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(一)適當(dāng)減少地方行政和財(cái)政級(jí)次；在我國(guó)的具體情況下，為了精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、提高財(cái)政效率，可以考慮適當(dāng)減少地方政府的行政層級(jí)。地方政府采取省一縣(市)二級(jí)制，扭轉(zhuǎn)地區(qū)一級(jí)行政單位“由虛轉(zhuǎn)實(shí)”的趨勢(shì)，使之重新定位為介于省與縣之間的“虛設(shè)”的派出機(jī)構(gòu)，或者完全取消地區(qū)一級(jí)建制。這對(duì)于強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控地位，對(duì)于合理配置地方的權(quán)力，對(duì)于科學(xué)地劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與支出范圍，具有積極的意義。在地方政府財(cái)政級(jí)次減少之后，今后地方分稅制的建設(shè)應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次。縣級(jí)政府在我國(guó)有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來(lái)，縣級(jí)行政區(qū)劃已歷時(shí)兩干余年，其間其他行政層次多有變更，惟獨(dú)縣級(jí)行政區(qū)劃一直穩(wěn)定不變。目前盡管國(guó)家對(duì)縣級(jí)政府的職責(zé)未作統(tǒng)一規(guī)定，但從目前我國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看．其主要職能是承擔(dān)文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎(chǔ)教育的絕大部分是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的，這方面的支出一般占全部縣級(jí)財(cái)政支出的40％以上。

此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障，主要是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的。因此，地方分稅制應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次?；痉较蛑饕w現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是要繼續(xù)加大對(duì)縣(市)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，進(jìn)一步擴(kuò)大縣(市)的財(cái)政自主權(quán)：二是要堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)下放與規(guī)范運(yùn)作相結(jié)合，使省與縣兩級(jí)政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)等劃分上更明確、更規(guī)范、更合理?；驹瓌t可采用“受益原則”，即以受益大小為界定的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可將其作為縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域小，人口也不多，相對(duì)于縣級(jí)政府而言，具有更多的服務(wù)性質(zhì)和輔助性質(zhì)，在一定意義上可以被看作是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政職能的重點(diǎn)應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品和比較簡(jiǎn)單的管理，在縣與鄉(xiāng)的職能劃分中，尤其應(yīng)突出鄉(xiāng)級(jí)政府的服務(wù)職能，重點(diǎn)放在維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)社會(huì)公益和培育法治精神等方面。對(duì)于管理職能，盡可能由縣級(jí)政府直接承擔(dān)。

(二)優(yōu)化地方稅體系；針對(duì)現(xiàn)行稅種劃分辦法中存在的問(wèn)題，有必要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)合財(cái)政管理體制改革趨勢(shì)，并借鑒國(guó)外多年形成的有效經(jīng)驗(yàn)，重新確立稅種劃分的依據(jù)。具體而言，有以下依據(jù)：

(1)政府職能。把與地方公益事業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)有密切聯(lián)系的稅種，劃歸地方政府；

(2)稅基流動(dòng)性。應(yīng)把稅基流動(dòng)性大的稅種，如增值稅等劃歸中央：把那些稅基流動(dòng)性較小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅、車船牌照稅等劃歸地方。同時(shí)，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于課征；

(3)財(cái)政需要。對(duì)于地方財(cái)政，雖不要求地方稅收與本級(jí)財(cái)政支出完全掛鉤、自求平衡，但地方稅種和稅收規(guī)模也不能過(guò)小。否則，如果地方支出大部分依靠中央轉(zhuǎn)移支付解決，那么就可能影響地方稅體系的健全，增加資金上解下?lián)艿某杀荆?/p>

(4)受益范圍?？梢詫⒐伯a(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域性和受益范圍與確定稅種歸屬結(jié)合起來(lái)。

既然稅源的產(chǎn)生與那一級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)直接相關(guān)，就應(yīng)該使該級(jí)政府在分配中獲得一定的利益。按照以上依據(jù)，并結(jié)合今后稅制改革的方向，重新架構(gòu)中央稅體系和地方稅體系的稅種組成的具體設(shè)想如下：中央稅系應(yīng)以關(guān)稅、消費(fèi)稅為主體稅種．并輔之以全局性的環(huán)境保護(hù)稅、證券交易稅、土地增值稅等。按照徹底的分稅制要求，共享稅應(yīng)該盡可能少。但是在我國(guó)這樣幅員廣闊、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差別如此之大的國(guó)家里，如果共享稅沒(méi)有～一定的數(shù)量和收入規(guī)模，恐怕難以實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)之間財(cái)力的合理分配。所以，應(yīng)當(dāng)保留適當(dāng)數(shù)量的共享稅。從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入再分配的角度，可以將增值稅、所得稅和資源稅等稅種作為共享稅。新的地方稅體系主要包括營(yíng)業(yè)稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅等稅種。關(guān)于稅收權(quán)限的劃分，宜采用“中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔”的模式。

(三)構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體系；針對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和需求方面的持續(xù)增長(zhǎng)現(xiàn)象并存的特殊情況，在為廣大農(nóng)村提供必要的行政管理等公共服務(wù)的同時(shí)，還需要增加以下述內(nèi)容為代表的各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供：

一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。公共財(cái)政條件下農(nóng)村基建資金應(yīng)主要投向公益性、調(diào)控性和環(huán)保性的領(lǐng)域。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有財(cái)力情況，在保證農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模增長(zhǎng)的前提下，逐步加大對(duì)農(nóng)村生活服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施的投入．使越來(lái)越多的農(nóng)村居民能夠享受到公共財(cái)政的陽(yáng)光：

