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一、公共行政、公共管理的相關(guān)理論

隨著我國“公共管理”一級學科的設(shè)置和MPA研究生教育的開辦，關(guān)于公共行政與公共管理理論的探討已成為學術(shù)界的一大熱點，觀點頗豐。在此，筆者只選擇有關(guān)理論予以介紹。筆者選擇的值標準是:該理論、觀點在學術(shù)界較為主流或權(quán)威;該理論、觀點有助于公安管理內(nèi)涵的研究并對公安改革具有現(xiàn)實指導意義。我國行政學界的主流觀點是公共行政即行政，公共行政學又叫行政學、政府管理學、「1」行政管理學。①行政學或行政管理學的許多不同定義，區(qū)別主要集中在“政治”與“管理”兩個層面對“行政”一詞的不同理解:持“政治”行政觀的是一些早期行政學者，他們從宏觀國家權(quán)力分配的基礎(chǔ)上將行政理解為狹窄的國家行政機關(guān)的功能或事務(wù)，認為凡國家立法、司法以外的政務(wù)總稱行政，行政是政府行政部門所管轄的事務(wù);持“管理”行政觀的主要是科學管理運動興起后的一些行政學者，他們從科學管理的原則出發(fā)，認為行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機關(guān)所宣布的政策的一切運作，行政學特別注重管理方法、程序、具體操作，是研究政府做什么和如何做的理論。仁2〕也有學者認為，僅就“行政”與“管理”而言，二者之間存在差異。

陳振明從學科專業(yè)詞典和教科書的解釋中歸納:“行政”本質(zhì)上包含遵從指示和服務(wù)的涵義，而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負個人責任，基于這種差別，加上“公共”定語后，“公共行政”與“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策與法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機構(gòu)和人員以及辦公室的管理，而“公共管理”有以最小成本達到目標以及管理者為獲得的結(jié)果負責的內(nèi)涵。以傳統(tǒng)的“行政”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共行政)肯定有別于以“管理”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共管理)。[3j公共管理理論產(chǎn)生于20世紀60年代至70年代。這一時期，西方社會出現(xiàn)的一系列社會、經(jīng)濟問題與政府失靈等，使傳統(tǒng)的公共行政學說面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，公共行政陷人有管理無公共的窘境。在這樣的社會背景和學術(shù)背景下，西方學者開始試圖將傳統(tǒng)的公共行政學理論和現(xiàn)代管理理論結(jié)合起來，探討不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑，即公共管理研究途徑。「4〕公共管理理論先后被西方發(fā)達國家運用到政府改革實踐中，取得了矚目的成就并呈現(xiàn)出國際化趨勢。我國學者對此亦有不少論述:張成福、黨秀云將公共管理定義為“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福扯與公共利益”;〔5」張良認為“公共管理是指社會公共組織以及其他組織推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進社會共同利益實現(xiàn)，通過制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對社會公共事物進行調(diào)節(jié)和控制的活動”;①「6]顧愛華認為“公共管理是公共組織依法運用公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益的過程”。②「4」與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合、更少受功能專門化的限制。傳統(tǒng)的公共行政學主要學科基礎(chǔ)是政治學，尤其是以官僚體制理論和政治一行政二分法作為理論基礎(chǔ)的。

公共管理學則更多依賴經(jīng)濟學和工商管理學，運用經(jīng)濟學的理論和方法分析公共管理問題，將研究的焦點由傳統(tǒng)公共管理學的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機構(gòu)、過程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究，使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項目執(zhí)行、績效評估、公共責任以及公共倫理等這樣一些在傳統(tǒng)公共行政學中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學的核心主題。同時，公共管理學還涉及大量公共行政沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、制度與創(chuàng)新、成本核算等等。[4」公共管理的積極意義反映在政府為了適應外部環(huán)境的變化，對履行政府職責的理念、方式以及管理過程的控制等所作出的新的選擇:在管理理念上，政府由單純的注重效率發(fā)展到效率、效益以及社會公正、平等并重，并把提高管理與服務(wù)的社會效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多地引人市場機制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體擴大到非政府公共機構(gòu)領(lǐng)域，通過授權(quán)、委托、等方式，調(diào)動更多的公共機構(gòu)參與公共服務(wù)與管理;從管理過程來看，則更多關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中?！?]

