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wto金融自由化中的金融監(jiān)管問(wèn)題在很大程度上是監(jiān)管與自由化及其多邊紀(jì)律的關(guān)系問(wèn)題，二者有沖突的一面，但審慎監(jiān)管措施不受cats自由化條款的羈絆；wto有關(guān)規(guī)則蘊(yùn)涵著審慎措施標(biāo)準(zhǔn)，依此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策進(jìn)行分析有助于在實(shí)踐中對(duì)審慎措施進(jìn)行把握。

金融服務(wù)貿(mào)易是服務(wù)貿(mào)易中的最大領(lǐng)域。wto金融服務(wù)貿(mào)易自由化(以下簡(jiǎn)稱金融自由化或自由化)中的監(jiān)管問(wèn)題在很大程度上是監(jiān)管與自由化以及為推動(dòng)自由化而需要建立的多邊紀(jì)律的關(guān)系問(wèn)題。金融離不開(kāi)監(jiān)管，而金融自由化所能夠帶來(lái)的巨大的潛在利益需要對(duì)自由化進(jìn)行推動(dòng)，為此需要建立必要的紀(jì)律對(duì)各國(guó)國(guó)內(nèi)政策包括監(jiān)管政策進(jìn)行規(guī)制。研究解決自由化中的金融監(jiān)管問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)理清自由化及其紀(jì)律與監(jiān)管的關(guān)系問(wèn)題；同時(shí)，亦需要對(duì)wto規(guī)則下審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)及審慎措施在國(guó)內(nèi)政策中的體現(xiàn)進(jìn)行探討和分析。

一、wto與金融自由化

包括金融服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易在烏拉圭回合前的國(guó)際貿(mào)易談判中長(zhǎng)期被忽視，原因在于服務(wù)在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是無(wú)法進(jìn)行貿(mào)易的。這其中既有經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的限制，也有政策、體制的因素。就前者而言，由于傳輸技術(shù)的限制，服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)同時(shí)發(fā)生，服務(wù)貿(mào)易在傳統(tǒng)上需要服務(wù)的提供者和接受者相互接觸和同時(shí)存在；就后者而言，傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)多屬于公共行業(yè)，由政府實(shí)行壟斷，在政策上對(duì)外國(guó)服務(wù)提供者實(shí)行準(zhǔn)入限制。但近一、二十年間情況發(fā)生了很大變化。在金融領(lǐng)域，技術(shù)的進(jìn)步使諸如國(guó)際電子資金劃撥、金融網(wǎng)上交易、網(wǎng)上遠(yuǎn)程服務(wù)提供和數(shù)據(jù)處理等眾多業(yè)務(wù)成為現(xiàn)實(shí)并大量涌現(xiàn)。同時(shí)，眾多國(guó)家進(jìn)行金融業(yè)的改革和對(duì)外開(kāi)放，引入競(jìng)爭(zhēng)。歐盟對(duì)歐盟內(nèi)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的“單一護(hù)照”制度在成員國(guó)金融體制間甚至具有引發(fā)競(jìng)相革新的效應(yīng)。技術(shù)的進(jìn)步和各國(guó)變革的進(jìn)行使金融服務(wù)的非貿(mào)易性質(zhì)得到了極大的改變。

據(jù)wto截止其成立前后的有關(guān)研究和統(tǒng)計(jì)，金融服務(wù)業(yè)在快速增長(zhǎng)的同時(shí)，其國(guó)際交易亦增長(zhǎng)迅猛。1970年至1995年期間金融服務(wù)部門增加值占國(guó)民生產(chǎn)總值的份額在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都有相當(dāng)增長(zhǎng)，其中香港、新加坡、瑞士和美國(guó)等國(guó)家或地區(qū)已達(dá)到7—13％。金融服務(wù)部門的就業(yè)在許多發(fā)達(dá)國(guó)家同期增長(zhǎng)25—50％，占總就業(yè)的3—5％。從國(guó)際交易來(lái)看，1996年前的10年間國(guó)際借貸、證券交易和衍生市場(chǎng)經(jīng)歷了快速增長(zhǎng)，1995年銀行的國(guó)際融資額達(dá)到了6．4萬(wàn)億美元，凈借貸款額4．6萬(wàn)億美元；證券業(yè)務(wù)值從1萬(wàn)億美元增長(zhǎng)到1995年的5萬(wàn)億美元；衍生交易增長(zhǎng)了10倍，1995年未平倉(cāng)的利率、匯率和股票指數(shù)金融期貨期權(quán)值達(dá)到10萬(wàn)億，相當(dāng)于全年國(guó)際貿(mào)易值的兩倍，未結(jié)清的互換和與互換有關(guān)的衍生工具金額高達(dá)25萬(wàn)億美元。此間跨境金融服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)了三倍，截止1995年作為銀行業(yè)商業(yè)存在指標(biāo)的外國(guó)擁有的銀行資產(chǎn)在一些國(guó)家達(dá)到將近20％。金融國(guó)際化、全球化勢(shì)頭十分強(qiáng)勁。盡管如此，由于衡量金融服務(wù)生產(chǎn)和貿(mào)易比許多其他服務(wù)部門更加復(fù)雜，很大比例的服務(wù)貿(mào)易并不需要跨越國(guó)境提供，有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)常常不能準(zhǔn)確地、充分地衡量金融服務(wù)貿(mào)易流量。不僅如此，金融業(yè)的性質(zhì)使金融的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其貿(mào)易流量。金融業(yè)和金融服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展為把金融服務(wù)納入wto多邊貿(mào)易體制提供了基礎(chǔ)和動(dòng)因。

