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1新公共管理的背景與內(nèi)涵

直到20世紀(jì)60年代末,西方傳統(tǒng)的公共管理領(lǐng)域一直存在一些為人所廣泛接受的習(xí)俗慣例和實踐行為:公務(wù)員終身為單一的公共服務(wù)部門工作,并以個人功績作為晉升標(biāo)準(zhǔn);公務(wù)員受嚴(yán)格的科層制度控制,部長則受到政治領(lǐng)導(dǎo)的控制;公務(wù)員是匿名的工作人員,他們以部長的名義工作,失敗和成功都由部長負(fù)責(zé);公務(wù)員是中立的,他們公平地為不同的黨派工作,不積極參與政治與決策活動,只負(fù)責(zé)執(zhí)行政治家制定的政策;公共領(lǐng)域的管理與私營領(lǐng)域的管理存在明顯的界限,公共管理是以議會控制、政治需求、缺乏市場動力、追求社會公平和公眾等為特點的。[1]這種傳統(tǒng)的模式曾經(jīng)獲得了巨大的成功,并為全世界各國政府所效仿。但是隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的公共管理模式受到了越來越多的置疑,遭到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面,由于傳統(tǒng)的公共管理模式是以人際關(guān)系而不是與公共體系本身的關(guān)系為基礎(chǔ)的,因此傳統(tǒng)公共管理的理論與實踐基礎(chǔ)———科層制度,其僵化低效的缺陷日益凸現(xiàn)。[2]科層組織的非人格的組織形式忽略了人的主觀能動性,容易培養(yǎng)磨洋工的人而不是有創(chuàng)造力的人,因此未能實現(xiàn)有效利用稀缺資源的目的,反而造成了資源浪費。

同時,科層制度的不透明性與民主原則不可避免地發(fā)生沖突,損害了公民的信息知情權(quán)和政治參與權(quán)。另一方面,威爾遜的政治與行政二分法原則,在現(xiàn)實中也遇到了置疑。作為傳統(tǒng)公共管理的另一個理論基石,二分法被休斯頗具諷刺意味地形容為“尤其對逃避責(zé)任有效”。他認(rèn)為將政客與行政人員分開是一種幻想,然而科層制度卻恰恰是按照這種二分原則構(gòu)建的,似乎是幻想成真。但是實踐卻證明這種幻想遠(yuǎn)未成真,因為政客們常常履行行政任務(wù),行政人員也常常承擔(dān)政治任務(wù)。[2]盡管不一定是具有黨派政治性的,但是公務(wù)員的工作本質(zhì)上是政治性的,就此可以判斷威爾遜的政治與行政二分法觀點并不現(xiàn)實。在對傳統(tǒng)公共管理理論基礎(chǔ)置疑的同時,20世紀(jì)70年代以來,公共管理實踐也由于過度膨脹的政府、新的管理理念和經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點的出現(xiàn)、全球化浪潮以及新技術(shù)的沖擊和影響使人們面臨著一系列紛至沓來的政治和社會問題,人們需要一個能夠高效運轉(zhuǎn)、靈活應(yīng)對復(fù)雜局面的公共部門的呼聲越來越高,一場影響全球的深刻的新公共管理運動也就應(yīng)運而生。首先,新公共管理運動的出現(xiàn)是由于政府所面臨的空前改革壓力。傳統(tǒng)的公共管理模式中政府一直處于決定性的地位,是公共管理的唯一主體。

