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關于中國財政危機的探討，改革二十年來一直沒有停止過。從八十年代的兩個比重［1］到二十世紀末對擴張性財政政策的認識，等等。焦點集中在以下幾點：第一，中國是否存在著財政危機；第二，如果危機存在，程度有多大；第三，走出危機的短期政策操作和長期制度建設孰輕孰重。雖然有關的研究汗牛充棟，但令人困惑的問題并沒有從根本上得以澄清，反而愈加成眼花繚亂之勢。許多專家學者研究的結論差別太大，令民眾無所適從，決策階層在決策時也是摸著石頭過河，給整個經濟運行帶來巨大的不確定性。本文從一個最基本的思路出發(fā)，力圖闡明決定中國財政運行最根本的原因，并不刻意去加入沒有結果的爭論。

一、財政危機是否存在

通常，判斷一國的財政運行狀況如何，一般采用與政府債務有關的系列指標，如債務依存度、償債率、國債負擔率、居民應債能力以及財政赤字占GDP的比重等等。在發(fā)達的市場經濟國家，上述指標構成了財政宏觀預警機制，指標的變化能真實地反映該國是否發(fā)生了財政危機或財政危機演化的程度。但是，這一系列指標在中國的運用將一個簡單的問題復雜化了。下面將借用債務依存度這一最常用的指標來集中闡釋中國的財政運行狀況。債務依存度指當年的債務收入與財政支出的比例關系，也就是說該財政年度中，政府公共支出對債務收入的依賴程度。按計算方法的不同可分為"政府財政的債務依存度"和"中央財政的債務依存度"。在我國，由于國債是由中央財政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑更具現(xiàn)實意義。該指標的計算公式是這樣的：債務依存度＝當年國債發(fā)行額／當年財政支出額。［2］如此簡單的一個公式，其計算的結果，竟然使得我們在如此重大的問題上看法大相徑庭。比如1997年，有人認為中央財政債務依存度為95．92％（叢樹海，1998），此為高者；低者為19％（世界銀行，1998）。在這兩極之間還有許多中間值，如55．61％（劉溶滄、夏杰長，1998），55．77％（高培勇，1997）等等。結論如此對立，而在判斷國債規(guī)模是否合適，以及財政是否發(fā)生危機時所采用的標準又非常的統(tǒng)一，即按照國際通用指標--中央財政債務依存度以25－30％為安全線。如此，不同的債務依存度和統(tǒng)一的安全線相比，便如同事前做好了一雙鞋，讓不同腳碼的人分別去試穿，結果非常容易判斷。

債務依存度使用中的對立與統(tǒng)一是如何形成的呢？在債務依存度的計算公式中，分子用當年國債發(fā)行額來表示一般無疑義。［3］分歧點在于對分母--當年財政支出額的理解，這是導致對債務規(guī)模的判斷各成一家的根本原因。

在中國，不同口徑的財政支出規(guī)模相差很大，一般說來有下列五種。

（一）按中國統(tǒng)計年鑒的通常做法，財政支出就是國家預算，不包括債務還本付息支出，并且將對國有企業(yè)的虧損補貼沖減國家預算收入。記為A。

（二）因為中國的債務收入在很大程度上是用來償還舊債的，所以財政支出還應在A的基礎上加上債務的還本付息。記為B。

（三）按照國際貨幣基金組織的標準，政府所掌握的全部公共支出都應列為財政支出，則在B的基礎上加入財政國有企業(yè)虧損補貼。記為C。

（四）按照預算完整性的基本要求，將政府預算內外支出都列為財政支出，則在C的基礎上再加上預算外財政支出。記為D。

（五）按照世界銀行的標準，將所有具有財政支出性質的公共資金流都認定為財政支出，則該范圍還應包括D和銀行系統(tǒng)的政策性貸款部分。記為E。

從理論上講，應該將政府的全部支出都列為財政支出，但由于技術上難以做到，因此，政府許多支出項目，如在體制外循環(huán)的"小金庫"支出，則不能計算在內。從A到E，財政支出相差非常大。1995年政府公布的財政支出和中央財政支出分別為6823．72億元和1995．39億元，而世界銀行認為的數(shù)據(jù)分別為15013．27億元和7924．85億元。當年的國債發(fā)行額為1549．76億元，相應的中央財政債務依存度為77．67和19．56。

對債務依存度的討論已經流于形式，準確地講，學者們在玩數(shù)字游戲。每個人對自己的計算方法都不表示懷疑，都有充分的理由。這一游戲的背后是什么呢？認為中國的國債規(guī)模過大者擔心債務失控，形成財政危機，進而演化成金融危機；過小者從宏觀角度考察，認為國債規(guī)模大有拓展的余地，主張到下一世紀國債規(guī)模須達到20000億元人民幣。當然認為國債規(guī)模適度者亦有之，其主張便是謹慎從事。必須指出，上述觀點已經對政府實施適當?shù)呢斦?，正確運用國債杠桿來調控經濟運行造成了混亂。在1998年擴張性財政政策實施中，在增發(fā)1000億國債的同時，增收1000億稅收擴張效應和收縮效應抵消的結果便是政策的無效?？梢詫⒄@種首鼠兩端的做法直接歸因于學術討論和政策建議的莫衷一是。