金融服務(wù)貿(mào)易在取得巨大增長(zhǎng)的同時(shí)，也面臨著重重貿(mào)易壁壘。金融等服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易相比，其顯著特征之一在于無(wú)形性，即服務(wù)的空間形態(tài)基本上是不固定的，不直接可視的。這一特征對(duì)國(guó)際貿(mào)易管理所產(chǎn)生的重要影響就是，各國(guó)不能像管理貨物貿(mào)易那樣運(yùn)用諸如關(guān)稅、數(shù)量限制及其他邊界措施，而是普遍借助于國(guó)內(nèi)法規(guī)政策的形式，如通過(guò)禁止或限制準(zhǔn)入，進(jìn)入后拒絕給予國(guó)民待遇，以及許可、技術(shù)和資格要求等對(duì)服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行規(guī)制。而金融業(yè)由于其特殊性質(zhì)所在，在各國(guó)通常是規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)。技術(shù)的進(jìn)步并未使各國(guó)自動(dòng)放棄對(duì)金融業(yè)的規(guī)制。因此，以美國(guó)、歐盟等為代表的服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家一直致力于建立一個(gè)類似《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的全面的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，在烏拉圭回合中力主將服務(wù)貿(mào)易納入多邊貿(mào)易體制之內(nèi)，從而推動(dòng)各國(guó)服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放。發(fā)展中國(guó)家一方面迫于壓力，一方面需要資本和良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)尋求發(fā)展，同時(shí)擔(dān)心如果不積極參與談判將會(huì)出現(xiàn)由發(fā)達(dá)國(guó)家決定和制定多邊服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的危險(xiǎn)局面，因此，在烏拉圭回合中，包括金融服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易被首次納入多邊貿(mào)易框架之內(nèi)，幾經(jīng)周折最終達(dá)成《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下稱gats)這一框架規(guī)則協(xié)議，并于1997年12月完成了金融服務(wù)貿(mào)易談判。

gats的達(dá)成和金融服務(wù)談判的完成確立了以規(guī)則而不是以實(shí)力為基礎(chǔ)的國(guó)際金融服務(wù)貿(mào)易關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，wto的金融服務(wù)規(guī)則框架包括規(guī)定一般規(guī)則和義務(wù)的gats，根據(jù)金融業(yè)特點(diǎn)而制定的金融服務(wù)附錄(以下簡(jiǎn)稱附錄)和各國(guó)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇承諾表以及最惠國(guó)待遇例外清單等三重結(jié)構(gòu)。根據(jù)gats和附錄，wto框架下的金融自由化涵蓋了除政府行使權(quán)力提供的金融服務(wù)之外的所有金融性質(zhì)的服務(wù)。wto為推動(dòng)金融自由化除要求成員方作出承諾外，還規(guī)定了規(guī)制各成員方政策的普遍性義務(wù)，使成員方的政策不構(gòu)成對(duì)金融服務(wù)貿(mào)易的不必要限制。這些義務(wù)主要包括最惠國(guó)待遇、透明度和國(guó)內(nèi)法規(guī)等普遍義務(wù)，⑤其中國(guó)內(nèi)法規(guī)的規(guī)定與自由化以及監(jiān)管具有密切關(guān)系。gats第六條第四款規(guī)定成員國(guó)應(yīng)當(dāng)制定必要的紀(jì)律以確保有關(guān)措施不構(gòu)成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的不必要障礙，該條款(b)項(xiàng)還進(jìn)一步規(guī)定制定這些紀(jì)律的目的在于確保規(guī)制措施“不構(gòu)成保證服務(wù)質(zhì)量的不必要負(fù)擔(dān)”。根據(jù)該條款授權(quán)，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)成立了專業(yè)服務(wù)工作組(workingpartyonprofessionalservices)以制定必要的紀(jì)律，保證該條規(guī)定的實(shí)施