政府承擔(dān)著大量的公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)任務(wù),與市場一起對社會資源進(jìn)行配置。社會發(fā)展使得人們對公共產(chǎn)品的需求不斷增加,政府也就承擔(dān)了越來越多的管理和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任。于是政府的職能范圍日益擴(kuò)大到社會生活的各個角落,角色不斷多樣化。其結(jié)果是西方國家遭受了罕見的財政危機,在福利社會的建設(shè)上各國政府不堪重負(fù),進(jìn)而引發(fā)了諸如人口膨脹、失業(yè)、環(huán)境惡化等諸多的社會問題。民眾對政府的信任危機加劇,因此政府改革的呼聲日盛。其次,新的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)觀點的出現(xiàn)以及經(jīng)濟(jì)全球化是政府改革的動力。20世紀(jì)70年代西方市場經(jīng)濟(jì)國家出現(xiàn)了滯脹現(xiàn)象,凱恩思主義受到了批判,新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)由此興起,成為指導(dǎo)西方社會經(jīng)濟(jì)活動的主要思想。與此同時,經(jīng)濟(jì)全球化也給各國政府帶來了前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。陳振明評論道:全球化加強了政府對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的重視;政府能力是國家綜合實力的主導(dǎo)因素,政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運行,參與國際競爭對公共管理提出了更高的要求。[3]政府改革已經(jīng)成為各國在國際市場上進(jìn)行有效競爭的一個重要途徑。再次,民主化運動要求公共管理主體多元化。

官僚制度盡管消除了以血統(tǒng)和出身為依據(jù)任命管理者的部分弊病,但是也早就有了自身特殊利益的精英集團(tuán)。他們雖然也有分歧,有競爭,但是僅限于“圍繞著一些范圍狹窄的事務(wù)展開”,“他們的共識多于分歧”。[4]也就是說,他們有著基本相同的價值偏好和利益訴求,一旦他們的價值偏好和利益訴求受到威脅時,本來應(yīng)該維護(hù)公共利益的、掌握在他們手中的公共權(quán)利就會被用來維護(hù)自己的利益服務(wù)。精英的公民者的角色就轉(zhuǎn)變?yōu)榱斯竦呐壅?這顯然是對民主價值的侵犯?？茖又贫鹊膶蛹壗Y(jié)構(gòu)決定了上下級之間的命令和服從關(guān)系?？茖又贫鹊陌l(fā)展和完善造成了下級只對上級負(fù)責(zé),而不是對公民負(fù)責(zé)的現(xiàn)象,從而逃避了公民的監(jiān)督和控制,因此也構(gòu)成了對民主價值的侵犯。而全球范圍內(nèi)日益高漲的民主化浪潮卻不斷地提醒著:公共管理的主體絕非政府一家,其他非政府組織、社區(qū)、公民甚至是企業(yè)也應(yīng)該或者是必須成為公共管理的主體。這些力量要求越來越多地參與國家公共生活,并在國家公共生活中發(fā)揮更重要的作用。最后,新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)是政府改革的催化劑。新技術(shù)特別是信息和交流技術(shù)(ICTs),比如,分散式計算機系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)與新型數(shù)據(jù)庫,將科層制度的運作方式進(jìn)行了重新概念化。信息技術(shù)的發(fā)展為建立靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性;數(shù)字化的方式為政府能夠?qū)λ蚕⑷f變的經(jīng)濟(jì)做出反應(yīng)創(chuàng)造了可能性。[3]

因此,技術(shù)革命既可以看作是引入新型公共管理理念的動力,又可以看作是摒棄傳統(tǒng)科層制度的動力。新公共管理運動著力于提高公共組織的生產(chǎn)績效:改進(jìn)包括招募合格人才、員工發(fā)展、績效薪酬等內(nèi)容在內(nèi)的人力資源管理;讓員工更多地參與決策和管理活動;放松行政控制而加強績效目標(biāo)管理;利用信息技術(shù);改進(jìn)客戶反饋和強調(diào)服務(wù)質(zhì)量;將供需決策合而為一(如向使用者收費)。新公共管理運動主張充分利用私人領(lǐng)域:促進(jìn)一個可依賴的、高效的、競爭性的、開放的獲得體系,從而外包公共產(chǎn)品和公共服務(wù),內(nèi)包中間產(chǎn)品和服務(wù),并且終止供給的政府壟斷和保護(hù)。[5]

