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科研經(jīng)費管理體制改革是科技管理體制改革的重要組成部分。隨著我國自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的確立和科技中長期規(guī)劃的實施，國家對科研經(jīng)費的投入將會大幅度增加。如何提高科研經(jīng)費的管理水平和使用效率，對于提高自主創(chuàng)新能力、加快建設創(chuàng)新型國家至關(guān)重要。加快推進科研經(jīng)費管理體制改革既十分必要，也很緊迫。

一、現(xiàn)行科研經(jīng)費管理體制存在的問題

經(jīng)過多年的改革完善，我國科研經(jīng)費改變了過去單一的行政撥款制的投入方式，逐漸形成了由政府撥款投入、科研基金制、科研單位創(chuàng)收、科技貸款、風險投資等多元化投入體系。但總的看，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理體制仍不適應科技創(chuàng)新和科技進步的需要。其主要弊端有三：

一是政出多門，條塊分割，既使科研活動難以統(tǒng)籌規(guī)劃、全面安排，也使科技資源難以優(yōu)化配置、合理共享。我國現(xiàn)有的科研機構(gòu)體系由計劃經(jīng)濟時期發(fā)展而來，條塊分割比較嚴重，研究領域劃分不十分明晰，經(jīng)費來源也缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以基礎研究為例，經(jīng)費來源主要有自然科學基金委、中科院、科技部和教育部四個渠道，其中：基金委有重大計劃、重點項目、一般項目、杰出青年資助項目；中科院有重大創(chuàng)新項目；科技部有“863”計劃、“973”計劃、國家重點實驗室等；教育部有“211”、“985”等工程。這四個部門都各自制定目標，并都能直接從財政部獲得獨立預算。此外，其他部委也可根據(jù)需要安排科研項目和經(jīng)費。多部門、多渠道、多頭分配有限資源，使科研經(jīng)費分散使用，造成科研項目重復設置?？蒲许椖康闹貜驮O置又造成科研人員的多頭申請，同一個人、同一研究內(nèi)容可以從不同渠道獲得經(jīng)費支持，而同一科研成果也可以向各方面交賬，導致一些科研人員四處跑項目、爭資金、應付評審，浪費了寶貴的科研時間，助長了浮躁的科研風氣。由于條塊分割和科研經(jīng)費管理不嚴，重復購置大型科學儀器的現(xiàn)象很突出。有研究表明，我國科研儀器設備的利用率僅為25％，遠低于發(fā)達國家170％甚至250％的利用率水平。

二是科技經(jīng)費管理模式亟待完善，管理成本高，投入產(chǎn)出效率低。目前國家投入的科研經(jīng)費已有相當規(guī)模，主要通過各種“計劃”、“工程”來實施。據(jù)科技部、國家統(tǒng)計局等部門的資料顯示，每年有超過1000億元的資金流向各種科研項目，其中約150億元由科技部支配。但一些急需經(jīng)費、很有前景的科研項目卻往往申請不下來經(jīng)費?，F(xiàn)行科研經(jīng)費管理的主要模式是“項目申報制”。這是一種未出成果就支付科研經(jīng)費的管理辦法，造成在項目的申請、批準諸環(huán)節(jié)上競爭很激烈。而在這項環(huán)節(jié)上“行政干預”往往起很大作用，有時因官員的個人偏好，就決定了科研經(jīng)費的流向。

2003年，中國科協(xié)主持開展了一項全國科技工作者狀況調(diào)查，不少科研人員反映，國家級的科研項目往往被部分學術(shù)權(quán)威、“明星”科學家或是“圈內(nèi)”人（如師生、校友、朋友等）把持，其他人很難申請到資金支持力度較大的項目，特別是有創(chuàng)造力的青年學者很難獲得“雪中送炭”的機會。另一方面，項目確定后往往又缺乏嚴格的監(jiān)管機制和科學的評估機制，難以保障科研經(jīng)費的產(chǎn)出效率，浪費了大量資源卻出不了高水平成果。尤其是錢一旦下來了，有相當部分科研經(jīng)費變成了名目繁多的個人提成獎勵，有的轉(zhuǎn)化為科研單位沉淀資金，挪作他用或用于養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)，真正用于更新研究設備、購買研究資料的不多。據(jù)OECD（經(jīng)合組織）2000年的數(shù)據(jù)，我國科研經(jīng)費的投入占全世界的4.3％，科研產(chǎn)出占世界的3.1％，表明我國科研投入產(chǎn)出的效率達不到世界平均水平。三是政府直接管理科研經(jīng)費，既不利于轉(zhuǎn)變政府職能，也容易滋生尋租和腐敗行為。國家每年資助的科研項目是有限的，而項目申請者眾多，于是就出現(xiàn)了“僧多粥少”局面，這也容易引發(fā)科研項目申請中走后門、托關(guān)系、請客送禮、拿回扣等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。2005年國家審計署的審計結(jié)果表明，2個部門、45個科研單位轉(zhuǎn)移、擠占挪用科技經(jīng)費6.69億元；有些課題和項目預決算編制不真實，科研成本核算不規(guī)范?，F(xiàn)在，無論是在政府主管部門還是在科研機構(gòu)內(nèi)部，一般行政人員特別是財務人員權(quán)力過大，一定程度上左右著科研活動，這種現(xiàn)象本身就很不正常。政府直接管理科研經(jīng)費也容易引發(fā)政企不分，造成政府與市場之間職能錯位。一方面，在應用研究和開發(fā)研究方面，政府投入偏高，政府直屬的科研機構(gòu)從事競爭性的科研；另一方面，在基礎研究方面，政府的主導作用發(fā)揮得不充分，一些研究領域資金短缺。現(xiàn)在，一些國有科研機構(gòu)和其所屬企業(yè)兩塊牌子、一套人馬，把從國家申請的科研經(jīng)費和企業(yè)賬目混在一起，使科研經(jīng)費成了企業(yè)的“盈利”，這樣的科研機構(gòu)既不需要走向市場，也可以不向科研負責，成為游離于市場競爭和政府監(jiān)管之外的特殊機構(gòu)。