隨著始于1998年的"積極財政政策"的推行，超規(guī)模發(fā)行國債的局面已經形成。至2000年底，中國的國債發(fā)行規(guī)模已經達到6000億?？上驳氖菍W者們對國債依存度的探討基本上取得"共識"。運用財政債務依存度判斷財政危機的見解被大部分人放棄，原來擔憂財政危機的專家也開始轉換觀念?？梢钥隙ǖ氖?，這種"共識"是在將辯爭回避，結果自然是我們更看不清中國財政的運行軌跡。隨著"積極財政政策"的實施，政府，特別是中央政府控制的財力正在逐步加強。財政收入每年以超過國民經濟增長率幾近十成的速度迅猛增長，似乎看不到我國的財政危機出現(xiàn)在那里。表面的繁榮和數(shù)字游戲進一步混淆了我們的視線。Polackova（1998）指出政府負債具有以下四個選擇特征：顯性負債、隱性負債、直接負債、或然負債，并據(jù)此建立了財政風險的支付矩陣。目前學者對中國政府負債的認識不同，其實是對這個支付矩陣的認識不同。那些認為中國財政安全的人，其實只是認識到了中國政府巨大債務的冰山之一角。由于從這個角度進行數(shù)字游戲式的討論已經沒有意義，因此，我們不能簡單的說中國是否存在著財政危機，更不能停留在數(shù)字游戲中。如果說討論國債的規(guī)模是技術分析的話，那么認清中國財政的走勢，還要靠最基本的分析。

二、經濟決定財政

經濟決定財政是思考中國財政危機的最基本出發(fā)點。無論是著名的拉弗曲線，還是中國傳統(tǒng)財政思想的"輕徭薄賦"、"休養(yǎng)生息"，以及馬克思"生產決定分配"的理論都表明經濟運行的平穩(wěn)與否是判定中國財政是否出現(xiàn)危機的前提。從下面的事實來看，中國的財政運行基礎已遭受嚴重的侵蝕。

1．政府公共投資性質的時間特征加劇了中國經濟周期波動以公有制為主體的中國政府由于掌握了大量的社會資源，所以維護宏觀經濟的穩(wěn)定與增長，是其理所當然的義務。以"公共支出不斷增長"為內容的瓦格納法則（Wagner＇sLaw）自創(chuàng)立之日起便成為政府公共支出膨脹的公理，也成為人們?yōu)闈撛谪斦C辯護的借口。這是以公共產品是優(yōu)等品為前提的。中國政府的公共投資并不總是優(yōu)等品，它具有鮮明的時間特征。

恩格爾系數(shù)（EM）是政府公共投資（預算內）增長率與GDP增長率的比值。從時間序列來看，1980－81，1987－89，1992，2000年，EM＜0，政府公共投資屬于劣等品；1982，1986，1991，1993年，0＜EM＜1政府公共投資屬于必須品；1983－1985，1995－1999年EM＞1政府公共投資屬于優(yōu)等品。在二十年中，政府公共投資與國民經濟增長之間的關系是與中國經濟周期相聯(lián)系的。據(jù)劉樹成（1998）的研究，改革開放后中國經濟經歷了四個周期，分別是1977－1981，1982－1986，1987－1990，1991－2000。新中國五十年GDP增長率的周期波動有九次，我們正好實行了九個五年計劃，二者之間關系密切。資料表明，恩格爾系數(shù)的周期性變化與經濟周期的變化大體一致，是一個從高到低的過程［4］。由此可以得出一個結論：經濟波動的主要動因在于政府的干預，而預算內基本建設支出變化則是一個非常重要的因素，因為這是政府可以直接掌握的。由于固定資產投資的乘數(shù)擴張和收縮效應，通過控制公共投資，政府可以相對有力地調控經濟的運行。但政府的失靈使得政府投資效益低下。在政府主導的改革中，自上而下的強制性變革使得政府公共投資在宏觀調控中有如一柄雙刃劍。在供給不足時，通過資本的集中和規(guī)模效應在很大程度上緩解了物品的瓶頸約束，但也造成了社會總需求忽高忽低難以收拾的局面。很多研究表明，1990年代中期以前的通貨膨脹，其主要原因就是政府基本建設規(guī)模膨脹。而為了治理通貨膨脹，政府最常采用、也最熟練的措施就是壓縮基建規(guī)模，包括采取行政的、經濟的手段。這一人為而不是遵循經濟規(guī)律的行為幾乎每一個五年計劃一個輪回。而1990年代后期的通貨緊縮之后的擴張性政策似乎也沒有走出這一窠臼。

2．民間投資萎靡，擠出效應明顯

民間投資在中國經濟發(fā)達地區(qū)，已經成為經濟增長的中堅力量。隨著政府投資的急劇擴張，民間投資漸呈疲態(tài)。1997－1999年政府預算內投資分別增長11．32％，71．9％和40．7％，而全社會固定資產投資只有8．8％，13．9％和5．2％。雖然有大量的文章通過計量模型證明積極財政政策沒有擠出效應（劉溶滄、馬栓友，2001），但民間投資下降卻是不爭的事實。［5］樊綱的研究證明中國經濟在國有經濟投入產出為負的大背景下，還能保持較好的增長，非國有經濟作用居功至偉。因此，民間投資的衰退，會從根本上動搖經濟的穩(wěn)定和增長。

當前民間投資不足的原因可以概括為兩點，一是投資難，二是籌資難。二十年的競爭使得傳統(tǒng)產業(yè)接均利潤率，而民間投資所從事的大部分是傳統(tǒng)產業(yè)。因此，如何使投資轉型，民間富裕資本如何找到出路，乃當務之急。在利潤率頗高的電力、郵電、石油、汽車、金融等行業(yè)，民間資本很難進入。在政府壟斷的背景下，上述行業(yè)的高利潤是消費者剩余轉化為生產者剩余的結果。多數(shù)群體社會福利受損的背后是社會財富的不合理分配，財富的集中又會提高外部競爭者進入的門檻。民間資本在實業(yè)投資沒有較高回報保證時，"熱錢"--部分資金投入股票市場，加劇了經濟的泡沫化。大部分資金存入銀行，又會造成過度儲蓄的風險，在國有經濟軟約束和儲蓄者硬約束的雙重作用下，商業(yè)銀行的實質破產又為經濟的不穩(wěn)定準備了條件。