二、公安學者對公安管理的界定

目前，公安學界有關(guān)“公安管理”的界定，較權(quán)威的是1999年出版的全國公安管理專業(yè)指定教材《公安管理學》(楊健和等，以下簡稱《教材》)中的界定:“公安管理亦稱公安行政管理，是指各級公安機關(guān)為提高系統(tǒng)的效能，維護國家安全與社會公共安全，保障社會主義建設(shè)的順利進行，依法運用各種方法與手段，充分發(fā)揮公安人力、物力、財力、信息等資源的作用而進行的決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動”?！?〕顯然，這一界定關(guān)注的是“內(nèi)部取向”。同時，《教材》還認為“廣義的公安管理學包括治安管理學、交通管理學和消防管理學，因為這三門課程都屬于公安行政管理”?？梢钥闯?，《教材》對公安管理的界定和劃分沿承的是傳統(tǒng)“政治”層面上的行政理論，關(guān)注的是對公安機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的管理，系統(tǒng)的開放管理也是有限度的。另外，中國人民公安大學的張光也提出了自己的界定，他認為:“公安行政管理是國家公共行政的重要組成部分，是通過對公安機關(guān)的有效組織和管理，促進公安行政行為的實施以確保公安機關(guān)職能充分發(fā)揮的活動過程”;“所謂公共行政就是國家機構(gòu)有效地推行國家政務(wù)和實施公共管理的活動過程”?！?」這一界定有些模糊，并且在定義中出現(xiàn)了被定義的“管理”一詞。另外，張光在解釋該定義的含義時也有些矛盾:首先，他認為“公安行政的客體是公安機關(guān)所面臨的公安行政事務(wù)和要解決的公共問題••…公安行政的途徑是有效組織管理和公安業(yè)務(wù)工作的實施(這里將犯罪偵查、武裝警衛(wèi)等職能列人其中)……公安行政的目的是體現(xiàn)公安機關(guān)的宗旨和使命……”然后，他又認為，這種“廣義的研究過于龐大和繁雜，而且將警察行政職能的各項活動都由一門學科來承擔不切實際……業(yè)務(wù)執(zhí)行工作應交給專門學科進行研究”。筆者認為，陷人這種矛盾境地的根本原因還是這一界定仍然建立在傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)上。

三、從公共管理的視角研究公安管理的基本內(nèi)涵

筆者選擇這一角度并不是照搬公共管理理論，也不是否定公共行政的學科背景。筆者認為，從公共管理的視角探討公安管理，有以下積極意義:第一，可以拓展公安管理學的研究視野和空間，使公安管理的研究不局限在“內(nèi)部取向”的研究上，公安管理學不僅研究“為提高系統(tǒng)效能”“對公安機關(guān)的有效組織和管理”，也研究公安機關(guān)對社會的管理:關(guān)注所提供的治安保障與服務(wù)的過程、程序以及實際執(zhí)行行動，關(guān)注公眾對治安保障與服務(wù)的利益需求，關(guān)注社會治安管理的公正與效率，關(guān)注以最低成本取得最佳結(jié)果，關(guān)注公眾對所提供的治安保障與服務(wù)的評價等。第二，從公共管理的視角研究公安管理，可以解決過去在闡釋公安管理特質(zhì)時陷人的學術(shù)尷尬，一方面不再停留在“公安管理總體上屬于國家行政管理，同時還具有部分司法職能活動和一定的武裝性質(zhì)活動兩個個性”，「9〕“廣義的公安管理學包括治安管理學、交通管理學和消防管理學”這種傳統(tǒng)“政治”行政觀層面;另一方面可以用公共管理學所涉及的研究主題內(nèi)容來引導公安管理學選擇自己的研究對象(如公安戰(zhàn)略管理、公安管理的政治環(huán)境、①警察公共服務(wù)的制度與創(chuàng)新、治安效益目標及評估研究等等)，不再簡單認為一旦公安管理研究對社會的管理，就會出現(xiàn)“所有警察行政職能的活動都將由一門學科來承擔”的狀況，準確把握公安管理學與其他公安專業(yè)學科的關(guān)系，解決目前公安管理學研究游離于各公安學科之間的不確定性問題。第三，從公共管理視角探討公安管理的內(nèi)涵，能從理論上闡明當前許多公安改革舉措(如社區(qū)警務(wù)、行政審批制度改革等)，能為公安改革提供一個更新觀念的理論思路—這種思路也是與當前政府改革的趨勢(有限政府、責任政府)一脈相承的。筆者將公安管理初步界定為;公安管理是政府公共管理的重要組成部分，是公安機關(guān)為實現(xiàn)治安效益目標，②依據(jù)依法獲授的公共權(quán)力，運用多種方法和手段，與社會各種力量相互作用，對法律規(guī)定的與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)控制的活動過程。

