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一、“新公共管理”構(gòu)建了績(jī)效預(yù)算改革的指導(dǎo)原則

20世紀(jì)70年代以來(lái),世界范圍內(nèi)掀起了規(guī)模浩大的新公共管理改革熱潮,政府和公共部門由于規(guī)模巨大且具有壟斷性,使得政府協(xié)調(diào)管理困難。龐大的政府雇員隊(duì)伍既是選民,又是管理對(duì)象,這使政府管理中出現(xiàn)失調(diào)、官僚主義和效率低下現(xiàn)象,導(dǎo)致公眾不滿,對(duì)政府的信任感下降。傳統(tǒng)的政府行政理念和以官僚制為基礎(chǔ)的行政模式受到了嚴(yán)厲批判,如何改進(jìn)政府公共部門績(jī)效,以最經(jīng)濟(jì)的手段、花最少的錢,提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù),成為公共部門行政管理中亟待解決的問(wèn)題。要擺脫這種困境,提高部門公共行政效果,公共部門就必須對(duì)自身的組織結(jié)構(gòu)、制度安排以及現(xiàn)行的公共管理模式等進(jìn)行檢查、評(píng)估,找出癥結(jié),以尋求改革和創(chuàng)新之路。于是,西方國(guó)家開始把私營(yíng)部門的管理理論、方法及技術(shù)運(yùn)用到政府公共部門之中,政府改革中出現(xiàn)了用企業(yè)家精神重塑政府的潮流,出現(xiàn)了注重管理而不是政策,注重績(jī)效評(píng)估和效率;重視產(chǎn)出目標(biāo)、限制性項(xiàng)目合同、金錢刺激和自主管理的新管理風(fēng)格。首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,“新公共管理”站在“企業(yè)化政府”的高度上,將社會(huì)公眾與政府的關(guān)系,定位為新型的“公共受托責(zé)任”關(guān)系。它認(rèn)為,政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等),重視競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化,讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給,通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。其次,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。針對(duì)預(yù)算收支活動(dòng)特別是支出活動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)政府“企業(yè)化管理”的關(guān)鍵技術(shù)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的引入提高了政府整體受托責(zé)任,擴(kuò)大了評(píng)估政府財(cái)政狀況和行政能力的信息范圍,政府管理者將借助財(cái)政支出分配和使用的評(píng)價(jià)信息,來(lái)制定合理的政策目標(biāo)、預(yù)算和活動(dòng)計(jì)劃,并對(duì)具體項(xiàng)目和行為的可行性和合理性做出理性決策,以引導(dǎo)政府資源的合理流動(dòng)和運(yùn)行。再者,新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重既定法律法規(guī),輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制,而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。這種以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“新公共管理”實(shí)踐,成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨勢(shì)。以績(jī)效為本、結(jié)果導(dǎo)向的政府績(jī)效預(yù)算改革,采取了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的公共預(yù)算改革策略,提高了政府公共管理和公共服務(wù)能力,成為持續(xù)改進(jìn)和提高政府部門績(jī)效的公共預(yù)算新模式,正是在新公共管理,在提高公共部門行政效果、降低行政成本、化解公共危機(jī)、實(shí)施政府再造、落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理、提高政府效能、改善政府形象等觀念的指引下,西方各國(guó)紛紛開始反思傳統(tǒng)預(yù)算管理制度并主導(dǎo)了一場(chǎng)全球預(yù)算的改革浪潮。

二、西方國(guó)家績(jī)效改革的實(shí)踐催生了現(xiàn)代服務(wù)型政府

績(jī)效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)成員國(guó)家在新公共管理的理念和民主化的背景之下,所采用的一種追求公共服務(wù)的預(yù)算管理方式。它要求預(yù)算過(guò)程充分利用關(guān)于政府活動(dòng)產(chǎn)出和成果的數(shù)量化信息,把財(cái)政資金分配和政府部門的績(jī)效更緊密地結(jié)合起來(lái),是一種與注重投入相區(qū)別的注重產(chǎn)出的預(yù)算。從績(jī)效預(yù)算演變的歷史來(lái)看,以提高政府公共服務(wù)水平的績(jī)效評(píng)估始于20世紀(jì)50年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70~80年代。美國(guó)尼克松政府和英國(guó)撒切爾政府的行政改革,都體現(xiàn)出對(duì)績(jī)效評(píng)估的極大迷戀,其他國(guó)家紛紛效仿,以至出現(xiàn)“評(píng)估國(guó)”的說(shuō)法?？?jī)效預(yù)算所采取的以公共責(zé)任和顧客至上為理念的公共預(yù)算改革策略,提高了政府公共管理和公共服務(wù)能力,成為當(dāng)今許多國(guó)家實(shí)施政府再造、落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個(gè)行之有效的工具。成為“重塑政府”活動(dòng)的重要內(nèi)容。綜觀西方國(guó)家成功推行績(jī)效預(yù)算改革的歷史進(jìn)程,筆者發(fā)現(xiàn)有如下特點(diǎn):

