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一、新公共管理理論

作為新公共管理內(nèi)容的主體,它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持:管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理,以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者———公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中,通過新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu),通過承包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈畔的官僚政府,以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng),其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權(quán)轉(zhuǎn)到社群手中授予公民;(2)推崇市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制;(3)驅(qū)動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)———部門和角色的使命,而不是文本的規(guī)則和規(guī)定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者,并且為他們提供選擇的機(jī)會(huì);(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù);(6)把精力放在經(jīng)營(yíng)而不是簡(jiǎn)單地支付財(cái)政撥款上;(7)實(shí)行分權(quán)制度,主張參與式管理;(8);公民評(píng)估自己的者的績(jī)效時(shí),關(guān)注的不是投入而是結(jié)果。從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來看,新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng),那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論,治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此,割裂這兩者之間的關(guān)系,不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì),減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)的力度,而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為,新公共管理之所以和治理理論有關(guān),是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵?而“掌舵”是治理的代名詞,簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架,將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

二、新公共管理理論與政府決策觀念的創(chuàng)新

在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代,各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式,以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng),治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話語,支持這一話語體系的價(jià)值觀和與之相一致的知識(shí)文本,修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論,并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國(guó)公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí),我們深感這對(duì)重構(gòu)中國(guó)民主政治知識(shí)體系,尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會(huì)信仰,均是十分重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來看,治理理論資源合法充足的利用,應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國(guó)正在發(fā)展公共管理制度,開始研究公共管理的知識(shí),以便為有效地治理中國(guó)提供基礎(chǔ)性條件,這一努力要趨于最后的成功,可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí):首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴,而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本,知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí),其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。其次,通過政府制度重構(gòu)推動(dòng)政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新,這可能是需要達(dá)成共識(shí)的第二個(gè)重要方面。當(dāng)代中國(guó)政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主,它否定了舊的專制政治而建立了新的人民當(dāng)家作主的政治。而建設(shè)性的民主是以公民權(quán)利為邏輯起點(diǎn),以公民福利和安全最大化為目的的,關(guān)注民主的憲政化即自由民主,這也是政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新的依據(jù)。最后,一個(gè)需要達(dá)成共識(shí)的是在公共理性基礎(chǔ)上,發(fā)展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎(chǔ)上的,它以公民的權(quán)利與義務(wù)為底線,其主題是關(guān)懷基于基本正義問題的公共的善,而不是政治權(quán)威的價(jià)值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利,以及理性公民內(nèi)心真實(shí)的同意是在公共理性指導(dǎo)下公民文化的一般內(nèi)容。離開這一公共政治文化,治理的政治仍無根基,這不僅是一個(gè)公共政治秩序建立的充分而必要的條件,也是治理模式轉(zhuǎn)變的倫理支持。要在這一方面達(dá)成共識(shí)、走向善治,可能要付出許更多的艱辛。

三、新公共管理理論對(duì)我國(guó)公共管理的借鑒意義

新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物,體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開,已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平,促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,滿足了更多的公共服務(wù)需求,同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家,同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng),卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì),如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用,政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來管理公共事務(wù),提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率,實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化,這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題,有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政管理改革的理論與實(shí)踐,顯然可以為我國(guó)的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn),起到一定的借鑒作用。從我國(guó)改革開放的實(shí)踐來看,自20世紀(jì)70年代末以來,我國(guó)普遍開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快,開創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性,另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。

雖然在20世紀(jì)70年代以前,中國(guó)政府也進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過快,超過財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開始,政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來的政府機(jī)構(gòu)改革,更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果,其原因或者是因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來,或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來,但由于沒有制度上的保證,所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為,在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快,競(jìng)爭(zhēng)日趨勢(shì)激烈的背景下,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能,而且還要提高效率。

只有這樣,才能適應(yīng)社會(huì)未來發(fā)展趨勢(shì)。1998年,新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開始。這次改革的目標(biāo)是:建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系,完善國(guó)家公務(wù)員制度,建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍,逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出,這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則,尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平,我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過時(shí)。畢竟,西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為,這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)?世界各國(guó)在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的,這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此,了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐,至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義:

1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理,強(qiáng)調(diào)管理的高效率我國(guó)某些政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的:由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,造成權(quán)力過分集中,政府管了許多不該管,管不好,也管不了的事;由于組織機(jī)構(gòu)不合理,機(jī)構(gòu)重疊,從而使得職責(zé)不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法規(guī)不健全,任意增加編制,從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫,人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣,將效率放在首要地位,這一思想是值得借鑒的。為了提高效率,政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識(shí),增強(qiáng)活力,用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品,提供更好的服務(wù)。

2.新公共管理是相當(dāng)科學(xué)技術(shù)的綜合應(yīng)用過程新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域,對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異,完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適,但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人員的責(zé)任感,同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。

3.新公共管理體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域,打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域,特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平,更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí),將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域,開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng),在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤?yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行某些方面的改革,從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共服務(wù)的有效供給,從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

4.新公共管理是公共制度的體現(xiàn)新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實(shí)際工作績(jī)效,注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制還不健全,制度供給還不足的階段,建立健全法制、完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí),應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴(yán);有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制,即使法律法規(guī)和管理制度再完善,依法行政也是一句空話。

5.新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。假如在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此,盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績(jī)效,但也要與政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員認(rèn)識(shí)到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任,增強(qiáng)對(duì)政治的敏感性,保持對(duì)政策的自覺響應(yīng)性,從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。

值得指出的是,我國(guó)政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見解和做法的同時(shí),也要注意結(jié)合本國(guó)的國(guó)情。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政管理體制經(jīng)過一百多年的發(fā)展,已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章,因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨勢(shì)的,而我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟,法制還不完善,因此對(duì)于西方新公共管理的基本思想,只能從實(shí)際出發(fā),有選擇地借鑒和吸收,而不能全盤照搬。