二、wto框架下監(jiān)管與自由化的關(guān)系

1．wto框架下金融監(jiān)管與推進(jìn)自由化的多邊紀(jì)律具有沖突的一面

金融構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，為其他許多部門的發(fā)展提供要素，關(guān)系到眾多部門和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮和穩(wěn)定，因而也成為各國(guó)政府調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的必不可少的工具。金融行業(yè)所具有的這種影響全社會(huì)利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的“公共性”的特點(diǎn)使它不同于其他行業(yè)，需要特殊的監(jiān)管。其次，金融業(yè)作為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。以銀行業(yè)為例，它是一種典型的高負(fù)債行業(yè)，是一種以部分準(zhǔn)備金為支點(diǎn)，以借短放長(zhǎng)的期限變換為杠桿，依靠資產(chǎn)組合的資產(chǎn)擴(kuò)張來(lái)盈利的產(chǎn)業(yè)，它的經(jīng)營(yíng)必然受利率、存款結(jié)構(gòu)的規(guī)模、借款人償債能力、匯率等變化的影響，從而使金融機(jī)構(gòu)面臨種種風(fēng)險(xiǎn)。金融業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性和內(nèi)在的不穩(wěn)定性客觀上需要通過(guò)監(jiān)管使金融機(jī)構(gòu)依法運(yùn)作，保持合理的資產(chǎn)負(fù)債比例、流動(dòng)性和清償能力，以保障金融機(jī)構(gòu)資金利用安全和社會(huì)公眾利益。最后，金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)貨幣商品的特殊企業(yè)，是以少量的資本準(zhǔn)備金為支點(diǎn)，大量吸收公眾存款、投資等形成其資產(chǎn)的主體。因此，金融機(jī)構(gòu)的生存在很大程度上維系在公眾的信任上。如果金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善，有可能引發(fā)擠兌，并可能波及其他金融機(jī)構(gòu)，從而引起金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)并可能危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。為此，gats第十九條規(guī)定，自由化應(yīng)尊重國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)和成員方的整體和具體部門的發(fā)展水平，同時(shí)附錄的核心規(guī)定即審慎例外(prudentialcarve-out)也特別指出：“無(wú)論本協(xié)定任何其他條款如何規(guī)定，不應(yīng)阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資者、存款人、投保人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)的人而采取的措施，或?yàn)榇_保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的措施?！?/p>

金融服務(wù)自由化所導(dǎo)致的開(kāi)放的和更富有效率的金融市場(chǎng)能夠通過(guò)影響儲(chǔ)蓄和投資以及跨部門、跨國(guó)家和跨時(shí)段地改善資源配置來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)、利率的放開(kāi)以及新的儲(chǔ)蓄工具的出現(xiàn)都可能導(dǎo)致投資回報(bào)的提高，從而進(jìn)一步刺激總儲(chǔ)蓄和投資的進(jìn)一步抬升，而總儲(chǔ)蓄和投資的抬升會(huì)轉(zhuǎn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。金融服務(wù)自由化所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率，降低成本，提高質(zhì)量并提供更多的服務(wù)品種，使金融服務(wù)的消費(fèi)者從豐富的服務(wù)品種、低廉的服務(wù)收費(fèi)、更高的存款利率和更好的服務(wù)中受益，從而增進(jìn)消費(fèi)者福利。此外，金融開(kāi)放亦將促使政府改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理，減少國(guó)內(nèi)政策對(duì)金融市場(chǎng)的干預(yù)，金融開(kāi)放的壓力和動(dòng)力迫使各國(guó)改善金融部門的規(guī)制和監(jiān)督，所以市場(chǎng)約束可以導(dǎo)致好的監(jiān)管。