總之，現(xiàn)行科研經(jīng)費管理體制已不適應建設創(chuàng)新型國家的新形勢，亟待作出重大改革。

二、建議

第一，調(diào)整科研經(jīng)費資源配置?；舅悸肥恰敖y(tǒng)籌規(guī)劃，抓大放小”。統(tǒng)籌規(guī)劃，就是將國家現(xiàn)有的“863”計劃、“973”計劃、知識創(chuàng)新工程、“985”計劃等各類項目計劃的經(jīng)費納入統(tǒng)一的管理框架，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌管理。這個統(tǒng)一的框架如何搭建，還需要深入研究，可考慮在國務院層面上建立部際協(xié)調(diào)機制，或在國務院科教領導小組下設一專門的辦公室。同時，根據(jù)國家需求和各領域各行業(yè)的情況，由科技部牽頭會同中科院、教育部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等部門負責宏觀規(guī)劃，確定每一階段各部門各領域經(jīng)費劃撥的比例，由財政部直接撥付資金。抓大放小，即國家層面要重點突出，只抓若干全國性的重大專項計劃、專項工程、公益性科技任務和重大科技試點工程，大量科技任務連同科研經(jīng)費及管理，應當交給地方、大學或企業(yè)去進行。與此同時，要建立科學民主的決策機制，提高科研管理的公開性、透明度和公正性；合理設置預算科目，建立統(tǒng)一規(guī)范的預算制度，完善科研經(jīng)費預算管理。

第二，全面實行科研基金會制度。我國從1986年開始試行科研基金會制度，同年成立國家自然科學基金委員會。該委員會在經(jīng)費分配方面實行公開透明、公平競爭、同行專家評審（尤其是引入海外科學家進行項目評審）的做法，得到各方面的肯定。國家財政對自然科學基金的投入不斷增長，從1986年的8000萬元起步已增長到2005年的26.95億元。但在過去10多年里，科研基金占整個科研經(jīng)費的比例是逐年下降的，科研基金的增長速度比不上國家對各種“計劃”、“工程”撥款的增長速度。今后，政府部門要加快轉(zhuǎn)變職能，退出科研經(jīng)費的具體分配和管理。政府除加大對現(xiàn)有的國家自然科學基金委員會的投入外，還可以成立國家技術(shù)創(chuàng)新基金委員會、國家科技重大專項基金委員會等。各基金理事會由相關(guān)領域的專家、政府工作人員、科研機構(gòu)和企業(yè)高級管理人員等組成。政府部門只負責制定科技規(guī)劃、確定投入額度、監(jiān)督經(jīng)費執(zhí)行情況，而把具體的科研經(jīng)費管理職能交給各類基金會去做。

第三，加快建立公平、公正、透明的科研經(jīng)費分配機制?？茖W的事情主要應該由科學家來決策。最大程度地減少行政管理人員對科研項目是否入選的干預，是鼓勵自主創(chuàng)新、調(diào)動科研人員積極性的重要因素。關(guān)鍵是建立科研項目“同行評審”機制。這有利于在科研領域引入市場競爭機制和科學民主決策機制?？蒲许椖康脑u審人員必須是科研和學術(shù)同行，對評審項目擁有足夠的前沿知識，而不宜采用如候選人的職務、職稱、資歷、學術(shù)組織成員等與專業(yè)水平無關(guān)的標準。同時，要堅持利益相關(guān)時的回避原則，凡是評審者的個人利益會影響評審結(jié)果，或評審結(jié)果會影響評審者個人利益的情況都應當回避，尤其要防止朋友、同學、學生、導師、同事等之間的“相互評審”。最后，還要保證評審人員對評審對象做出獨立評審，評審機構(gòu)綜合所有評審人員的意見再得出最終評審結(jié)果。