從相反的角度講，許多具有活力的小規(guī)模非國有企業(yè)在資金的籌集中同樣遇到體制的障礙。資本市場的拒絕和國有銀行的苛刻條件加上民間金融的"非法"身份，使得民間投資失去了提高競爭力、進而容納就業(yè)、穩(wěn)定社會的機會。商業(yè)銀行的超額存款準備率逐年提高，如國有銀行1997年5．02％1998年8．35％，1999年8．56％，而其他商業(yè)銀行同期則分別為15．51％、18．31％和21。98％。［6］這表明銀行的資金是充裕的，在保證國家借款之后，并沒有將資金供應給急需資金的民間企業(yè)。

3．社會分配不公導致消費畸形，經濟基礎遭到破壞

八十年代初進行的農村改革稍稍弱化了自1957年在城市實現(xiàn)國有化以后，城鄉(xiāng)之間"二元社會"的等級制度，農村的消費水平有所上升。但自1985年城市改革開始后，農民的境遇又每況愈下，改革基本上脫離了農村。后來幾次大量發(fā)行鈔票導致的"經濟過熱"，在遭受高通貨膨脹貶低幣值，財富縮水的同時，二元結構導致的"工農業(yè)剪刀差"并沒有縮小。據(jù)統(tǒng)計：占人口80％的"農業(yè)人口"的消費能力，由改革開放之初，占有消費市場份額的65％降到1985年的42％，至今已降到37％。正是農村原有的消費市場萎縮，才導致大陸國有企業(yè)傳統(tǒng)產品積壓、大量工業(yè)企業(yè)虧損，"李嘉圖陷阱"現(xiàn)象形成。

和農民一樣，消費水平的下降群體還包括城市中處于社會低層的工人。最低生活保障線的收入約束，使其無力增加除溫飽以外的消費。與此同時，政府的消費水平仍保持逐年增長的態(tài)勢。比如為機關事業(yè)單位增發(fā)工資。

雖然官方公布的統(tǒng)計數(shù)字表明中國的各項貧富差距指標仍在安全線之內，但一些民間組織的局部、片面的小規(guī)模專業(yè)調查，估算結果與官方報告大相徑庭。聯(lián)合國和世界銀行的統(tǒng)計報告在這方面也各執(zhí)一詞，不盡相同。技術的原因把一個國家應有的憂患意識和警戒系統(tǒng)，淹沒在嚴峻的現(xiàn)實之外的信息混亂之中。近年某大學"社會調查中心"，在全國范圍內作了一次嚴格的PPS抽樣，從入戶調查問卷的數(shù)據(jù)作出的計算，中國城鄉(xiāng)家庭人均收入的基尼系數(shù)高低收入差之比為0．434，同時按城鄉(xiāng)家庭收入分組計算基尼系數(shù)為0．445。這組數(shù)據(jù)表明，中國的貧富差距已超過了西方發(fā)達國家基尼系數(shù)正常的安全線。

4．經濟增長嚴重依賴于外部需求，經濟運行風險難控

中國的改革是一個逐步對外開放的過程，經濟增長對外部需求（凈出口）的依賴性越來越大。1997年經濟增長突然放慢，主要原因就是當年始于泰國的金融危機，造成我國的出口大幅度下滑，外部需求嚴重不足。而這兩年經濟形勢有所好轉，并不是刺激內需的結果（楊帆，2001），而是金融危機警報解決后，中國政府當初堅持人民幣不貶值的回報，是凈出口增長的必然結果。"經濟蕭條時期凈出口拉動經濟"是經濟的基本規(guī)律，1990、1994和1997年國內經濟蕭條時期比較突出，凈出口對經濟的貢獻度曾為37．53％、11％、19．16％。由于體制、技術、社會分配政策等原因造成的內需不足很難在短期內解決，因此，外部需求的變動對于中國經濟的平穩(wěn)運行至關重要。從中國加入WTO的迫切心情上可以略見一斑。而現(xiàn)在世界經濟正經歷繁榮之后的衰退期，特別是經歷過恐怖打擊的美國經濟的萎靡不振必定拖延世界經濟復蘇的步伐。全球化給中國帶來機遇的同時，也加大了中國經濟運行的不可控性。

三、財政危機確實存在

1．"鋼絲財政"中國的《預算法》規(guī)定："各級預算應當做到收支平衡"。［7］因此，地方政府的財政不存在赤字似乎是公認的事實。但是，只將視點集中于中央財政的過度負債實際上是忽視了隱蔽的危機。地方政府在堅持"預算平衡"的同時，已經走上了"鋼絲財政"之路。"鋼絲財政"是指地方財政過分依賴于單一的財源，財政運行風險重重的現(xiàn)象。財源的單一，使得地方政府將稅利的征收重點集中于一個或幾個企業(yè)，如紅塔集團每年提供的利潤和稅收占整個云南省財政收入的60－70％；山東省蒙陰縣銀麥集團、魚臺縣孔府宴集團都大約提供當?shù)刎斦杖氲?0％左右。經濟決定財政，單一的產業(yè)結構使得相當多的地方走上了"鋼絲財政"之路。為了維系這條鋼絲不斷，地方政府付出了極大的成本。鋼絲斷裂，地方經濟穩(wěn)定受到嚴重沖擊的事例比比皆是，如山東臨朐縣著名的標王"秦池酒廠"衰敗前后，當?shù)卣彩杖胍喑稍颇唷?/p>

2．隱性負債政府的隱性負債主要指政府的社會保障資金，特別是養(yǎng)老金的欠賬。中國國有資產的形成過程其實是通過低工資和"剪刀差"完成資本積累，而低工資和剪刀差的貢獻者主要是工人和農民。在這些老工人和老農民在失去勞動能力的時候，政府為其提供養(yǎng)老保障是正當?shù)囊?。社會保障是典型的公共物品，政府也必須提供。雖然個人自我保障解決了大部分養(yǎng)老問題，政府的養(yǎng)老金歷史欠賬依然有幾萬億之巨，據(jù)世界銀行1996年測算，這部分債務1994年占中國GDP的46－49％大約為21468－32202億元。［8］這還僅僅是對工人的欠賬，如果把對農民的欠賬也統(tǒng)計在內，則政府的隱性負債將會是一天文數(shù)字。社會保障制度的不健全，已成為現(xiàn)在經濟持續(xù)發(fā)展的最大障礙。