但是，推動(dòng)金融服務(wù)貿(mào)易的自由化沒(méi)有相應(yīng)的多邊紀(jì)律約束是行不通的。首先，金融自由化客觀上具有要求對(duì)金融活動(dòng)放松管制的一面，如放松或取消對(duì)利率水平、貸款規(guī)模的限制等，而金融業(yè)在傳統(tǒng)上是受國(guó)內(nèi)規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)。在多邊金融自由化的背景下，如何處理放松管制與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系，如何將金融自由化的擴(kuò)展與監(jiān)管的加強(qiáng)有機(jī)地協(xié)調(diào)起來(lái)，需要有章可循。其次，在wto框架下(以下或簡(jiǎn)稱wto下)金融自由化在一定程度上是對(duì)各國(guó)金融利益按wto“游戲規(guī)則”的重新分配，而國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)是主權(quán)林立、利益相異，如果沒(méi)有多邊紀(jì)律的約束，極有可能出現(xiàn)以下情形：一方面要求其他國(guó)家盡可能多地開(kāi)放市場(chǎng)以便從自由化中獲得更大利益，而另一方面出于本國(guó)利益考慮則不惜以審慎措施為名逃避承諾和義務(wù)。最后，審慎監(jiān)管與貿(mào)易保護(hù)主義客觀上所具有的相混雜的情形也為多邊貿(mào)易體制提出了重大挑戰(zhàn)，即如何獲得金融服務(wù)貿(mào)易自由化帶來(lái)的利益而不損害各國(guó)政府追求監(jiān)管目標(biāo)的自由。困難在于：旨在維護(hù)金融體系穩(wěn)定和保護(hù)存款人的審慎監(jiān)管措施有時(shí)也免不了對(duì)gats下的承諾和義務(wù)造成損害，而貿(mào)易保護(hù)主義則可以以監(jiān)管為借口逃避承諾和義務(wù)。應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)也需要一定的紀(jì)律將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)，使前者得以解脫，使后者得以制止。因此，gats在序言中明確提出需建立服務(wù)貿(mào)易原則和規(guī)則的多邊框架使服務(wù)貿(mào)易在透明和逐步自由化的條件下得到增長(zhǎng)。同時(shí)附錄也對(duì)審慎措施進(jìn)行了必要的約束，并規(guī)定當(dāng)審慎措施與gats的規(guī)定不一致時(shí)，這些措施不得當(dāng)作該成員逃避其gats承諾或義務(wù)的工具。

2．wto框架下審慎監(jiān)管措施不受gats自由化條款的羈絆

監(jiān)管與自由化是wto在金融領(lǐng)域的兩大支點(diǎn)，二者在多邊意義上的關(guān)系最終取決于wto金融服務(wù)規(guī)則框架對(duì)二者的權(quán)衡后所作出的定奪。根據(jù)附錄的規(guī)定，wto不阻止成員國(guó)采取措施保護(hù)金融體系的穩(wěn)定和金融機(jī)構(gòu)的存款人等，wto的目標(biāo)是金融服務(wù)自由化而不是不要監(jiān)管。

金融服務(wù)貿(mào)易的自由化對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定和公眾福利等具有積極作用。然而，金融自由化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、金融穩(wěn)定以及社會(huì)福利的效果的實(shí)現(xiàn)不是沒(méi)有條件的，而是需要一定的條件，其中主要是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和監(jiān)管制度的健全與有效，這也為成員方實(shí)施金融自由化提出了挑戰(zhàn)。宏觀經(jīng)濟(jì)與金融服務(wù)自由化的關(guān)系問(wèn)題是影響金融自由化成功的重要問(wèn)題，但已超出本文范圍，故不做探討。但需要指出的是，金融在營(yíng)造宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面具有重要作用，它是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，從而也構(gòu)成影響宏觀經(jīng)濟(jì)的重要因素，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中在很大程度上取決于金融狀況，而金融狀況又取決于監(jiān)管。就監(jiān)管對(duì)金融自由化的作用而言，有關(guān)金融規(guī)制和監(jiān)管的研究普遍認(rèn)為，糾正市場(chǎng)失靈和金融業(yè)外部效應(yīng)需要規(guī)制政策，認(rèn)為金融自由化所能帶來(lái)的利益必須以國(guó)內(nèi)存在合適的監(jiān)管和規(guī)制機(jī)制為基礎(chǔ)和條件。不僅如此，許多研究還表明，審慎監(jiān)管能夠增強(qiáng)開(kāi)放條件下金融體系的穩(wěn)定性。需要著重指出的是，監(jiān)管對(duì)于處于開(kāi)放條件下的金融業(yè)更加重要。在開(kāi)放的環(huán)境中，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的相互依賴性增強(qiáng)。同時(shí)，由于金融開(kāi)放而引起的競(jìng)爭(zhēng)加劇通常導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)率下降，而減少的那部分利潤(rùn)本來(lái)是可以用來(lái)彌補(bǔ)因管理或政策失誤帶來(lái)的損失的。在這種情況下，金融服務(wù)自由化如果不伴之以有效監(jiān)管，則更容易引起金融乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩。而有效的監(jiān)管則有助于改善金融機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而贏得更多的時(shí)間采取糾正措施，減少危機(jī)發(fā)生的可能和強(qiáng)度。正是因?yàn)榻鹑谧杂苫娴膶?shí)現(xiàn)需要以監(jiān)管為條件和基礎(chǔ)，wto規(guī)則在推動(dòng)成員國(guó)取消金融服務(wù)貿(mào)易壁壘和逐步實(shí)現(xiàn)金融自由化的同時(shí)強(qiáng)調(diào)成員方有權(quán)采取審慎監(jiān)管措施。wto前總干事魯杰羅曾指出，貿(mào)易和投資一體化程度越深，就越需要加強(qiáng)全球市場(chǎng)的規(guī)則、結(jié)構(gòu)和治理，加強(qiáng)市場(chǎng)與開(kāi)放市場(chǎng)應(yīng)提到同等重要的議事日程上，重點(diǎn)放在健全的規(guī)則架構(gòu)上。