2電子政務(wù)的背景與內(nèi)涵

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,政府要承擔(dān)大量的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理職責(zé)和服務(wù)功能,尤其是在調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)整體運行方面發(fā)揮著不可替代的作用。在信息化和網(wǎng)絡(luò)化時代,政府的這種職責(zé)和作用不會消失,但在企業(yè)經(jīng)營活動和個人行為逐步虛擬化、數(shù)字化的形勢下,政府服務(wù)和管理的手段必須更新,并根據(jù)網(wǎng)絡(luò)時代企業(yè)、公民行為特點以及人際關(guān)系的變化重新設(shè)計管理程序和業(yè)務(wù)流程,才能適應(yīng)時代的要求,推動社會發(fā)展。為了使政府職能和運作適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,同時加速政府對國民需要的回應(yīng),美國前總統(tǒng)克林頓首先提出了電子政務(wù)這一概念,并進(jìn)行了卓有成效的實驗。對可以改造公民、商業(yè)和政府機構(gòu)關(guān)系的信息技術(shù)(如廣域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)與移動計算)加以利用,服務(wù)于各行各業(yè)。例如,向公民提供更好的政府服務(wù),改善政府與工業(yè)和商業(yè)的互動關(guān)系。這些結(jié)果的實現(xiàn)將減少腐敗現(xiàn)象、增加政府管理的透明度、提供更大的方便性、增加財政收入以及削減成本。電子政務(wù)的產(chǎn)生也有自己的背景和特點。首先,信息技術(shù)為電子政務(wù)提供了技術(shù)支持。信息技術(shù)的飛速發(fā)展引發(fā)了一場深刻的生產(chǎn)和生活方式變革,極大地推動著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

20世紀(jì)60年代,計算機開始進(jìn)入到公共部門,但是往往是被專業(yè)人員使用,并且主要被當(dāng)作打印工具。所以計算機最初的應(yīng)用未能給組織帶來實質(zhì)性沖擊。然而,隨著計算機的普及、計算機應(yīng)用技術(shù)的推廣,特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,信息技術(shù)對公共部門的影響達(dá)到了空前的程度。信息技術(shù)使得信息可以迅速和準(zhǔn)確的傳播,因此,政府面臨的是掌握了良好信息的、需求更多的群體,他們在公共事務(wù)中扮演了前所未有的活躍角色。以公共決策為例,程序化的電子政務(wù)系統(tǒng)使得決策變得富有邏輯性,同時也使得決策過程標(biāo)準(zhǔn)化,并且對公眾而言,這個標(biāo)準(zhǔn)化過程也具備了“可視性”。也就是說,公眾對政府的決策標(biāo)準(zhǔn)、決策程序比以往有了更清晰的了解。其次,新公共管理運動為電子政務(wù)提供了來自政府的動力。由英國發(fā)動的新公共管理運動,在很短的時間內(nèi)迅速影響到了西方各國,并逐步擴(kuò)展到了多數(shù)的發(fā)展中國家。因此,在全球范圍內(nèi),各國政府都在致力于重塑形象,建立更加富有效率的運作體制。

克林頓政府提出了電子政務(wù)設(shè)想,并與1993年提出了國家信息基礎(chǔ)設(shè)施計劃,從而將電子政務(wù)推向了全面實施階段。該設(shè)想的提出和實施也催生了電子民主這一新型的政治及社會管理方式,使得諸如政府、選舉產(chǎn)生的官員、媒體、政治組織以及公民和選民等民主參與者可以在地方社區(qū)、國家和國際層面上,在政治和治理過程中通過利用信息和通信技術(shù)參與管理活動,從而在公眾和決策者之間實現(xiàn)雙向互動,以改善治理和提高各種反饋的質(zhì)量。民主如果只是被置于形而上學(xué)的層面則會被架空,所以必須以看得見的形式在過程層面上得以真正地實現(xiàn)。凡是生活受到某項決策影響的人就應(yīng)該參與那些決策的制定過程。電子政務(wù)搭建的平臺所具有的去中間化、去中心化和及時溝通等特性,讓公眾能夠不需借助中間環(huán)節(jié)就可獲得充足信息與表達(dá)意見,為直接民主奠定了基礎(chǔ)。[6]無論是在公共管理機構(gòu)內(nèi)部,還是公共管理機構(gòu)外部都有助于來自各個層面、各種環(huán)節(jié)的智力參與決策。

