并使其符合相應的質量技術標準。如企業(yè)應當采用先進或者適用的回收技術、工藝和設備，對生產過程中產生的余熱、余壓等進行綜合利用，對生產過程中產生的粉煤灰、煤研石、尾礦、廢石、廢料、廢氣等工業(yè)廢物進行綜合利用。4、清潔消費。綠色消費，也稱可持續(xù)消費，是循環(huán)經濟發(fā)展的內在動力。它是指一種以適度節(jié)制消費，避免或減少對環(huán)境的破壞，崇尚自然和保護生態(tài)等為特征的新型消費行為和過程。這種消費模式不僅包括購買和使用綠色產品，還包括物資的回收利用，能源的有效使用，對生存環(huán)境、對物種的保護等，例如福州市政府2012年出臺對城市生活用水、用電、用氣實行定額和分時購買制度就是對清潔消費制度的有益嘗試。5、循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)。循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)，是指按循環(huán)經濟模式規(guī)劃、建設、改造的產業(yè)園區(qū)。循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)的重要表現(xiàn)形式是循環(huán)經濟示范區(qū)。循環(huán)經濟示范區(qū)是一種以污染預防為出發(fā)點，以物質循環(huán)流動為特征，以社會、經濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為最終目標，最大限度地高效利用資源和能源，減少污染物排放的示范區(qū)域。積極發(fā)展循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)是在園區(qū)層面積極探索循環(huán)經濟發(fā)展的有效手段。6、循環(huán)農業(yè)。循環(huán)農業(yè)要求積極調整農業(yè)生產布局和產品結構，發(fā)展綠色產業(yè)和無公害食品，積極提高土、肥、水、種、藥等投入要素的效率，推廣使用高效安全生物農藥，綜合利用秸稈、牲畜糞便等廢棄物，發(fā)展沼氣等農村替代能源。循環(huán)農業(yè)是循環(huán)經濟的重要組成部分。

(五)完善福建省循環(huán)經濟地方立法的內容

福建省在循環(huán)經濟地方立法過程中，首先在立法層面應該建立和完善《循環(huán)經濟促進法》的相關配套法規(guī)和實施細則，如環(huán)境質量評價制度、許可證制度、排污收費制度、綠色國民經濟核算制度、環(huán)境標志制度、環(huán)境稅收制度、綠色消費制度、財政環(huán)境投入與信貸鼓勵制度、排污權交易制度等;其次針對循環(huán)經濟法本身涉及繁多的專業(yè)性、技術性標準，而地方立法操作性又不強的特點，應該加快整合2001年到2012年間出臺的福建省地方循環(huán)經濟的相關法規(guī)規(guī)章條例和文件，制定符合福建省省情的《福建省循環(huán)經濟促進條例》，在制度上做到有法可依;第三，在司法層面應該建立激勵與約束機制，防止部門和地方利益法定化，以保證區(qū)域內循環(huán)經濟法律法規(guī)的正確執(zhí)行和順利實施，做到有法必依;第四，在執(zhí)法層面應該明確界定循環(huán)經濟法律法規(guī)在法律上的權利和義務主體，堅決杜絕部門或行業(yè)壟斷，對執(zhí)法中有利可圖的事情爭著管，無利可圖的事情踢皮球，如爭管轄權、審批權、罰款權，而推托責任和減少義務等現(xiàn)象應該依法規(guī)范，以保證循環(huán)經濟法能落到實處，做到執(zhí)法必嚴，依法行政;第五，設定法律責任和受到損害時的救濟途徑、設立公眾參與和監(jiān)督制度、設立第三方獨立測評制度、實施過錯問責制度等等，做到違法必究。