3．或然負債或然負債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風險的，是微觀主體最后的擔保者。市場經濟的競爭特點，必然會使經濟運行產生不穩(wěn)定性。當私人不能抵御風險時，政府必須負起責任。這種風險的不確定性，使得政府的支出也具有不確定性，或然負債便產生了。目前，政府或然負債主要集中在應對金融風險中不確定性的支出。中國政府--國有銀行--國有企業(yè)三位一體的特征決定了銀行不良資產的最終化解必須由政府財政負擔。在居民儲蓄硬約束和國有企業(yè)軟約束下形成的巨額不良債務，僅從已實施債轉股的規(guī)模來看就有12000億，而總額接近27000億。在加入WTO后，外部的沖擊要求中國必須放松金融管制，銀行的倒閉、股市的崩盤等等可能產生的公共風險，都要求政府為此增加額外的儲備，這必然加大財政的支出壓力。

4．金融抑制收益金融抑制收益其實是一項隱性的稅收，它是指政府部門通過壓制國內利率水平以及控制資本流動使其國內融資成本人為降低，進而獲取的收益（李廣眾，2001）。由于中國的資本市場非常薄弱，我們正處在一個以信貸為基礎的體制之中。企業(yè)，特別是國有企業(yè)十分依賴于信貸來為投資籌措資金。國有商業(yè)銀行是主要的信貸供給者，國有企業(yè)依靠國有銀行，國有銀行依賴政府。政府的金融抑制可以保證國有企業(yè)的資金來源，如我們實行的非市場化的低利率，對國有企業(yè)貸款的偏向，證券市場中的歧視，以及債轉股等都是其表現(xiàn)。通過金融淺化，政府隱性地減少了支出，實際上增加了收入。事實證明，宏觀調控的金融深化是必要的，政府對金融的壟斷只會抑制經濟的增長，從而根本上減少了政府的公共收入。社會交易成本理論已經對此做出了證明。從中國的實踐來看，以加入WTO為標志的外部沖擊也要求我們放松對金融的管制。而一套較少管制的自由的金融制度從長期看肯定有利于市場經濟的運行，從而有助于公共收入的提高，但從短期來看，它只能弱化政府對公共收入的獲取能力，這有點類似于"J曲線效應"。中國市場化的進程要求加快金融自由化的進程，包括利率自由化等市場最基本的要求的滿足，會使政府借金融抑制而獲取的收益銳減。資料表明，主要由本幣貶值及利率水平差距帶來的金融抑制收益在1990－1996年間大體為GDP的0．71％以及各項稅收收入的6％。在人民幣面臨升值壓力［9］和嚴重的資本外逃（李揚，1998）［10］的大前景下，李廣眾（2001）估計，只是實行利率市場化后政府的隱性收益將減少100億到150億元左右。

5．鑄幣稅和通貨膨脹稅從一定程度上講，通過鑄幣稅和通貨膨脹稅的取得來解決暫時的財政危機是最便利的事。一些短視的政府曾經普遍采用過。從短期來看，政府付出的成本極低。但是天下沒有免費的午餐，從長期來看，政府公共支出對鑄幣稅的過分依賴是一種飲鴆止渴的行為。它在迅速解決政府財政危機的同時也為經濟增長設置了巨大的障礙。如果政府過分依賴此舉，則極易通過貨幣增長--貨幣幻覺--財富效應--需求膨脹--供給不變引發(fā)通貨膨脹。如，玻利維亞1984－1985年鑄幣稅收入占非鑄幣稅收入比重超過138％，通貨膨脹率12600％。中國在九十年代鑄幣稅和通貨膨脹稅總和占GDP的比重在通貨膨脹時高達10％以上，而通貨緊縮時僅為1％左右?？梢哉J為這是政府短期行為的自然結果。過于依賴鑄幣導致通脹，恐懼通脹而緊縮又引起通縮，現(xiàn)在為治理通縮又欲"以毒攻毒"。這都增加了經濟運行的不穩(wěn)定性，從而加大了公共的風險。順便提一句，從1997年始，物價已經低迷很長時間，政府無形中增加了支出。特別是在公共債務存量龐大的背景下，為維持信譽，政府承受了額外的負擔，財政風險加劇。

綜合上面列舉的分析，我們看到，中國財政的危機并不僅僅表現(xiàn)為債務負擔過重，財政赤字過大，以及行政支出中的"十羊九牧"現(xiàn)象。這些顯性的風險是容易引起我們注意的，而其背后的公共風險才是我們必須高度警惕的。這些風險的擴展加速了財政危機的到來，要預防財政危機，前提是必須明晰財政危機產生的根本原因。

四、財政危機產生的原因

現(xiàn)代經濟學的研究表明，政府作為理性人，從本質上是追求正當性（Legitimacy）最大化的即政府追求長治久安。但是，諾斯（1991）曾經明確地指出：政府在追求這一目標的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經常會出現(xiàn)財政目標偏離社會目標的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財政收入而不惜采取損害社會經濟發(fā)展的措施，這就是"諾斯悖論"。政府之所以會面臨二難的選擇，關鍵的一條在于社會目標是長期的，而財政目標是短期的。二者的關系其實是一種源和流的關系。

正當性最大化這個目標實現(xiàn)的經濟基礎有二：一是有一套與產權保護、激勵與約束、法制化相結合的市場制度；二是體現(xiàn)公平與效率的分配制度，后者其實就是財政問題。前者是做蛋糕，后者是切蛋糕。如果放在一個較長的時間段里考查，二者是統(tǒng)一的。從短期來看，二者必然存在著沖突。這一點可以用布坎南的"公共選擇理論"來解釋。在存在政治周期的民主社會中，公共選擇學派設定的"選民--政治家--官僚--選民"的循環(huán)決定了政府的許諾是即時的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此，要求政治家只追求長期的制度建設而置短期政策操作于不顧是不現(xiàn)實的。他們面臨的是"囚徒困境"的兩難選擇，在長期的制度建設和短期的政策操作的博奕中，政治家作為一個理性人，選擇后者是必然的。