電子政務(wù)和電子民主改變了公眾單純的被管理對象的角色,使其成為參與性力量,并再一次勾起了人們對雅典式直接民主在現(xiàn)代社會實行的渴望與思索。第三,電子商務(wù)是電子政務(wù)的原動力。電子商務(wù)的發(fā)展使得政府面臨提供與私營領(lǐng)域類似服務(wù)的需求。既然顧客可以在任何時間迅速地通過www.e-購買需要的商品,那么公民為什么必須在公共部門的上班時間去排隊獲得服務(wù)呢?公共部門的公務(wù)員每人只能負(fù)責(zé)一項工作,在有限的工作時間內(nèi)為有限的公民服務(wù),而且每個人的耐心也總是有限的。因此,要想長時間保持優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)難以得到保障。而利用ICTs通過一站式的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)既節(jié)省了公民等候的時間,也節(jié)省了公務(wù)員的工作時間。聯(lián)合國的一個報告指出:“電子政務(wù)終將改變政府的結(jié)構(gòu)和程序,從而降低公共部門的官僚等級性,公務(wù)員也因此而得以授權(quán)更好地為公民服務(wù)”。[7]

3新公共管理與電子政務(wù)之間的關(guān)系

興起于20世紀(jì)70年代的新公共管理與興起于20世紀(jì)90年代的電子政務(wù)是兩個相互關(guān)聯(lián)的改革運動。同信息時代緊密相聯(lián)的組織變革形態(tài)與同當(dāng)前公共管理中的管理思想、管理主義形態(tài)具有高度的一致性。具體體現(xiàn)在以下兩個方面:第一,以“顧客”為中心、為理念。信息社會不同于傳統(tǒng)工業(yè)社會的一個重要特點在于它是一個消費者社會,是一個消費者主權(quán)的社會。消費者主權(quán)意味著消費者有途徑可以享受生產(chǎn)者提供的利益,消費者可以得到充分的信息。政府是民眾契約的產(chǎn)物,它應(yīng)該是為民眾和社會提供服務(wù)的組織。政府的政策影響到每一個人生活的各個方面,當(dāng)今社會政府面對著人類有史以來范圍最廣的服務(wù)對象。然而長期以來,在傳統(tǒng)的管理模式下,政府作為一個壟斷的公共服務(wù)和商品的提供者往往高高在上,是掌舵者。傳統(tǒng)的公共管理是一個以典型的生產(chǎn)者為中心的治理形態(tài),但是隨著公眾需求的不斷變化,將公眾看作為“顧客”或“客戶”的價值觀逐漸為新公共管理所確立。新公共管理認(rèn)為,政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求為導(dǎo)向,增強對社會公眾需要的響應(yīng)力,也就是采用顧客驅(qū)動的機制,讓顧客具有自己選擇公共服務(wù)提供者的選擇權(quán)和評價手段,從而對服務(wù)提供者形成壓力。顧客驅(qū)動是一種開放平行的結(jié)構(gòu),它使政府趨于用磋商、談判、解釋和說服的方式,致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動狀態(tài)的構(gòu)建與實現(xiàn)。因此,“顧客”的滿意度成為評價政府績效的重要指標(biāo)。