三、wto審慎監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)及其范圍

1．wto審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)

wto的審慎措施是什么，即哪些措施屬于wto的審慎措施，從而不受gats金融服務(wù)貿(mào)易自由化條款的約束?這一問(wèn)題并未隨著自由化與監(jiān)管的關(guān)系的明朗而解決，構(gòu)成探討自由化與監(jiān)管關(guān)系需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。然而，wto并沒(méi)有對(duì)審慎監(jiān)管進(jìn)行定義或列舉清單，其他一些從事監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的研究組織如巴塞爾委員會(huì)等也沒(méi)有對(duì)監(jiān)管進(jìn)行定義，而是推出上述領(lǐng)域的最好做法(bestpractices)，供各國(guó)參考采用。根據(jù)gats特別是附錄的有關(guān)規(guī)定，本文對(duì)wto下的審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)探討如下：

(1)辨別監(jiān)管措施的依據(jù)是其目的性。附錄規(guī)定，不阻止成員國(guó)為審慎原因而采取措施。這實(shí)際上已經(jīng)揭示監(jiān)管的某些內(nèi)涵，即監(jiān)管出于審慎之目的。這一規(guī)定表明，wto下辨別監(jiān)管措施的主要依據(jù)是其目的性而不是其客觀效果，即一項(xiàng)措施是審慎措施還是貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝，主要應(yīng)看其是否是為了審慎監(jiān)管之需要，而不是看是否對(duì)gats下的承諾和義務(wù)造成了損害，如果答案是肯定的，那么它就構(gòu)成監(jiān)管措施，否則，則相反。此外，附錄規(guī)定中的措辭還表明，wto下的審慎措施并不限于保障金融體系的穩(wěn)定和保護(hù)存款人等具體目的，使用“包括”就意味著在上述兩類目的之外還存在其他的審慎目的和為這些目的而采取的監(jiān)管措施，這對(duì)于確定審慎措施所涵蓋的范圍具有重要意義。

(2)對(duì)于某項(xiàng)措施是否出于審慎目的從而是否構(gòu)成審慎措施，通常應(yīng)由采取措施的國(guó)家認(rèn)定，這是現(xiàn)實(shí)的需要。首先，從橫的方面來(lái)說(shuō)，各國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、傳統(tǒng)等不盡相同，情況千差萬(wàn)別。對(duì)于一國(guó)來(lái)說(shuō)是必需的審慎監(jiān)管措施，而對(duì)于其他國(guó)家來(lái)說(shuō)可能并不構(gòu)成審慎措施甚至是貿(mào)易保護(hù)主義的偽裝，反之亦然。例如，一些國(guó)家實(shí)行銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)于這些國(guó)家來(lái)說(shuō)這一制度具有審慎的目的，然而可能被采用混業(yè)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家視為不具有審慎的成分。從縱的方面來(lái)看，金融業(yè)在不斷發(fā)展，金融創(chuàng)新在不斷涌現(xiàn)，有效的審慎監(jiān)管措施只能是在當(dāng)時(shí)的條件下對(duì)當(dāng)時(shí)的金融狀況行之有效的措施，金融狀況發(fā)生了變化，監(jiān)管措施亦應(yīng)隨之改變。這說(shuō)明即便是在一個(gè)國(guó)家的不同階段也存在著監(jiān)管措施的不同標(biāo)準(zhǔn)。其次，金融業(yè)具有公共性等特點(diǎn)，在這種情況下各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要保有采取適當(dāng)監(jiān)管措施的足夠的靈活性，特別是在金融危機(jī)期間更是如此。正如馬來(lái)西亞代表在金融服務(wù)貿(mào)易委員會(huì)會(huì)議上指出的那樣，馬來(lái)西亞經(jīng)歷過(guò)金融危機(jī)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)當(dāng)需要采取措施時(shí)因受制而不能采取措施，將會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面作用。因此，對(duì)審慎措施只能由不同的金融制度作出不同的解釋，否則，監(jiān)管就很難發(fā)揮維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)存款人的作用，甚至?xí)?dòng)搖金融自由化的基礎(chǔ)。