(一)改革伊始,紛紛在戰(zhàn)略性法律文件中指明提高公共服務(wù)的質(zhì)量是績(jī)效預(yù)算改革的指導(dǎo)方向

美國(guó)是一個(gè)法制較為健全的國(guó)家,政府活動(dòng)、行為大多都有相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范、指導(dǎo)。為有效地推行公共部門服務(wù)績(jī)效的評(píng)估活動(dòng),政府出臺(tái)了許多相關(guān)的法律法規(guī)。例如克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期間,共簽署了90個(gè)相關(guān)法案和50個(gè)總統(tǒng)行政命令,國(guó)會(huì)通過(guò)了85項(xiàng)立法[1]。其中,美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)1997年2月頒布的《顧客需求戰(zhàn)略規(guī)劃最佳實(shí)踐的基準(zhǔn)比較研究報(bào)告》中曾指出:與雇員、顧客和各利益相關(guān)者的有效的內(nèi)外部交流是成功的績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵,績(jī)效評(píng)估結(jié)果(除須保密外)應(yīng)公開,與雇員、顧客和利益相關(guān)者共享,以保證國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)所提出的公共服務(wù)主張得到大眾的認(rèn)可。澳大利亞通過(guò)制訂《預(yù)算誠(chéng)實(shí)憲章》和《財(cái)政管理及問(wèn)責(zé)法案》等預(yù)算法律和財(cái)政管理法規(guī),將財(cái)政管理責(zé)任移交各機(jī)構(gòu)[2]。1997年議會(huì)通過(guò)了《公共服務(wù)法案》、《財(cái)務(wù)管理與責(zé)任法案》、《審計(jì)長(zhǎng)法》和《聯(lián)邦政府服務(wù)憲章》等法律[3](P205-207),進(jìn)一步完善了政府公共部門績(jī)效的責(zé)任管理,使結(jié)果導(dǎo)向的政府公共部門績(jī)效考評(píng)機(jī)制進(jìn)一步健全,為聯(lián)邦政府各部門制定了“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”,作為績(jī)效考評(píng)的重要依據(jù)。

(二)通過(guò)簽訂績(jī)效合同,預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估逐步由控制預(yù)算轉(zhuǎn)向服務(wù)預(yù)算

在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估將工作重點(diǎn)逐步由預(yù)算控制轉(zhuǎn)向根據(jù)政府效率、服務(wù)能力、服務(wù)成本和公眾滿意程度等考核標(biāo)準(zhǔn),將政府及其各職能部門的實(shí)際工作結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析與判斷,評(píng)價(jià)政府組織實(shí)際工作的成果,從而對(duì)政府組織的提供公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行全面的評(píng)價(jià),以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府自身預(yù)算的預(yù)測(cè)判斷、監(jiān)控支持、激勵(lì)約束和資源優(yōu)化。在英國(guó),1979年撒切爾上臺(tái)后推行雷納評(píng)審(1980)、財(cái)務(wù)管理新方案(1982)、部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)和效率,其目的是通過(guò)評(píng)審來(lái)提高效率來(lái)降低公共部門的開支和運(yùn)營(yíng)成本[4](P24)。但其評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)主要是經(jīng)濟(jì)、效率,其目的仍在于效率導(dǎo)向的預(yù)算控制。而隨著1988年的“下一步行動(dòng)方案”,90年代后的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量”運(yùn)動(dòng)等一系列改革的出臺(tái),英國(guó)政府逐步扭轉(zhuǎn)了80年代以來(lái)的“效率戰(zhàn)略”績(jī)效預(yù)算改革方向,開創(chuàng)了質(zhì)量和顧客滿意的績(jī)效預(yù)算改革的新方向。20世紀(jì)40年代至70年代的美國(guó),正處于“古典公共行政”的鼎盛時(shí)期,“效率至上”的價(jià)值觀念得到進(jìn)一步強(qiáng)化,這深刻地影響著政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向。美國(guó)聯(lián)邦政府在此期間進(jìn)行了幾次大規(guī)模的預(yù)算制度改革,即胡佛委員會(huì)(1947)、計(jì)劃-執(zhí)行-預(yù)算改革(1965)、目標(biāo)管理(1973)和零基預(yù)算(1977)。這幾次改革的共同特點(diǎn)是通過(guò)預(yù)算手段控制政府支出,而到了1993年美國(guó)績(jī)效預(yù)算管理從注重運(yùn)營(yíng)效率全面轉(zhuǎn)變到對(duì)服務(wù)績(jī)效的考核。1993年7月,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA),在五大基本原則的指導(dǎo)下,美國(guó)績(jī)效評(píng)估逐步制度化、法制化,標(biāo)志著議會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督開始轉(zhuǎn)到“績(jī)效”和“結(jié)果”上來(lái)。