政府之所以會選擇這種并非收益最大化的政策，一個最根本的原因在于，如果不能解決短期的財政問題，即期的負面效應便會立刻凸現(xiàn)。由于政府是來解決外部效應的組織，因此，如果財政出現(xiàn)問題，便會直接影響到經濟的穩(wěn)定，進而影響到政治的穩(wěn)定。社會穩(wěn)態(tài)結構便可能打破，因此，政府首先要保證財政的安全。在社會資源既定的約束下，市場和政府是有活動邊界的。如果政府在短期內獲取的公共收入過多，或者說超過了社會最有效率要求的公共產品的范圍，市場的效率便不可避免地受到削弱，從而根本上動搖了財政的基礎。

從另一個角度講，如果社會資源處于帕累托改進狀態(tài)，即資源配置并非處于"人盡其才，物盡其用"的最優(yōu)狀態(tài)，那么增加一個人的福利，必須要減少另一個人的福利。如果要減少的福利屬于一個強有力的集團，那么資源的重新配置必然會遇到強大的阻力。這時候"游說"等院外集團的活動足以使既得利益集團的利益得以保留。因此，長遠的經濟發(fā)展便會由于資源配置的不合理而受到制約，義理性最大化的目標便不會實現(xiàn)。

如果能夠找到一個能夠解決上述悖論的方法，即短期的財政收入不會因此而下降，那么政府必然會選擇一種有利于長期制度建設的改革之路。因為它不必擔心即短期的財政困難而影響經濟的穩(wěn)定和社會的矛盾激化。制度建設有利于義理性最大化，這也是政治家尋求連任的基本條件。同時，官僚追求短期利益阻礙長期根本改革的阻力也會隨之減小。這其實是解除財政危機的一種思路，在最后一部分，我們將具體探討這種思路的可行性。

從上面的理論出發(fā)，結合中國二十年的改革，可以大致總結出中國財政危機出現(xiàn)的基本原因。中國的漸進式改革其實就是逐步放松國家對公有產權的控制的過程。這一過程是在國有經濟占有資源和產出不對稱的大背景下，政府維系龐大的國有經濟的成本太高，以至于不得不放松的結果。改革雖然經歷了一個公有產權分散化的過程，但是由于國有企業(yè)的背后是擁有實際控制權的利益集團，因此，國有經濟收縮呈現(xiàn)出非主動性的特征。在其中，政府表現(xiàn)出極強的"父愛主義"，在試圖搞活國有企業(yè)，甚至擴大國有企業(yè)規(guī)模的過程中，政府運用的是一種"試錯"的方法。從一開始的"放權讓利"到"稅前還貸"以及政策性貸款，債轉股等等，政府采取的是一種"輸血"的政策。政府對國有企業(yè)輸血的方法經歷了以下的歷程：先是借助于財政，在1980年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業(yè)。90年代中期以后在金融風險不斷增加的約束下，財政體系和證券市場就必須負擔起把居民儲蓄引入國有企業(yè)的任務。在給定了國家的稅收能力的前提下，更多的政府債務和上市公司跑馬"圈錢"便顯得合情合理。在1997年亞洲金融危機后實行"積極財政政策"，以政府支出拉動內需的孤軍奮戰(zhàn)又增加了稅收的負擔和債務的巨額膨脹。

對國有企業(yè)的試錯改革反映了政府與市場力量之間的較量。政府對國有企業(yè)產權的戀戀不舍削弱了政府的財政能力。這種結論是基于下面的判斷：

第一，國有企業(yè)所有者缺位以及激勵機制和由于信息不完全所造成的"內部人控制"和"預算軟約束"。企業(yè)的經營目標不是追求利潤的最大化而是追求經理報酬和職工收入的最大化。而非國有企業(yè)的產權性質決定了其經濟目標是追求投資凈收益最大化。由于其能很好地解決激勵與約束問題，所以它比國有企業(yè)更有活力。

第二，同樣的資源如果從國有企業(yè)轉讓出來會提高社會產品的投入產出率。在現(xiàn)實中，社會資源由國有企業(yè)優(yōu)先使用，在資源約束的前提下，非國有企業(yè)不能獲得相當?shù)馁Y源（包括金融資源、人力資源），因而產出不足（與其潛在的生產能力相比）。為了保證國有企業(yè)對資源的優(yōu)先利用，政府首先是限定了產業(yè)的范圍，將利潤高的行業(yè)由政府壟斷后交付國有企業(yè)使用，并宣布該領域對非國有企業(yè)禁止進入。此為其一。其次，政府仍然沿用計劃經濟年代對資本實行行政分配的體制，通過國有銀行制度將居民手中的"金融剩余"集中起來，再通過政策性貸款的手段轉注入國有企業(yè)。并且實行一系列的金融管制力圖堵塞"金融剩余"向非國有經濟漏出的"缺口"（朱光華、陳國富，2001），或者與公有企業(yè)的經理共謀在資本市場上誘引"金融剩余"。前者主要表現(xiàn)為金融抑制，后者主要表現(xiàn)為股市的泡沫。

第三，由于政府把資源更多地用于競爭性領域，對公共產品的提供必然不足，"政府缺位"，居民不得不將手中的剩余從私人的需求劃出一部分以補償公共產品的不足。這又必然會影響到居民的需求。最后，以搞活國有企業(yè)為重點的改革實際上是政府與既得利益集團妥協(xié)的結果。在公共資源向國有傾斜的過程中，由于所有者缺位，監(jiān)督成本的高昂和機會主義的存在，資源向少數(shù)人漏出是理性人做出的最適選擇。這事實上造成了不公平。在"效率優(yōu)先，兼顧公平"的幌子下，蛋糕的分配愈發(fā)不公平。