(3)審慎措施的標(biāo)準(zhǔn)因國(guó)而異，尤其應(yīng)照顧到發(fā)展中國(guó)家的需要，使其享有更多的靈活性。具有不同發(fā)展水平或處于不同發(fā)展階段的國(guó)家所需要的監(jiān)管措施不盡相同，因此監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的。gats已經(jīng)注意到并承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家在服務(wù)貿(mào)易自由化過(guò)程中的特殊需要。gats第19條規(guī)定自由化的進(jìn)程要反映各國(guó)的發(fā)展水平和政策目標(biāo)，明確規(guī)定應(yīng)給予發(fā)展中國(guó)家適當(dāng)?shù)撵`活性。所以，無(wú)論從金融業(yè)的實(shí)際情況還是從gats的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家都應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)在實(shí)踐中對(duì)發(fā)展中國(guó)家的審慎措施提出異議要充分考慮發(fā)展中國(guó)家對(duì)監(jiān)管靈活性的特殊需要。

(4)對(duì)審慎措施的必要約束。將審慎措施納入wto多邊紀(jì)律之中，就不可能不對(duì)各國(guó)權(quán)力產(chǎn)生一定的約束。沒(méi)有約束或限定得過(guò)于寬松，就會(huì)失去紀(jì)律的意義；限定過(guò)嚴(yán)，又不能適應(yīng)各國(guó)的不同情況。審慎措施的必要約束就是在二者之間找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。平衡點(diǎn)在哪里?從wto的相關(guān)規(guī)定來(lái)看主要有兩點(diǎn)：禁止用作逃避金融自由化承諾、義務(wù)的手段和目的的直接性。前者是附錄對(duì)審慎措施所施加的一項(xiàng)明確限制，禁止在審慎措施不符合gats規(guī)定時(shí)用作規(guī)避該成員在gats下承諾和義務(wù)的手段。然而，如前所述，一項(xiàng)措施究竟是審慎措施還是逃避金融承諾或義務(wù)的手段，應(yīng)通常由采取措施的國(guó)家根據(jù)采取措施的目的來(lái)認(rèn)定。后者是指監(jiān)管措施需直接地、主要地出于審慎之目的。因?yàn)槭澜绲母鞣N事物之間都存在著聯(lián)系，法律上的聯(lián)系通常須是直接的聯(lián)系，就各國(guó)規(guī)制金融業(yè)的法規(guī)和政策的內(nèi)容來(lái)看，大多包含有審慎的成分。如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，審慎措施與金融法規(guī)政策幾乎別無(wú)二致，通過(guò)規(guī)制各國(guó)法規(guī)政策來(lái)推進(jìn)金融自由化將是一句空話。

一方面審慎的目的由采取措施的國(guó)家來(lái)認(rèn)定，另一方面又要對(duì)之進(jìn)行上述約束，一個(gè)不可避免產(chǎn)生的問(wèn)題是如何進(jìn)行約束。首先，需要明確的是，通常由采取措施的國(guó)家認(rèn)定審慎之目的并不意味恣意認(rèn)定，規(guī)則和紀(jì)律本身就意味著對(duì)行為的約束和對(duì)恣意的制止。不僅如此，任何目的總能通過(guò)一定的客觀因素如各國(guó)的金融體系、傳統(tǒng)、發(fā)展水平、采取措施時(shí)的金融態(tài)勢(shì)、措施與目的的對(duì)應(yīng)性等來(lái)衡量，這就為對(duì)采取措施的國(guó)家進(jìn)行必要的約束提供了條件和基礎(chǔ)。其次，wto爭(zhēng)議解決機(jī)制提供了具體的辦法。一方面它使各國(guó)能夠自行認(rèn)定審慎之目的，自由采取監(jiān)管措施，另一方面不妨礙其他國(guó)家提出異議，從而通過(guò)爭(zhēng)議解決程序來(lái)確定有關(guān)審慎措施是否違反了必要的約束。這種做法看似有些事后審查的味道，但是如果其他國(guó)家感到審慎措施不具有審慎的目的或有逃避義務(wù)之嫌，卻又無(wú)法在多邊法律框架內(nèi)解決，那么它們特別是那些強(qiáng)國(guó)會(huì)自行采取措施，“沒(méi)有爭(zhēng)議解決制度，國(guó)際貿(mào)易關(guān)系會(huì)很快退化為強(qiáng)權(quán)政治”。而wto與其他國(guó)際組織的不同就在于通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)適用規(guī)則的。事實(shí)上，金融附錄對(duì)因?qū)徤鞔胧┒鸬臓?zhēng)端解決也作出相應(yīng)的規(guī)定，指出“關(guān)于審慎措施和其他金融爭(zhēng)端的專家組應(yīng)具備與爭(zhēng)議中的具體金融服務(wù)有關(guān)的必要的專門知識(shí)”。盡管如此，無(wú)論提出異議還是解決爭(zhēng)議都應(yīng)當(dāng)考慮監(jiān)管在wto下的特殊性。