這一界定包含七層含義:第一，公安管理是政府公共管理的重要組成部分。政府公共管理的內(nèi)容不僅僅是政府內(nèi)部的行政事務(wù)管理，還包括對社會公共事務(wù)的管理，如公共安全與秩序、公共問題、公共財產(chǎn)和公共資源等，公安機關(guān)專門司職公共安全事務(wù)中有關(guān)社會治安與秩序的事務(wù)。公安管理同樣分為公安機關(guān)對自身的管理和對社會治安的管理。公安管理的根本目的是更好地管理與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)，沒有與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)管理要求，公安機關(guān)對自身的管理就失去意義。公安管理學不能僅停留在“內(nèi)部取向”的研究上。第二，公安管理的主體是公安機關(guān)。公安管理是一個開放式管理體系，公安機關(guān)在政府領(lǐng)導下，在法律范圍內(nèi)，可以運用委托、授權(quán)、以及組織、發(fā)動等方式發(fā)展與社會各種力量的伙伴關(guān)系以及互動關(guān)系，形成共同承擔維護社會治安秩序義務(wù)的模式。但是，在這種多元化主體模式中，各管理主體的地位、作用、參與管理方式都是不盡相同的，公安機關(guān)依然是社會治安管理的主體，其核心地位不會因其他主體的參與而有所動搖。第三，公安管理的客體是法律規(guī)定的與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)。這就表明公安管理不僅僅是治安行政管理，也包括刑事司法管理、武裝性質(zhì)的管理等。只要是法律規(guī)定的，涉及到社會全體人民整體生活質(zhì)量和共同利益的與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)，都屬于公安管理的客體。值得一提的是，公安管理學的客體研究并不簡單等同于各公安專業(yè)學科的具體的對策性研究，它的知識體系具有普遍性、基礎(chǔ)性、宏觀性的特征，如公安戰(zhàn)略和政策選擇、公安管理的政治環(huán)境、治安目標及評估等等。第四，公安管理的基礎(chǔ)是國家、人民授予的部分公共權(quán)力，如治安行政管理權(quán)、刑事司法權(quán)、緊急狀態(tài)處置權(quán)等。公安管理必須嚴格依法進行，“法律授權(quán)即管理，法無授權(quán)即禁止”。

公安權(quán)力主要有強制性權(quán)力和非強制性權(quán)力兩種形式，其行使應是剛?cè)嵯酀娭菩耘c非強制性權(quán)力并舉。非強制性權(quán)力主要是通過說服、教化、引導而使之服從的權(quán)力，其形式如提出公共規(guī)范、樹立學習榜樣、倡導某種價值取向和倫理道德、實施仲裁和調(diào)解等等。非強制性權(quán)力更容易被社會成員接受，有更大的施展空間，有助于實現(xiàn)公安管理的目的。第五，公安管理的職能(功能、職責)是多元的，方法和手段是多樣的。公安管理除具有一般管理職能(如計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制)外，還具有部門職能，如服務(wù)職能、保衛(wèi)職能、治安管理職能、刑事司法職能等。其中，服務(wù)是政府職能的必然選擇，公安管理也不例外—服務(wù)是公安管理的核心，公安機關(guān)存在的目的就是滿足“消費者”的需求，以盡可能高質(zhì)量的治安保障和服務(wù)爭取“消費者”的支持。同時，公安管理要服從于國家，致力于保持政權(quán)穩(wěn)定，維護國家安全。要運用政治的、法律的、行政的、管理的、經(jīng)濟的等多種方法和手段，充分發(fā)揮公安管理職能，確保社會治安狀態(tài)呈現(xiàn)出有序、有效、可控制的特征，滿足人民群眾對良好社會治安秩序的共同需要。第六，公安管理的目的是通過實現(xiàn)治安效益目標來履行職責。筆者將治安效益定義為“公安機關(guān)通過對與社會治安有關(guān)的公共事務(wù)的管理，以盡可能小的公安成本(公安成本是公安管理的一個基本命題，也是公安管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，本文不贅述)，為社會和人民提供盡可能高質(zhì)量的治安保障與服務(wù)所取得的最佳效果”。至于“維護國家安全和社會公共安全，保障社會主義建設(shè)的順利進行”這一目標，筆者稱其為公安管理的使命目標(也可叫公安組織存續(xù)目標①)，使命目標的表述一般是概括性的、較原則的、較抽象的。要使公安管理活動有效進行，必須依據(jù)使命目標制定出一個具體的、可衡量的目標。

治安效益中的“治安保障和服務(wù)”使使命目標更具體、可操作，其“盡可能小的公安成本”和“盡可能高的品質(zhì)”使接近和實現(xiàn)使命目標的結(jié)果更可衡量。治安效益目標不是傳統(tǒng)公安管理定義中的“效率”或“效能”，它必須以成本的大小，管理的公平、公正，服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，“享受”和“消費”治安保障和服務(wù)的人民大眾的滿意程度等多種尺度作為標準。治安效益目標是公安管理的價值觀所在，是公安管理學研究的熱點和難點。第七，公安機關(guān)必須通過治安效益目標實現(xiàn)程度來評估結(jié)果，并對結(jié)果擔負責任，只有這樣，公安管理才能實現(xiàn)其本質(zhì)含義。當我們真正以治安效益目標為導向，以其實現(xiàn)程度來評估公安機關(guān)及其人員的政績時，我們才在宏觀和微觀上找到公安管理改革的突破口，才能促使公安管理順應政府改革的時代潮流，實現(xiàn)制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。