二是農(nóng)村義務(wù)教育。應(yīng)合理劃分農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任的分工。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出，由中央、省、地(市)和縣四級(jí)政府共同承擔(dān)，經(jīng)費(fèi)的分配使用，則由縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排；

三是農(nóng)村社會(huì)保障體系。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障中存在的主要問(wèn)題是，一方面農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面小，廣大的農(nóng)民仍未被納入到正規(guī)的社會(huì)保障體系之內(nèi)，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障體系二元化現(xiàn)象突出：另一方面，已有的農(nóng)村社會(huì)保障體系的保障能力較差．管理水平有待提高。

農(nóng)村社會(huì)保障體系，應(yīng)該主要包含農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這三項(xiàng)內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級(jí)供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國(guó)家財(cái)政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，也就決定了作為供給主體的各級(jí)次政府間的責(zé)任劃分：屬于全國(guó)性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔(dān)，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔(dān)，一些跨地區(qū)的公共項(xiàng)目和工程可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利等項(xiàng)支出應(yīng)由中央、省級(jí)政府承擔(dān)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)具體事務(wù)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)的支出則應(yīng)由中央和各級(jí)地方政府共同承擔(dān)；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔(dān)本轄區(qū)范圍行政管理、社會(huì)治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任。

(四)推動(dòng)省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)；中央對(duì)省級(jí)地方的轉(zhuǎn)移支付是中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付體系的中心環(huán)節(jié)。自實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)．中央對(duì)省級(jí)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐步確立和改進(jìn)．并且在解決縱向和橫向財(cái)政失衡方面發(fā)揮了重要作用。省級(jí)以下地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，是今后地方財(cái)政改革與發(fā)展的一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，應(yīng)在考慮本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，盡量與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)。如果與中央的辦法偏離太大，從全國(guó)來(lái)說(shuō)，就難以形成一個(gè)完整統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，不利于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標(biāo)，也不利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理體制基本框架在全國(guó)范圍內(nèi)的基本一致。從當(dāng)前情況看，省以下應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作：一是尚未開(kāi)始建立省以下規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論這些地區(qū)是享受中央過(guò)渡轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助的地區(qū)，還是沒(méi)有享受該項(xiàng)補(bǔ)助的地區(qū)，都應(yīng)著手開(kāi)展這項(xiàng)工作，爭(zhēng)取在比較短的時(shí)間內(nèi)，各地都能夠擁有自己的轉(zhuǎn)移支付辦法，并將該辦法運(yùn)用到資金分配中去。對(duì)于享受中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的地區(qū)，在對(duì)下實(shí)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，最低限度要將從中央財(cái)政得到的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付資金，按照因素分配法進(jìn)行分配，財(cái)政部每年對(duì)此進(jìn)行專項(xiàng)檢查；二是要將轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)與加強(qiáng)預(yù)算管理工作結(jié)合起來(lái)，將規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)當(dāng)作財(cái)政管理的重要內(nèi)容。

(五)化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)恢復(fù)了公債政策，由財(cái)政部代表政府對(duì)內(nèi)對(duì)外發(fā)行國(guó)債。對(duì)地方政府信用，我國(guó)一直采取限制發(fā)展的政策。除了經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)發(fā)行過(guò)債券的地方外，地方政府沒(méi)有直接債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前困擾地方政府的實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)主要包括：

(1)國(guó)債資金轉(zhuǎn)貸形成的債務(wù)；這實(shí)質(zhì)上是中央政府地方發(fā)債，從而形成了地方政府對(duì)中央的債務(wù)負(fù)擔(dān)，由于國(guó)債資金支持的項(xiàng)目具有一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，且還款期較長(zhǎng)，總體上對(duì)地方政府償還債務(wù)不會(huì)形成太大壓力：

(2)與地方金融風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的連帶責(zé)任形成的債務(wù)負(fù)擔(dān)；

(3)社會(huì)保障體系的資金來(lái)源中，國(guó)家統(tǒng)籌部分資金不足，個(gè)人和單位繳納部分資金的制度尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用，養(yǎng)老金的支付對(duì)地方政府形成很大的財(cái)政壓力；

(4)由于許多國(guó)有企業(yè)的倒閉和轉(zhuǎn)制等因素．政府和財(cái)政承擔(dān)了連帶經(jīng)濟(jì)責(zé)任，加之市場(chǎng)運(yùn)行的不可預(yù)見(jiàn)性，政府和財(cái)政中有很多債權(quán)無(wú)法收回，形成呆賬，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

盡管財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是伴隨經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種客觀現(xiàn)象，但通過(guò)采取有效的措施，這種風(fēng)險(xiǎn)也是可以預(yù)防和轉(zhuǎn)化的。一是需要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》辦事，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，通過(guò)增收減支、堵塞漏洞來(lái)避免財(cái)政赤字。要加強(qiáng)負(fù)債管理，建立規(guī)范的使用、審批制度，不斷提高資金使用效益；二是積極推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，動(dòng)員社會(huì)方方面面的力量，征集和使用好養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和事業(yè)保險(xiǎn)基金，解決好就業(yè)和再就業(yè)的問(wèn)題；三是建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，針對(duì)地方財(cái)政自身發(fā)展不平衡和年度間可用財(cái)力大起大落現(xiàn)象，專門(mén)從可用財(cái)力多的年度中加以提取，用于彌補(bǔ)地方財(cái)政以后年度經(jīng)費(fèi)不足的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備；四是建立預(yù)警防范系統(tǒng)和科學(xué)的財(cái)政形勢(shì)預(yù)警指標(biāo)體系，采用先進(jìn)的分析方法。對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行全方位、全過(guò)程的跟蹤監(jiān)控，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題、新的風(fēng)險(xiǎn)因素，盡快采取有效措施加以解決。