2．wto審慎措施的范圍

如前所述，金融業(yè)是受國(guó)內(nèi)政策規(guī)制最嚴(yán)的行業(yè)，而wto推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化的重要手段是規(guī)制各國(guó)政策。因此，wto下審慎措施的涵蓋范圍主要是考察審慎標(biāo)準(zhǔn)與政策的關(guān)系問(wèn)題，即依審慎標(biāo)準(zhǔn)考察哪些國(guó)內(nèi)政策通?？赡軜?gòu)成審慎措施。在現(xiàn)實(shí)中，審慎措施與政策通常相互混合、相互包容，政策中包含有審慎措施，而審慎措施又是為了達(dá)到一定的政策目標(biāo)。二者關(guān)系的微妙之處在于：一方面，gats及附錄對(duì)各國(guó)規(guī)制金融服務(wù)的政策建立丁兩套規(guī)則，一是國(guó)內(nèi)規(guī)制，二是審慎措施。國(guó)內(nèi)規(guī)制并非由東道國(guó)任意支配，而是要受gats第六條所施加的諸多義務(wù)的限制，審慎措施通常可以由各國(guó)任意采取。而在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，政策中既有國(guó)內(nèi)規(guī)制又有審慎措施，而哪些屬于國(guó)內(nèi)規(guī)制，哪些屬于審慎措施，在很大程度上決定著成員方追求政策目標(biāo)的不同自由程度；另一方面，由于各國(guó)規(guī)制金融業(yè)的政策大多包含有審慎的成分，如何分辨規(guī)制金融業(yè)的國(guó)內(nèi)政策中的審慎措施與非審慎措施，決定著自由化能否得到有效推動(dòng)和金融業(yè)的穩(wěn)定。例如，如果將所有包含審慎成分的措施都作為審慎措施，那么，審慎措施與金融法規(guī)政策幾乎別無(wú)二致，通過(guò)規(guī)制國(guó)內(nèi)政策來(lái)推動(dòng)金融自由化的努力將化為泡影。因此依審慎標(biāo)準(zhǔn)分析哪些國(guó)內(nèi)政策通?？赡軜?gòu)成審慎措施，可以大體上弄清wto下審慎措施的涵蓋范圍，有助于在實(shí)踐中對(duì)審慎措施的把握和充分發(fā)揮監(jiān)管的作用。

現(xiàn)有研究多將影響金融業(yè)的政策分為4類：宏觀經(jīng)濟(jì)政策、審慎規(guī)制、追求除市場(chǎng)準(zhǔn)入或國(guó)民待遇的貿(mào)易限制目標(biāo)以外的公共政策目標(biāo)的非審慎規(guī)制和對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入或國(guó)民待遇的貿(mào)易限制。

在宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，常見(jiàn)的對(duì)金融自由化具有影響的措施通常有貨幣政策和外匯政策等。貨幣政策對(duì)金融服務(wù)的提供所產(chǎn)生的影響是顯而易見(jiàn)的。例如，中央銀行進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的操作，必然影響貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等，從而對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)產(chǎn)生影響。類似的例子還有對(duì)銀行的準(zhǔn)備金要求等。gats及其附錄將行使政府職權(quán)所提供的服務(wù)排除在gats的適用范圍外。上述措施無(wú)疑構(gòu)成行使政府職權(quán)所提供的服務(wù)，因而可以排除gats的限制。然而，這些措施顯然也可以被認(rèn)為是為確保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采取的審慎措施。