第三，政府向國有企業(yè)輸血的過程，其實就是財政危機加深的過程。它并不必然表現(xiàn)為預算赤字的擴大，前提是國有企業(yè)的投入產出為正。如果扣除壟斷利潤，國有企業(yè)整體上是入不敷出的。從前面提到的輸血方式可以看到，當借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時，政府便只能在稅收和債務上努力了。根據(jù)"李嘉圖等價定理"，債務是延期的稅收，從目前來看，二者的同時提高正在應驗諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實際值（物價在下降）財政收入增加了14．4％，幾乎是經濟增長率7．8％的兩倍。這幾年稅收收入一直按照高于經濟增長率的水平增長。無論從那種意義上講，稅收不可能保持中性，它是微觀經濟主體的一種超額負擔。稅收收入最大化與國民經濟產出最大化不相容定理［11］是成立的。因此，重稅不是實現(xiàn)正當性最大化的理想選擇，特別是在擴張性財政政策實施的當口。

由于按照MC＝MR征稅的林達爾均衡并不存在，因此，過高的稅率會導致公共產品的過度提供，結果是產生擠出效應。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國有企業(yè)向國有企業(yè)轉移，那么對非國有經濟抽血的經營結果可想而知。樊綱（2001）用"額外綜合稅賦"來說明這種轉移，并指明這是一個相當危險的征兆。并指出，國有部門中各種反對改革的勢力過于強大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢必利用自己對資源分配的壟斷地位、利用國家強權，將大量非國有部門生產出的收入用各種方式轉移到國有部門，使非國有部門越來越難以增長，整個經濟的增長率也就會慢下來，最后各種矛盾暴露，經濟陷入危機。

第四，如果某一天，政府向國有企業(yè)的輸血政策轉為了改革政策，則意味著政府的財政危機到了頂點。這里的一個前提條件是，政府對國有企業(yè)的輸血是有收益的，它并不僅僅表現(xiàn)為財政收入的增長，其中很重要的一項就是保障社會穩(wěn)定的收益。政府決策是體制結構的函數(shù)，當國有企業(yè)所能提供的利稅收入越來越少，所需的財政支持越來越多，改革后的凈收益大于不改革時的政府凈收益時，政府便必然會選擇改革的路。因為，國有企業(yè)過去一直是政府的權力基礎（人事和經濟的權力）。改革國有企業(yè)是一件十分麻煩的政治運作，所以不到"萬不得已"，任何官員都不愿意進行改革。也從另一個角度說明了，二十年對國企試錯改革耗費了大量資源，投入產出極不相稱。資料表明對GDP貢獻率只有不到三分之一的國有部門占用三分之二的全社會資本資源，其中銀行信貸占57％，（吳敬璉2001）。這里也回答了一個問題，就是為什么現(xiàn)在政府財政目標難以實現(xiàn)。原因可能在于短期效應的累積使得達到長期目標的源泉枯竭。不過不能否認，中國現(xiàn)在經濟增長仍然一支獨秀，財政危機并沒有完全爆發(fā)，這里應該有一種潛在的力量。如果找出這種力量并且使其壯大，則潛在的財政危機可能會消失于無形。第五，由于中國國有經濟的龐大，政府對其偏好，實質上是加強了政府的干預。特別是近幾年來的積極財政政策在很大程度上體現(xiàn)了一種"體制復歸"的趨向（魏鳳春2001）。因此，政府財政不振興乃至出現(xiàn)潛在的危機便是水到渠成的事情了。漸進化改革的成效可以用財政的運行軌跡來表明，成功的改革體現(xiàn)了一種源與流的協(xié)調關系。而我們現(xiàn)在只是關注于流而浪費了源，結果是水流越來越少。J．D．Gwartney和R．A．主持的《世界經濟自由度年度報告》認為1997年中國經濟自由度［12］在115個國家中排名第81［13］。2001年7月至10月政府為籌集區(qū)區(qū)幾十億社會保障資金而減持國有股對整個證券市場的破壞給我們帶來了"諾斯悖論"的感性認識。四個月股指狂跌700點，市值損失1．7億，10月21日減持辦法停止。財政目標沒有達到，市場體系遭受嚴重打擊，中國面臨著義理性最大化的困境。五、危機轉化與增長支撐雖然中國財政運行的基礎正在受到削弱，潛在的危機也暗香浮動。但中國畢竟沒有發(fā)生財政危機。

其原因在以下三個方面：

1．表面化的金融危機中國現(xiàn)在之所以沒有發(fā)生財政危機，一個主要的原因是財政危機的表現(xiàn)形式問題。作為政府核心的"財政"，出現(xiàn)危機一般意味著政府出現(xiàn)了危機。在三權分立的西方國家，財政危機、政府更迭的事情常見。而在中國，則不會發(fā)生這種事情。雖然1994年《人民銀行法》的出臺從制度上割斷了財政部與中央銀行間的直接融資渠道，但由于財政、金融工作的統(tǒng)一領導與統(tǒng)籌規(guī)劃，財政危機往往間接表現(xiàn)為金融危機。

