財政風(fēng)險特點(diǎn)
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所謂地方財政風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。總的來說，地方財政風(fēng)險主要有以下幾個特點(diǎn)。
1.地方財政風(fēng)險呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)
地方財政風(fēng)險是由社會各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化、綜合而成，呈現(xiàn)出綜合性特點(diǎn)。當(dāng)社會風(fēng)險累積到一定程度，能夠迅速轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險，比如自然災(zāi)害將導(dǎo)致地方財政減收增支，地方金融風(fēng)險最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險等等。同時，地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)所需要的經(jīng)費(fèi)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財政出現(xiàn)風(fēng)險甚至于危機(jī)，將直接影響到國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。因而地方財政風(fēng)險不應(yīng)只看成是地方財政部門的風(fēng)險，同時也是地方政府甚至是整個國家的風(fēng)險，對社會各方面具有重大的影響。
2.地方財政風(fēng)險具有普遍性，并逐步受到世界經(jīng)濟(jì)形勢的影響
正是由于地方財政具有綜合性和來源廣泛的特點(diǎn)，使地方財政風(fēng)險客觀普遍地存在于我們整個社會系統(tǒng)。僅僅在財政風(fēng)險問題日趨嚴(yán)重時，才引起人們對它的關(guān)注，才著重于對防范化解財政風(fēng)險的研究。入世意味著我國將加快全方位、多領(lǐng)域、多層次的對外開放，逐步融入到世界經(jīng)濟(jì)的主流之中，經(jīng)濟(jì)全球化在給我國經(jīng)濟(jì)帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的同時，勢必對我國地方財政產(chǎn)生重要影響。我國地方財政入世后將面臨怎樣的財政風(fēng)險，如何迎接挑戰(zhàn)已成為急待探討的重大課題。
3.不同地區(qū)所存在的財政風(fēng)險不同，不同級別政府所存在的財政風(fēng)險不同
從橫向看，我國地方財政風(fēng)險程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系。受歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因的影響，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財政運(yùn)行的顯著特點(diǎn)，中西部地區(qū)財政支出相對于財政收入增長過快，導(dǎo)致中西部地區(qū)所存在的財政風(fēng)險明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國地方財政風(fēng)險不同程度存在于省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級政府之中，其中省、地（市）級的財政風(fēng)險程度較小，縣鄉(xiāng)兩級財政風(fēng)險程度較高，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財政危機(jī)。目前的地方財政狀況是省以下政府層層向上集中資金，卻將事權(quán)層層下放，導(dǎo)致財政狀況自上而下一級比一級困難。這使得縣鄉(xiāng)兩級財政收支矛盾突出，財政風(fēng)險加劇，集中表現(xiàn)為財政增收難度加大，財政收入增長趨緩，工資欠發(fā)普遍化，財政可調(diào)控財力較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬等等。
4.收支矛盾尖銳，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重是地方財政風(fēng)險的集中表現(xiàn)
首先，分稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。其次，財權(quán)財力分散、稅收流失大大削弱地方財政實(shí)力。另外，在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過頭稅，寅吃卯糧搞空轉(zhuǎn)給地方財政收入帶來了未來風(fēng)險。據(jù)統(tǒng)計，地方財政收入占全國財政收入的比重從1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年來，地方行政事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的經(jīng)費(fèi)支出急劇增長，使財政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)，同時國家制定并實(shí)施的許多政策和措施都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項(xiàng)目需要地方提供相應(yīng)的配套資金。為此地方財政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財政自給率嚴(yán)重不足。2000年地方財政支出在全國財政支出中的比重為65.3%，地方財政支出增量達(dá)到14.7%，地方財政自給率僅為62%。由于對政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理，長期以來我國各級政府部門各行其道，多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。舉債行為的不規(guī)范致使債務(wù)的償還主體、責(zé)任主體不夠明晰，從而形成重借輕還，財政最終承擔(dān)債務(wù)的情況，導(dǎo)致了財政長期處于被動的局面。各級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為困擾地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會穩(wěn)定的重要問題。
5.地方財政風(fēng)險具有很強(qiáng)的隱蔽性，危害性大
地方財政既存在顯性風(fēng)險又存在隱性風(fēng)險，但更多的表現(xiàn)為財政隱性風(fēng)險，甚至一些財政顯性風(fēng)險會通過人為的手段被處理成隱性風(fēng)險而埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風(fēng)險處于隱蔽狀態(tài)，這造成各部門對防范化解財政風(fēng)險的意識不強(qiáng)，加劇了財政風(fēng)險的累積和膨脹。如果地方財政風(fēng)險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發(fā)財政危機(jī)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，引發(fā)社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風(fēng)險是最為嚴(yán)重的社會風(fēng)險，其危害性可見一斑。
二、地方財政風(fēng)險的防范和對策
1.進(jìn)一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風(fēng)險