服務(wù)于“顧客”的價值觀還包括對管理人員的授權(quán)。政府績效的低下,往往不是因為管理者缺乏能力和不履行職責(zé),而是過多的程序和呆板的程序嚴(yán)重束縛了管理者的個人權(quán)威、靈活性和創(chuàng)造性。[8]有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為政府本身就是一個制約經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)自由的因素,[9]因此去管制化與自由化是新公共管理運動中摒棄繁文縟節(jié)、激勵員工的兩項主要內(nèi)容。公共管理領(lǐng)域的基層管理人員也因此得到授權(quán),進(jìn)而實現(xiàn)“管理者管理”的目的。管理者由于授權(quán)而獲得自由裁量權(quán),能夠及時地解決問題,增強對“顧客”的應(yīng)答性以及行政的可接近程度,從而提升“顧客”的滿意度。電子政務(wù)的實施是為了使“顧客”獲得更優(yōu)質(zhì)的服務(wù),這與新公共管理的訴求不謀而合。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府工作的管理模式需要以用戶為中心,按照用戶的需求發(fā)送政府的管理與服務(wù)方式。以“顧客”為中心的服務(wù)理念和“顧客關(guān)系管理”技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用,不僅增加了政府服務(wù)的廣度和深度,以構(gòu)建新的、更好的政府與企業(yè)、公民之間的關(guān)系,而且也能促使政府組織的管理方式根據(jù)用戶的意向和需求來決定,從而更好地適應(yīng)信息社會發(fā)展的需要。信息時代建立“一站式”服務(wù)的政府網(wǎng)站,已經(jīng)成為世界各國政府的共識。[10]

電子政務(wù)創(chuàng)建了一個不受時空約束的虛擬政府。信息技術(shù)打破了公共服務(wù)在時間和空間上的局限性,解決了面對組織結(jié)構(gòu)紛雜的政府以及“顧客”不知所措的困境。功能集成的虛擬政府辦事的流程大為簡化,真正實現(xiàn)了無縫隙政府。此外,電子政務(wù)為公眾提供了一個公開、公正、公平地獲取信息的平臺,改變了政府與企業(yè)、社會、公正的信息不對稱狀態(tài),成為信息充分、準(zhǔn)確、及時的披露渠道,推動了政府與公民的直接對話,提高了政府工作的透明度,改進(jìn)了政府決策的民主程度。這是因為政府的運作是以信息為基礎(chǔ)而不是層級制度,這有助于科學(xué)決策,而政策目的也可以有效地傳達(dá)到目標(biāo)群體,有助于政策執(zhí)行的順利實施;目標(biāo)群體對政策的意見和建議也可以順暢地得以反饋;政策執(zhí)行者的工作績效能夠受到即時性的監(jiān)督。所有這些信息通過數(shù)據(jù)庫和控制系統(tǒng)進(jìn)行加工整理,為決策者提供全面的參考變量,從而提高政策制定的質(zhì)量。第二,以追求效能、效率為目標(biāo)。公共部門實現(xiàn)提高效能和效率的手段是利用市場理念指導(dǎo)公共管理實踐。市場理念是指更大程度上的依靠市場、社區(qū)和個人以實現(xiàn)自我管理。它包含多層含義:[11]首先,政府公共服務(wù)生產(chǎn)的市場化和私營化。政府建立準(zhǔn)市場體制,下放決策和執(zhí)行權(quán)利,轉(zhuǎn)變?yōu)閯潣摺?/p>

私營領(lǐng)域擁有以時間為考評標(biāo)準(zhǔn)的激勵機制和清晰的責(zé)任鏈,而傳統(tǒng)的公共管理則先天處于劣勢。因此,市場化和私營化理念在公共管理領(lǐng)域內(nèi)的引入,為競爭創(chuàng)造了可能性。其次,新公共管理任務(wù)競爭是市場機制發(fā)揮作用的核心理論,公共服務(wù)的壟斷性的生產(chǎn)同樣會導(dǎo)致低效。傳統(tǒng)的公共管理部門缺乏活力和動力、機制呆板僵硬,因而把大的公共部門通過外包或者私有化的方式分成若干“準(zhǔn)企業(yè)”進(jìn)行競爭性運行勢必會提升應(yīng)變周圍復(fù)雜情況的能力,實現(xiàn)高效的目標(biāo)。最后,將私營部門的實踐證明成功的管理理念和技術(shù)移植到公共管理部門,使之更貼近市場化。如前文所述,從20世紀(jì)70年代開始西方各國的公共服務(wù)處于困境,而管理是公共部門和私營部門面臨的普遍問題,因此借鑒私營部門的經(jīng)驗、利用社會力量和民間資源提高公共服務(wù)供給無疑是有益的嘗試。電子政務(wù)的產(chǎn)生本身就是受電子商務(wù)的啟發(fā),而后者正是私營領(lǐng)域為增加競爭能力、追求效能和效率而采取的新型的企業(yè)經(jīng)營模式。以G2B(政府與企業(yè))電子政務(wù)模式為例:與大企業(yè)通過電子商務(wù)的形式進(jìn)行采購類似,政府通過電子采購與招標(biāo)、電子稅務(wù)、電子證照辦理、信息咨詢等服務(wù)項目精簡管理業(yè)務(wù)流程,快捷迅速地為企業(yè)提供幫助。