(三)通過(guò)公開預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果,注重公眾對(duì)預(yù)算改革的反饋,形成預(yù)算的回應(yīng)性

績(jī)效評(píng)估的結(jié)果要向公共部門的成員、上級(jí)部門及公眾反饋,其目的在于公布、傳達(dá)公共部門績(jī)效的情況,協(xié)助公共部門管理者深入了解組織中各層面的工作效率、效果及存在的問(wèn)題,使上級(jí)部門能夠更好地針對(duì)公共部門的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督,利于公眾對(duì)公共部門的工作進(jìn)行監(jiān)督。為加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)際效果,1999年布萊爾政府出臺(tái)了《現(xiàn)代化政府白皮書》,書中特別強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和公眾的廣泛參與;在公共服務(wù)輸出方面,注重高質(zhì)量和高回應(yīng)性。把績(jī)效預(yù)算作為監(jiān)控質(zhì)量的主要途徑,改進(jìn)評(píng)估和審查的原則,加強(qiáng)政府與公民的互動(dòng),加強(qiáng)預(yù)算支出效果的考察。通過(guò)規(guī)定各部門提供的服務(wù)項(xiàng)目以及工作目標(biāo)承諾,使公共預(yù)算與其承擔(dān)的公共服務(wù)的質(zhì)量掛鉤,實(shí)現(xiàn)受到公眾起訴的部門將對(duì)其縮減來(lái)年的預(yù)算數(shù)額。美國(guó)也較為注重把評(píng)估結(jié)果向各方反饋。如《政府績(jī)效與結(jié)果法案》規(guī)定每個(gè)機(jī)構(gòu)在做出評(píng)估后都應(yīng)作績(jī)效報(bào)告并公布,1998年聯(lián)邦政府也要求所有機(jī)構(gòu)都要作績(jī)效報(bào)告。國(guó)會(huì)可以運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果決定對(duì)公共部門的撥款,而上級(jí)部門用以決定是否繼續(xù)放松規(guī)制,公眾也可以更好地了解其所納的稅是如何使用的、是否得到了有效的使用等。

三、轉(zhuǎn)型期中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的價(jià)值取向

當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,政府的功能是為了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。政府以公開、公平、公正的特性,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品,滿足社會(huì)的共同需要,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步,幫助社會(huì)中分散的個(gè)人或團(tuán)體,降低溝通、協(xié)調(diào)的信息成本。政府管理就是提供公共服務(wù),政府的存在是為了滿足社會(huì)的需求,政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中,中國(guó)政府應(yīng)把自己定位于按照“為人民服務(wù)”的宗旨,以公正執(zhí)法為標(biāo)志,并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府。應(yīng)在觀念上實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變,從“審批型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變;在職能上實(shí)現(xiàn)監(jiān)督控制向服務(wù)效能的轉(zhuǎn)變;盡快按照公共服務(wù)型政府的要求,改變以前以GDP為取向評(píng)價(jià)政府和官員的業(yè)績(jī),建立以公共服務(wù)績(jī)效管理為取向的管理體系,強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。通過(guò)上述西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算改革的歷史進(jìn)程我們發(fā)現(xiàn),績(jī)效預(yù)算這種新型公共預(yù)算模式,恰恰成為了打造服務(wù)型政府的有力工具。因此,面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)政府職能提出的新要求,中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的價(jià)值取向必然是通過(guò)在預(yù)算中的引入績(jī)效評(píng)價(jià),提高政府提供公共服務(wù)的能力。