目前來看，以下幾點可能導致中國金融的潛在危機。巨額的不良資產主要是在政府－國有銀行－國有企業(yè)三位一體的體制下，國有銀行替代財政向國有企業(yè)輸血而國有企業(yè)預算軟約束、銀行成為"人質"［14］的結果。此為其一。其二，國有銀行核心資本不足，1998年財政發(fā)行2700億30年國債補充國大商業(yè)銀行資本金證明了這一點。不過，這2700億的國債是由四大銀行認購的，銀行增加了資產（第二儲備）的同時也增加了資本金，但是把債務推給了財政。如果30年后政府不能還清債務，必然會通過發(fā)行貨幣來籌資。其三，證券市場的泡沫在很大程度上是政府"圈錢"為國企解困，"一股獨大"造成的。其四，現(xiàn)在的擴張性政策，可以理解為一種政府試圖用通貨膨脹來對付通貨緊縮的主張。如果馬栓友（2001）"當前的積極財政政策是不可持續(xù)的，必須及時調整財政政策的方向，積極財政政策應在適當時候酌情退出"的主張成立的話，當前以毒攻毒的政策可以理解為政府財政對鑄幣稅和通貨膨脹稅的極度依賴。因此，表面化的金融危機就是財政危機。我們之所以沒有感覺到財政危機的到來，只不過是因為金融的管制推遲了金融危機的到來罷了。但無論如何，財政危機與金融危機唇齒相依的關系是存在的。

2．龐大的國有資產存量為政府負債提供了擔保。根據(jù)StnleyFisher和WilliamEasterly（1997）的"政府預算約束的經濟學"的理論，公有資產出售收入是政府為其赤字籌資的一種基本方式［15］，它沖減政府的初級赤字。中國有幾萬億的公有資產，它的存量資產效應對政府籌資起了一定的擔保作用。在中國，政府向公民負債除了以信譽和未來的稅收擔保外，龐大的公有資產也起了很大的作用。公有資產的所有權屬于全民，僅僅由政府，從微觀金融學的觀點來看，政府以公民的資產作抵押向公民借債是不可以的。但由于存在著代際差異和所有者缺位問題，政府可以較多的負債。我們前面提到過，政府公有資產是計劃經濟時代工人和農民剩余價值的轉化形式。這部分公民已經成為老人，已經成為政府的補貼方，在這個意義上，代際差異可以理解為沒收父親的房子后以此抵押向兒子借錢。又由于公有資產不能量化到個人，所有權是虛的，因此，政府上述行為得以成行。公有資產的這種作用雖然推遲了財政危機的到來，但由于公有資產的價值貶損，這種效應越來越弱。從政府"抓大放小"、"減持國有股，籌集社會保障資金"的做法可以看出政府依靠抵押資產籌資已經難以為繼。

3．非國有經濟的增長在第四部分中我們曾經指出有一種潛在的力量在支撐著中國經濟的增長。這種力量就是非國有經濟的增長。張軍（2001）從國有部門的利潤率持續(xù)下降的經驗觀察中分離出"競爭侵蝕利潤"和"虧損侵蝕利潤"兩種效應后對中國國有企業(yè)財務績效的惡化趨勢提供了一個邏輯一致的解釋，這也從另一個角度強化了非國有經濟對中國經濟增長的支持作用。二十年來，以市場為導向的"非國有經濟"，（包括合資企業(yè)、私人企業(yè)、個體企業(yè)、個體勞動、股份公司、合作經濟以及各種形式的集體經濟）在政府舍卒保車的磨難中成長起來，并對經濟增長起了決定性的作用。以1998年為例，非國有經濟部門創(chuàng)造出73％以上的工業(yè)總產值，63％的GDP，100％以上的新增長就業(yè)和80％的經濟增長［16］。相應地，在國有經濟對財政貢獻為負的背景下［17］，非國有經濟的增長提供了政府暫時與財政危機保持距離的機會。但是非國有經濟增長速度的減緩又使得財政離危機越來越近。

六、走出財政危機的建議

財政危機解除方案的制定，首先要解決燃眉之急，其次還要從長計議，追求正當性最大化。這便提出了一個短期的政策操作與長期的制度建設如何協(xié)調一致的難題，是在挑戰(zhàn)"諾斯悖論"。我們認為，下面三條建議的實施結果可望與我們的目標耦合。

1．部分公有資產出售

我們（魏鳳春于紅鑫2001）在對社會保障資金籌集方法的探討中提出了一個框架：即出售部分公有資產可以解決社會保障資金欠賬的問題。養(yǎng)老金歷史欠賬是政府最大的隱性債務，政府面臨著即期付債的巨大壓力。因此，出售公有資產可以滿足前述方案的第一個要求，即短期操作可以解決燃眉之急。政府不僅可以增加收入，而且減少了對國有經濟的補助。除此之外還有更長遠的利益可以獲得。

第一，出售資產籌資不僅可以籌資，它更可以成為國有經濟布局調整的手段，可以把宏觀的總量政策與微觀的結構性改革結合起來。按照中共十五屆四中全會確定的"有進有退"的方針對國有經濟進行根本性的改革和布局調整，大幅度收縮戰(zhàn)線，有利于解決政府越位和缺位的難題，也是追求正當性最大化的必由之路。

第二，政府面對國有企業(yè)"輸血政策"和"改革政策"的兩面難選擇時，維持前者的資金成本過于高昂。以致于政府在給定銀行體系風險不增加的約束下，唯有出售國有企業(yè)的資產才能真正解決以國有企業(yè)為核心的三位一體的體制內矛盾。國有企業(yè)二十年改革的"試錯"也證明這一點。

第三，出售的資產一定要是有價值的，應做到"靚女先嫁"。至于說要賣什么、賣多少，則是一個具體操作的問題。一段時期以來減持國有股籌集社會保障資金的理論依據(jù)也在于此。

第四，居民儲藏存款余額已達七萬多億，資產管理公司所持的國有不良資產在國際市場上的順利出售都表明了購買力不成問題。它在具體運作中出現(xiàn)的問題主要是意識形態(tài)問題和定價問題，如果按照真實價值為參考進行定價，"天下沒有賣不出去的商品"。

2．非國有經濟的制度完善

公有資產出售可以看作一個國有經濟與非國有經濟進退關系的動態(tài)描述。公有資產的出售首先是為非國有經濟進入高于平均利潤率的競爭性行業(yè)創(chuàng)造空間，并為非國有經濟的金融剩余提供出路。這是政府迫于財政壓力，算不上積極主動的完善，因為國有經濟的退出需要非國有經濟的承接。國有股減持的高定價可以反映這一點。