同時,對于與政府有商業(yè)往來的企業(yè),比如,辦公用品供應(yīng)商,政府也越來越多地要求他們以電子商務(wù)的模式運行。再比如,G2G(政府與政府)模式。G2G在上下級政府、不同地方政府、不同政府部門之間建立電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、電子辦公系統(tǒng)、電子培訓(xùn)系統(tǒng)、績效評估系統(tǒng)等,促進(jìn)了政府間的溝通與協(xié)調(diào),從而實現(xiàn)了節(jié)約時間和費用、提高工作效率的目的。電子政務(wù)還可以提高公務(wù)員的行政能力,進(jìn)而改善公共部門管理的績效。比如,“電子公文交換系統(tǒng)可以在幾秒鐘內(nèi)完成公文的傳送與接收,電子咨詢系統(tǒng)大大減輕了公務(wù)員的壓力,電子檔案管理系統(tǒng)文件的查詢檢索更為方便”。[6]電子政務(wù)擴(kuò)大了公務(wù)員的工作半徑,改善了公務(wù)員的溝通方式,同一個業(yè)務(wù)流程中不同的工作人員可以在不同城市甚至不同的國家,分享信息,使得傳統(tǒng)型的公務(wù)員成為具有全局觀念和國際視野的現(xiàn)代公務(wù)員。綜合前文的分析,新公共管理與電子政務(wù)一方面在產(chǎn)生背景上有很多共同點,另一方面在服務(wù)公眾、追求高效、提高政務(wù)透明度、促進(jìn)民主、保證公平公眾等方面異曲同工。

二者均將公共領(lǐng)域和私營領(lǐng)域的前沿進(jìn)行了拓展和界限模糊,管理系統(tǒng)和管理投入的焦點由重視投入和程序轉(zhuǎn)為重視輸出和效果,傾向于一種更為專業(yè)的、精益的、扁平的和自治的組織,而不是臃腫的、任務(wù)繁多的、等級制的官僚組織。[12]由此可以判斷,新公共管理與電子政務(wù)在政府再造的進(jìn)程中毫無疑問地實現(xiàn)了強強聯(lián)合。新公共管理運動為電子政務(wù)的產(chǎn)生提供了契機,反過來,對于早期的公共管理改革中所預(yù)見的變革,電子政務(wù)也為它們的真正發(fā)生提供了機會。電子政務(wù)能夠提供新公共管理運動所需要的信息,新公共管理運動深入人心則為電子政務(wù)提供了政治支持。電子政務(wù)提供了使管理主義具有可操作性的方式,因為電子政務(wù)注重提供服務(wù)、通過合同納入私營領(lǐng)域的特點也就是新公共管理運動的知覺對象。等級層次鮮明、官僚制度明顯的組織自然是有可能利用新技術(shù)的,但是如果沒有實質(zhì)性的組織變革,新技術(shù)的應(yīng)用未必會取得良好的效果。此外,實踐也證明了新公共管理運動取得成功的國家,電子政務(wù)也都同時取得了令人矚目的發(fā)展和成就。比如,新西蘭、澳大利亞、美國、加拿大等國。所以“新公共管理與電子政務(wù)是相互促進(jìn)的兩項改革運動”。[13]