我國1994年建立的分稅制財政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系，但該體制受到種種條件制約，帶有強(qiáng)烈的過渡色彩，對地方財政風(fēng)險的形成累積具有重要影響。進(jìn)一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風(fēng)險應(yīng)從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權(quán)劃分。長期以來，省級以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方各級財政風(fēng)險程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此有必要建立、完善地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強(qiáng)地方以自身相對獨(dú)立的財力來防范財政風(fēng)險的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財政風(fēng)險而言，我國當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個方面完善。第一，加大對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出，潛在的財政風(fēng)險更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的同時，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財政運(yùn)行狀況，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，加大中央專項(xiàng)撥款力度。第二，省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。要加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育。
2.調(diào)整和優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共支出管理
按照市場經(jīng)濟(jì)和公共財政的要求，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財政支出體系是有效防范和化解地方財政風(fēng)險的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財政支出的范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)財政職能的客觀要求，地方財政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經(jīng)營領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財政支出結(jié)構(gòu)。地方財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長預(yù)算編制時間，細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證；同時嘗試開展部門預(yù)算，改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的作法，將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購制度改革，加快實(shí)施國庫集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購范圍，加強(qiáng)采購的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規(guī)范運(yùn)行；改革財政資金繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。
3.加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)一管理，適時推出地方公債制度
加強(qiáng)政府債務(wù)管理，應(yīng)從規(guī)范政府舉債行為，強(qiáng)化財政在地方政府融資管理中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務(wù)信息公開披露制度。其內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)，也包括間接債務(wù)。債務(wù)信息的充分披露是債務(wù)監(jiān)控得以有效實(shí)施的重要保障。二是規(guī)范地方政府擔(dān)保，緩解潛在的債務(wù)風(fēng)險。隨著我國地方政府債務(wù)融資渠道多樣化，地方政府應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范的擔(dān)保原則，并逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，以財政貼息、補(bǔ)貼等方式來實(shí)現(xiàn)融資目的。三是加強(qiáng)政府債務(wù)歸口管理，突出財政部門的主體地位。各級財政部門應(yīng)對本級政府所屬部門舉借債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真審核，監(jiān)督債務(wù)資金的使用及償還狀況，承擔(dān)起其所負(fù)有的監(jiān)督管理責(zé)任。四是建立規(guī)范的地方財政償債機(jī)制。地方各級財政部門應(yīng)以年度預(yù)算安排，財政結(jié)余資金等形式建立財政償債資金，專項(xiàng)用于地方政府債務(wù)的償還。五是建立地方公債制度，規(guī)范政府融資行為。按照市場經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度，在中央嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的條件下，允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一的債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，以規(guī)范政府融資行為及防范地方財政風(fēng)險。
4.增強(qiáng)各級財政風(fēng)險意識，建立財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制
財政風(fēng)險問題貫穿于財政活動全過程中，是當(dāng)前地方財政亟待關(guān)注和解決的重要課題。提高各級財政風(fēng)險意識，預(yù)先估計財政風(fēng)險程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險準(zhǔn)備，是財政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財政的重要保證。為此，要加強(qiáng)財政風(fēng)險意識，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財政風(fēng)險的緊迫感和責(zé)任感。
為了切實(shí)有效地防范地方財政風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國地方政府財政運(yùn)行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標(biāo)體系，準(zhǔn)確地反映地方財政風(fēng)險程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方財政風(fēng)險狀況做出及時的預(yù)測。地方財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)可以包括地方財政自給率、債務(wù)依存度、償債率、內(nèi)外債比率、地方財政可用財力比例等，相應(yīng)設(shè)定風(fēng)險指標(biāo)控制范圍，劃分地方財政風(fēng)險信號類別。