我們這里提出的制度完善主要指政府的主動改革。原因可以概括如下：

第一，我們雖然不贊同下面的觀點：在所有制形式與協(xié)調機制之間存在一種"天然"的對應關系，即社會主義國有制與行政協(xié)調之間具有弱聯(lián)系，國家試圖使公有制與市場機制相兼容的努力是徒勞的，"第三條道路"行不通（科爾奈1992）。但是必須認識到國有經濟一次次試錯的結果和非國有經濟極強的生命力，更為現(xiàn)實的是要正視非國有經濟萎縮引起經濟增長停頓或"危機"的可能性。樊綱（2000）曾經提醒到：即使非國有部門已經很大，剩余收入量也較大，如果國有部門吃掉的補貼更大，增長停頓的情況可能發(fā)生。

第二，中國二十年的改革已經進入了帕累托改進的狀態(tài)，培育非國有經濟必然會收縮國有經濟，會面臨短期內社會不穩(wěn)定風險加大的考驗，還不可避免地遇到現(xiàn)有權力和利益集團的重重阻力。因此，作為廣大公民代表的國家應該在掃蕩改革阻力上負起全責。這里還隱含著另一個層面的意思，中國的入世可能會使政府放慢破除阻力的步伐。在內部改革阻力重重的大背景下，外部的沖擊會給我們的市場化進程帶來機遇，但是如果只是依賴外援而忽視自力更生，中國的經濟增長很難維持。而我們一再強調非國有經濟的增長是保證中國經濟增長的前提條件，所以內部的改革會更重要。

在我們看來政府需要主動改革的幾個要點（當然非國有經濟本身也需要改進）包括：對私有產權的保護、對歷史遺留下來不明產權的清理、鼓勵和允許許多領域內的私人投資、鼓勵民間金融、銀行信貸、資本市場的國民待遇等。

3．財政管理的技術改進前面的兩個建議是從根本上解決財政危機的舉措，而要真正地實施，則尚需時日。利益集團的阻撓可能會使其難產或流產，因此，它是遠水。近渴的解除還依賴財政管理的技術改進。技術改進的目標應該以減支為主，而不應該注重于增收。費稅改革、政府采購、國債資金的使用、對國企補貼的取消、行政開支的縮減、政府資金的效率、公共決策的配合等等都可以暫時地緩解財政的窘境，但它并不能根本地使財政遠離危機。

注釋：

［1］財政收入占國民生產總值的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重。［2］有學者用當年國債發(fā)行額／當年財政收入額來表示債務依存度，筆者認為至少有兩點不妥。一，債務收入不宜包含在財政收入當中，否則，財政收支就永遠是恒等的（陳共，1994），因此，此比值意義不大；二，因為存在著"遞延性"問題和"X－非效率"因素的存在，使得以財政收入來衡量財政規(guī)模的準確性較差，而用財政支出則比較合理（李俊生，1994）。

［3］有學者用債務收入額代替國債發(fā)行額，因為上一財政年度國債收入結余額通常較小，二者可以替換使用，而不影響做出判斷的準確性。

［4］具體的分析請參閱魏鳳春："政府公共投資的性質"，（《體制改革與經濟杠桿》頁98－105，中國財政經濟出版社，2001出版）。

［5］比如說，1998年非國有企業(yè)中的中小企業(yè)投資活動因信貸萎縮而增長放緩，全年投資為負增長（－3．8％）近幾年的積極財政政策對非國有經濟的沖擊很大。

［6］《中國人民銀行統(tǒng)計季報》2001年，第一期。

[7］《中華人民共和國預算法》第一章總則第三條1995年施行。

［8］見參考文獻9（張春霖，2000）。

［9］CCTV2《經濟半小時》20011031報道人民幣對美元的黑市比價為18．25而官方價格為18．29，人民幣實際升值。

[10］據(jù)李慶云、田曉霞（2000）估算，在1997年至1999年中，我國資本外逃數(shù)額每年都超過300億美元，而且這一估算沒有包含外逃資本的投資收益。

［11］關于稅收收入與國民產出不可能同時達到極值的數(shù)學分析，可參見王書瑤："財政支出與國民產出最大不相容定理"，《數(shù)量經濟技術經濟研究》1988年第10期。

［12］經濟自由度是衡量一個國家或地區(qū)經濟活動受政府干預的程度，可以近似地代表該區(qū)域的市場化程度。李文溥（2000）。

［13］KimR．HolmesT．JohnsonandMelanieandKirpatricked．1997IndexofEconomicFreedomTheHeritageFoundationandDowJonesandCompanyInc．1997．JamesD．GwartneyandRobertA．Lawsoned．Economicoftheworld1997AnnualReportTheFraserInstitute．

［14］"人質"是指國有銀行一旦向國有企業(yè)提供初始貸款，就很難做到不繼續(xù)貸款的現(xiàn)象（張軍，1996）。

［15］根據(jù)StnleyFisherandWilliamEasterly的"政府預算約束的經濟學"的理論，政府為其赤字籌資的種種基本方式可以用恒等式來表示：（1）財政赤字＝貨幣印刷＋外匯儲備＋對外借債＋對內借債。（2）D＝（初級赤字／GDP）－（鑄幣稅／GDP）＋（實際利率－GDP增長率）D說明：1、D＝政府債務／GDP2、初級赤字＝公共部門非債務支出－（政府稅收收入＋政府資產出售收入＋債務和鑄幣稅以外的其它公共部門收入）。

［16］參見《中國統(tǒng)計年鑒1999》，中國統(tǒng)計出版社。

［17］這里要說明的是，國有企業(yè)對財政的貢獻主要是利和稅，而財政對國有企業(yè)的付出不僅包括補貼，還包括銀行的政策性貸款。在這個意義上，國有企業(yè)從整體上來看對財政的貢獻率為負。

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