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北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心特約研究員劉文海

科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革是科技管理體制改革的重要組成部分。隨著我國(guó)自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的確立和科技中長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施，國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入將會(huì)大幅度增加。如何提高科研經(jīng)費(fèi)的管理水平和使用效率，對(duì)于提高自主創(chuàng)新能力、加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家至關(guān)重要。加快推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革既十分必要，也很緊迫。

一、現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理體制存在的問題

經(jīng)過多年的改革完善，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)改變了過去單一的行政撥款制的投入方式，逐漸形成了由政府撥款投入、科研基金制、科研單位創(chuàng)收、科技貸款、風(fēng)險(xiǎn)投資等多元化投入體系。但總的看，現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理體制仍不適應(yīng)科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步的需要。其主要弊端有三：

一是政出多門，條塊分割，既使科研活動(dòng)難以統(tǒng)籌規(guī)劃、全面安排，也使科技資源難以優(yōu)化配置、合理共享。我國(guó)現(xiàn)有的科研機(jī)構(gòu)體系由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)展而來，條塊分割比較嚴(yán)重，研究領(lǐng)域劃分不十分明晰，經(jīng)費(fèi)來源也缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以基礎(chǔ)研究為例，經(jīng)費(fèi)來源主要有自然科學(xué)基金委、中科院、科技部和教育部四個(gè)渠道，其中：基金委有重大計(jì)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目、杰出青年資助項(xiàng)目；中科院有重大創(chuàng)新項(xiàng)目；科技部有“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等；教育部有“211”、“985”等工程。這四個(gè)部門都各自制定目標(biāo)，并都能直接從財(cái)政部獲得獨(dú)立預(yù)算。此外，其他部委也可根據(jù)需要安排科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)。多部門、多渠道、多頭分配有限資源，使科研經(jīng)費(fèi)分散使用，造成科研項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置?？蒲许?xiàng)目的重復(fù)設(shè)置又造成科研人員的多頭申請(qǐng)，同一個(gè)人、同一研究?jī)?nèi)容可以從不同渠道獲得經(jīng)費(fèi)支持，而同一科研成果也可以向各方面交賬，導(dǎo)致一些科研人員四處跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金、應(yīng)付評(píng)審，浪費(fèi)了寶貴的科研時(shí)間，助長(zhǎng)了浮躁的科研風(fēng)氣。由于條塊分割和科研經(jīng)費(fèi)管理不嚴(yán)，重復(fù)購(gòu)置大型科學(xué)儀器的現(xiàn)象很突出。有研究表明，我國(guó)科研儀器設(shè)備的利用率僅為25％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家170％甚至250％的利用率水平。

二是科技經(jīng)費(fèi)管理模式亟待完善，管理成本高，投入產(chǎn)出效率低。目前國(guó)家投入的科研經(jīng)費(fèi)已有相當(dāng)規(guī)模，主要通過各種“計(jì)劃”、“工程”來實(shí)施。據(jù)科技部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門的資料顯示，每年有超過1000億元的資金流向各種科研項(xiàng)目，其中約150億元由科技部支配。但一些急需經(jīng)費(fèi)、很有前景的科研項(xiàng)目卻往往申請(qǐng)不下來經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理的主要模式是“項(xiàng)目申報(bào)制”。這是一種未出成果就支付科研經(jīng)費(fèi)的管理辦法，造成在項(xiàng)目的申請(qǐng)、批準(zhǔn)諸環(huán)節(jié)上競(jìng)爭(zhēng)很激烈。而在這項(xiàng)環(huán)節(jié)上“行政干預(yù)”往往起很大作用，有時(shí)因官員的個(gè)人偏好，就決定了科研經(jīng)費(fèi)的流向。

2003年，中國(guó)科協(xié)主持開展了一項(xiàng)全國(guó)科技工作者狀況調(diào)查，不少科研人員反映，國(guó)家級(jí)的科研項(xiàng)目往往被部分學(xué)術(shù)權(quán)威、“明星”科學(xué)家或是“圈內(nèi)”人（如師生、校友、朋友等）把持，其他人很難申請(qǐng)到資金支持力度較大的項(xiàng)目，特別是有創(chuàng)造力的青年學(xué)者很難獲得“雪中送炭”的機(jī)會(huì)。另一方面，項(xiàng)目確定后往往又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，難以保障科研經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出效率，浪費(fèi)了大量資源卻出不了高水平成果。尤其是錢一旦下來了，有相當(dāng)部分科研經(jīng)費(fèi)變成了名目繁多的個(gè)人提成獎(jiǎng)勵(lì)，有的轉(zhuǎn)化為科研單位沉淀資金，挪作他用或用于養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)，真正用于更新研究設(shè)備、購(gòu)買研究資料的不多。據(jù)OECD（經(jīng)合組織）2000年的數(shù)據(jù)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的投入占全世界的4.3％，科研產(chǎn)出占世界的3.1％，表明我國(guó)科研投入產(chǎn)出的效率達(dá)不到世界平均水平。