四、中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的路徑選擇

政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估已經(jīng)引起了我國(guó)理論界和實(shí)踐部門高度重視,并出現(xiàn)了一些零星的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐,如2004年財(cái)政部頒布《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)建[2004]729號(hào))加強(qiáng)中央政府投資項(xiàng)目(主要指中央預(yù)算內(nèi)基建資金和國(guó)債項(xiàng)目資金)預(yù)算管理,提高投資效益,強(qiáng)化投資項(xiàng)目資金全過(guò)程監(jiān)管,河北省推行的績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)等等。但客觀地說(shuō),我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還處于起步階段,因?yàn)樵诠差A(yù)算中引入績(jī)效評(píng)價(jià)不僅在于目前公共預(yù)算體系的完善,更重要的它是對(duì)舊的資源整合方式的一種變革,是一種預(yù)算體制的根本性變革。降低行政成本、提高社會(huì)服務(wù)能力的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府和市場(chǎng)職能的重新界定,是對(duì)政府支出范圍的一種約束,這是目前轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)、特別是財(cái)政理論界對(duì)于績(jī)效預(yù)算所賦予的歷史期待。這種期待是在市場(chǎng)整合方式占主導(dǎo)地位的西方社會(huì)中所沒(méi)有的,西方成熟的憲政制度已經(jīng)完成了相應(yīng)的使命。在憲政制度的保護(hù)下,績(jī)效預(yù)算改革僅僅為提高政府行政效率、降低行政成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量提供了工具性評(píng)價(jià),即國(guó)內(nèi)一直討論的公共預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題。而在轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì),計(jì)劃命令和市場(chǎng)價(jià)格配置兩種社會(huì)資源整合方式的矛盾,集中體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)的邊界劃分上,體現(xiàn)在財(cái)政公共服務(wù)范圍的界定上,這種界定本應(yīng)體現(xiàn)在國(guó)家的根本大法憲法當(dāng)中,體現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)權(quán)、預(yù)算權(quán)、稅權(quán)的明確界定上,然而由于種種社會(huì)歷史原因,目前的憲法并沒(méi)有完成其相應(yīng)的歷史使命。因此,綜觀中國(guó)歷經(jīng)的公共預(yù)算改革,在取得穩(wěn)步成果的背后,彌補(bǔ)制度性缺口的隱性要求越發(fā)強(qiáng)烈,公共預(yù)算改革走到現(xiàn)在,歷史的重任不可避免地落在了績(jī)效預(yù)算改革上。在改革面臨各種正式及非正式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度的約束下,中國(guó)未來(lái)的績(jī)效預(yù)算改革應(yīng)著力于在成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部統(tǒng)一制定相應(yīng)的績(jī)效預(yù)算考評(píng)體系,為推行績(jī)效預(yù)算建立一套客觀的、具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。人事部針對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)已建立起一套相對(duì)完整的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),下一步的任務(wù)就是由中央各部委協(xié)商解決政府績(jī)效考評(píng)與公共預(yù)算的有機(jī)結(jié)合,使績(jī)效信息成為預(yù)算分配資金的基本依據(jù)。同時(shí),要加快公共預(yù)算資金使用的透明化工作,實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光下的績(jī)效預(yù)算改革。2006年3月的全國(guó)人代會(huì)對(duì)于政府公布的預(yù)算報(bào)告就做出了預(yù)算透明的第一步,與往年相比最重要的一個(gè)變革就是散會(huì)后與會(huì)的全國(guó)代表可以把預(yù)算報(bào)告直接拿回家,不再像往年一樣需要交回。針對(duì)預(yù)算透明工作,今后我們還要在預(yù)算科目的細(xì)化以及通俗化、普及化方向發(fā)展,為績(jī)效預(yù)算改革提供準(zhǔn)確的預(yù)算信息。對(duì)于績(jī)效預(yù)算改革推行中的行政部門抵觸情緒,我們要首先區(qū)分行政管理部門和公共服務(wù)提供部門的區(qū)別,以往的預(yù)算績(jī)效性評(píng)價(jià),動(dòng)不動(dòng)就以審計(jì)的形式對(duì)于行政管理部門的公共資金的使用情況進(jìn)行查賬,2004年興起的審計(jì)風(fēng)暴就是典型,這種意在控制公共支出投入的預(yù)算控制手段往往會(huì)引起各級(jí)行政管理部門的反感甚至敵對(duì),而績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的一種考核,由于行政管理部門往往不是公共服務(wù)的提供者,因此績(jī)效預(yù)算考核的重點(diǎn)應(yīng)該由行政主管部門轉(zhuǎn)向直接提供公共服務(wù)的公共事業(yè)單位或者具有公共服務(wù)性質(zhì)的私營(yíng)企業(yè),對(duì)公共服務(wù)部門提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行結(jié)果考核,既可以提高公共資金的使用績(jī)效,同時(shí)還會(huì)得到行政主管部門的配合。最后需要指出,績(jī)效預(yù)算的實(shí)施沒(méi)有固定的模式和時(shí)間表,中國(guó)目前所處的全球化和信息化時(shí)代是中國(guó)面臨的最大優(yōu)勢(shì)。這一時(shí)代特征對(duì)于人們改善理念、借鑒制度,引進(jìn)技術(shù)提供了極大的便利。同時(shí),我們要看到,中國(guó)是一個(gè)發(fā)展不平衡的國(guó)家,不同地區(qū)發(fā)展水平不一樣,人們的法制理念以及技術(shù)手段也不一樣,我們完全可以從國(guó)家和地方兩個(gè)不同的層面開展工作。在國(guó)家層面上,要做好立法的準(zhǔn)備工作;在地方和部門層面上,我們可以選擇基礎(chǔ)條件比較好的地區(qū)開展試點(diǎn),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),為立法提供例證,為推廣這一新型的預(yù)算模式做準(zhǔn)備。