gats第十一條是關(guān)于國(guó)際支付與劃撥的重要規(guī)定，該條第一款規(guī)定，除非依第十二條，一成員方不得對(duì)與其具體承諾有關(guān)的經(jīng)常性交易實(shí)施國(guó)際支付與劃撥的限制。該條第二款進(jìn)一步規(guī)定，成員方不得對(duì)任何資本交易實(shí)施與有關(guān)資本交易的具體承諾不一致的限制，除非依第十二條或應(yīng)國(guó)際貨幣基金組織的要求。但該條注釋指出，如果一成員方作出了與跨境提供有關(guān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，如果跨境資本流動(dòng)是該服務(wù)的必不可少的部分，該成員方有義務(wù)允許有關(guān)資本流入其境內(nèi)。由此可見(jiàn)，成員方僅承擔(dān)了跨境提供有關(guān)的資本流動(dòng)義務(wù)和與商．業(yè)存在有關(guān)的資本流入的義務(wù)，而對(duì)于除此之外的資本流動(dòng)則不承擔(dān)義務(wù)。因此，一國(guó)為維護(hù)金融穩(wěn)定、防范金融危機(jī)而采取的限制短期資本流入等措施，在多數(shù)情況下不在gats的調(diào)整范圍內(nèi)。即便這些措施與上述義務(wù)承擔(dān)有關(guān)，成員方仍可以對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目交易進(jìn)行限制。根據(jù)有二：一是當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重的收支不平衡或?qū)ν饨鹑诶щy或威脅時(shí)，根據(jù)gats第十二條對(duì)其已承擔(dān)具體承諾的服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行限制，包括對(duì)與之相關(guān)的國(guó)際支付與劃撥進(jìn)行限制；二是如果對(duì)國(guó)際資本交易的限制措施是為了確保金融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定，這些措施亦構(gòu)成審慎措施，成員方可以自由采取。

對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入或國(guó)民待遇的貿(mào)易限制主要?dú)wgats第十六條和第十七條調(diào)整。附錄規(guī)定審慎措施無(wú)需列入服務(wù)承諾表，然而在一定條件下對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入或國(guó)民待遇的貿(mào)易限制亦構(gòu)成或轉(zhuǎn)化為審慎措施。就商業(yè)存在的市場(chǎng)準(zhǔn)入的貿(mào)易限制而言，對(duì)法律實(shí)體形式的限制和對(duì)外國(guó)資本在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)參股的限制十分常見(jiàn)。盡管這些措施可能受發(fā)展本國(guó)金融業(yè)的政策驅(qū)動(dòng)，但也可能是出于監(jiān)管考慮，因?yàn)閷?duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管需要有關(guān)外國(guó)總部的信息，這比起對(duì)在當(dāng)?shù)刈?cè)的機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要困難得多，特別是當(dāng)東道國(guó)的監(jiān)管機(jī)制不發(fā)達(dá)時(shí)更是如此。對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的其他形式的限制常見(jiàn)的有對(duì)許可數(shù)量的限制，包括指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)需要標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)目的限制和對(duì)金融機(jī)構(gòu)交易額或資產(chǎn)額的限制等。這些措施有審慎的成分，如限制金融業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)以減少行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但在很多情況下其主要目的是限制競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)國(guó)內(nèi)的金融業(yè)，而不是直接為了維護(hù)金融穩(wěn)定和保護(hù)存款人等，因而通常不構(gòu)成附錄意義上的審慎措施。在國(guó)民待遇方面，值得注意的是對(duì)陷入危機(jī)困境的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助的問(wèn)題。這種救助雖然對(duì)國(guó)民待遇具有影響，但其主要目的通常是保護(hù)存款人和恢復(fù)金融業(yè)的穩(wěn)定，因而能夠構(gòu)成審慎措施，同時(shí)亦符合政府行使權(quán)力提供的服務(wù)。

我國(guó)加入wto后將要對(duì)其他成員方開(kāi)放金融服務(wù)。以上研究為我國(guó)尋求可資利用的對(duì)策提供了許多有益啟示，如金融開(kāi)放應(yīng)與監(jiān)管配套協(xié)調(diào)，從而使自由化的利益最大化，在加入wto的金融轉(zhuǎn)型期要善于利用監(jiān)管這把利器維護(hù)金融穩(wěn)定，在多邊場(chǎng)合堅(jiān)持審慎措施的靈活性標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)在現(xiàn)有限制之外對(duì)審慎措施施加新的限制等等。這些對(duì)于我國(guó)加入wto后處理的金融問(wèn)題都具有重要價(jià)值。