三是政府直接管理科研經(jīng)費(fèi)，既不利于轉(zhuǎn)變政府職能，也容易滋生尋租和腐敗行為。國(guó)家每年資助的科研項(xiàng)目是有限的，而項(xiàng)目申請(qǐng)者眾多，于是就出現(xiàn)了“僧多粥少”局面，這也容易引發(fā)科研項(xiàng)目申請(qǐng)中走后門、托關(guān)系、請(qǐng)客送禮、拿回扣等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。2005年國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果表明，2個(gè)部門、45個(gè)科研單位轉(zhuǎn)移、擠占挪用科技經(jīng)費(fèi)6.69億元；有些課題和項(xiàng)目預(yù)決算編制不真實(shí)，科研成本核算不規(guī)范?，F(xiàn)在，無論是在政府主管部門還是在科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部，一般行政人員特別是財(cái)務(wù)人員權(quán)力過大，一定程度上左右著科研活動(dòng)，這種現(xiàn)象本身就很不正常。政府直接管理科研經(jīng)費(fèi)也容易引發(fā)政企不分，造成政府與市場(chǎng)之間職能錯(cuò)位。一方面，在應(yīng)用研究和開發(fā)研究方面，政府投入偏高，政府直屬的科研機(jī)構(gòu)從事競(jìng)爭(zhēng)性的科研；另一方面，在基礎(chǔ)研究方面，政府的主導(dǎo)作用發(fā)揮得不充分，一些研究領(lǐng)域資金短缺。現(xiàn)在，一些國(guó)有科研機(jī)構(gòu)和其所屬企業(yè)兩塊牌子、一套人馬，把從國(guó)家申請(qǐng)的科研經(jīng)費(fèi)和企業(yè)賬目混在一起，使科研經(jīng)費(fèi)成了企業(yè)的“盈利”，這樣的科研機(jī)構(gòu)既不需要走向市場(chǎng)，也可以不向科研負(fù)責(zé)，成為游離于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府監(jiān)管之外的特殊機(jī)構(gòu)。

總之，現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理體制已不適應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的新形勢(shì)，亟待作出重大改革。

二、建議

第一，調(diào)整科研經(jīng)費(fèi)資源配置?；舅悸肥恰敖y(tǒng)籌規(guī)劃，抓大放小”。統(tǒng)籌規(guī)劃，就是將國(guó)家現(xiàn)有的“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃、知識(shí)創(chuàng)新工程、“985”計(jì)劃等各類項(xiàng)目計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)納入統(tǒng)一的管理框架，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌管理。這個(gè)統(tǒng)一的框架如何搭建，還需要深入研究，可考慮在國(guó)務(wù)院層面上建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制，或在國(guó)務(wù)院科教領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一專門的辦公室。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家需求和各領(lǐng)域各行業(yè)的情況，由科技部牽頭會(huì)同中科院、教育部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等部門負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃，確定每一階段各部門各領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)劃撥的比例，由財(cái)政部直接撥付資金。抓大放小，即國(guó)家層面要重點(diǎn)突出，只抓若干全國(guó)性的重大專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)工程、公益性科技任務(wù)和重大科技試點(diǎn)工程，大量科技任務(wù)連同科研經(jīng)費(fèi)及管理，應(yīng)當(dāng)交給地方、大學(xué)或企業(yè)去進(jìn)行。與此同時(shí)，要建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，提高科研管理的公開性、透明度和公正性；合理設(shè)置預(yù)算科目，建立統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算制度，完善科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理。

第二，全面實(shí)行科研基金會(huì)制度。我國(guó)從1986年開始試行科研基金會(huì)制度，同年成立國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)。該委員會(huì)在經(jīng)費(fèi)分配方面實(shí)行公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、同行專家評(píng)審（尤其是引入海外科學(xué)家進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審）的做法，得到各方面的肯定。國(guó)家財(cái)政對(duì)自然科學(xué)基金的投入不斷增長(zhǎng)，從1986年的8000萬元起步已增長(zhǎng)到2005年的26.95億元。但在過去10多年里，科研基金占整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)的比例是逐年下降的，科研基金的增長(zhǎng)速度比不上國(guó)家對(duì)各種“計(jì)劃”、“工程”撥款的增長(zhǎng)速度。今后，政府部門要加快轉(zhuǎn)變職能，退出科研經(jīng)費(fèi)的具體分配和管理。政府除加大對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)的投入外，還可以成立國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新基金委員會(huì)、國(guó)家科技重大專項(xiàng)基金委員會(huì)等。各基金理事會(huì)由相關(guān)領(lǐng)域的專家、政府工作人員、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)高級(jí)管理人員等組成。政府部門只負(fù)責(zé)制定科技規(guī)劃、確定投入額度、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，而把具體的科研經(jīng)費(fèi)管理職能交給各類基金會(huì)去做。

第三，加快建立公平、公正、透明的科研經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制。科學(xué)的事情主要應(yīng)該由科學(xué)家來決策。最大程度地減少行政管理人員對(duì)科研項(xiàng)目是否入選的干預(yù)，是鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、調(diào)動(dòng)科研人員積極性的重要因素。關(guān)鍵是建立科研項(xiàng)目“同行評(píng)審”機(jī)制。這有利于在科研領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和科學(xué)民主決策機(jī)制?？蒲许?xiàng)目的評(píng)審人員必須是科研和學(xué)術(shù)同行，對(duì)評(píng)審項(xiàng)目擁有足夠的前沿知識(shí)，而不宜采用如候選人的職務(wù)、職稱、資歷、學(xué)術(shù)組織成員等與專業(yè)水平無關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要堅(jiān)持利益相關(guān)時(shí)的回避原則，凡是評(píng)審者的個(gè)人利益會(huì)影響評(píng)審結(jié)果，或評(píng)審結(jié)果會(huì)影響評(píng)審者個(gè)人利益的情況都應(yīng)當(dāng)回避，尤其要防止朋友、同學(xué)、學(xué)生、導(dǎo)師、同事等之間的“相互評(píng)審”。最后，還要保證評(píng)審人員對(duì)評(píng)審對(duì)象做出獨(dú)立評(píng)審，評(píng)審機(jī)構(gòu)綜合所有評(píng)審人員的意見再得出最終評(píng)審結(jié)果。