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一、“行政管理”與“公共管理”在我國學(xué)界是否無區(qū)別?

我國絕大多數(shù)學(xué)者都把“行政管理”稱之為“公共行政”。暫且不談美國學(xué)者的不同看法,如果承認(rèn)“今天,公共行政與公共管理在很大程度上趨同”,“公共行政(publicadministration)與公共管理(publicmanagement)均翻譯為公共管理亦符合美國行政學(xué)發(fā)展的歷史”[1]的話,則它是否也符合20世紀(jì)90年代中期前行政學(xué)在中國發(fā)展的歷史事實(shí)呢?在我國的早期歷史文獻(xiàn)中,“行政”是指“管理國家政務(wù)”。所以早年學(xué)者在研究威爾遜的“TheStudyofAdministration”一文時(shí),經(jīng)過再三斟酌,認(rèn)為把“administration”譯為“行政”為宜。因?yàn)橥栠d認(rèn)為,行政學(xué)研究的目標(biāo),“首先在于發(fā)現(xiàn)政府能恰當(dāng)成功地做些什么,其次在于發(fā)現(xiàn)政府如何以最少的金錢和精力為代價(jià),以及以最大可能的效率來做這些恰當(dāng)?shù)氖隆盵2]。眾所周知,從威爾遜到古德諾以及魏洛比,他們?cè)跇?gòu)建行政學(xué)體系時(shí),都是立足于政府組織的。所以,我國學(xué)者所言的“行政管理”,一開始其內(nèi)涵基本是指“政府管理”。人們把這種認(rèn)識(shí)稱為“從‘政治’的觀點(diǎn)來解釋行政意義”,“是較為傳統(tǒng)及保守的觀點(diǎn)”。[3]西方學(xué)者還有一種從“管理”的角度來解釋行政意義的看法,基本是“從行政的技術(shù)、程序和方法看問題”[4]。它與前一種觀點(diǎn)一樣,也反映了行政學(xué)的發(fā)展過程。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,企業(yè)生產(chǎn)中的“科學(xué)管理”所帶來的高效率,使得不少人認(rèn)為科學(xué)管理的原則也應(yīng)被引進(jìn)政府機(jī)構(gòu),因而產(chǎn)生了一批以管理觀點(diǎn)來解釋行政的行政學(xué)家。西蒙等人認(rèn)為:行政是為達(dá)到共同目的所作的合作的集體行動(dòng)。若按這種理解,“administra-tion”被譯為中文時(shí),“行政”與“管理”之間幾乎無差別。需要說明,這種看法后來被相當(dāng)多的行政學(xué)者所接受。20世紀(jì)80年代中期,行政學(xué)研究在中國恢復(fù)時(shí),學(xué)者們也展開了對(duì)“行政”概念的討論。夏書章先生在《行政管理學(xué)》一書中,曾從“三權(quán)分立”、政治與行政分離、管理的功能等方面全面地評(píng)述了“行政”概念,指出:“我們認(rèn)為,從社會(huì)主義國家的實(shí)際情況來看,行政是行使國家權(quán)力的管理活動(dòng),凡不屬于國家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng),便不屬于行政。”“行政不應(yīng)只局限于國家行政部門的狹義的行政概念,也不宜使用包括國家機(jī)關(guān)以外所有企業(yè)事業(yè)部門管理事務(wù)最廣義的行政概念,而應(yīng)將以行使國家權(quán)力從事國家管理活動(dòng),稱為行政?！盵5]

1985年,夏老在《行政學(xué)新論》中又強(qiáng)調(diào)“行政管理是伴隨著國家的出現(xiàn)而出現(xiàn)的,有政府就有行政管理?！盵6]1988年,由黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌主編的《行政學(xué)》一書中寫道:“把行政解釋為國家政務(wù)的管理活動(dòng)是為人們所共同接受的”,“可以把管理看成是更大范圍的系統(tǒng),行政是這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)”,“行政學(xué)是研究國家行政組織對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)”[7]。其后,作為《行政學(xué)》的作者之一,許文蕙在其主編的《行政管理學(xué)》中再次指出:“行政管理也即行政,主要是指國家行政機(jī)關(guān)對(duì)國家事務(wù)的管理活動(dòng),這里包括國家行政機(jī)關(guān)對(duì)國防、外交等國家事務(wù)的管理;對(duì)經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)、治安、環(huán)境等社會(huì)公共事務(wù)的管理;對(duì)行政機(jī)關(guān)自身機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、經(jīng)費(fèi)、財(cái)物、工作程序等國家行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)的管理”[8]。《中國行政管理》雜志在1984年與1985年分別刊登歐陽雄飛的《關(guān)于行政學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)系列講座》和黃達(dá)強(qiáng)、許文蕙的《關(guān)于行政學(xué)自學(xué)考試輔導(dǎo)》,他們都指出:“行政管理是指國家行政機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的組織活動(dòng)”[9],“具體地講,行政可理解為政府管理”,“行政管理的主體是國家行政組織(政府)”[10]。1987年,劉熙瑞發(fā)表了《行政的概念與行政學(xué)的學(xué)科體系》一文,文中對(duì)西方“行政”概念的演變作了分析,特別對(duì)法約爾在《工業(yè)管理和一般管理》中關(guān)于“行政”的理解作了介紹,認(rèn)為“法約爾的行政概念一出,行政一詞就在西方歧義紛呈”,“我們實(shí)質(zhì)上面臨這樣一個(gè)問題:是威爾遜還是法約爾?”“我認(rèn)為還是應(yīng)把行政概念確定為對(duì)國家具體事務(wù)的管理,理由是:1.它更符合漢語中行政概念的本意;2.它符合我國憲法對(duì)行政概念的界定”[11]。

我們查閱了全部《中國行政管理》雜志,發(fā)現(xiàn)關(guān)于“行政”、“行政管理學(xué)”概念界定的討論,到80年代末基本結(jié)束。其后在各種版本的《行政管理學(xué)》教材中,絕大多數(shù)都把“行政管理”直接或間接地理解為“政府管理”,其基本標(biāo)志是都把行政管理的主體定義為政府(有廣義也有狹義的)。在最近出版的《公共行政學(xué)》教材中,有人更直接地講:“公共行政(publicadministration)簡稱行政,是政府依法對(duì)國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會(huì)組織”,“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。[12]當(dāng)西方學(xué)者把“行政”一詞由原本僅從政治角度討論政府的管理行為,而逐步把管理主體外延,并突出管理之特點(diǎn)時(shí),我國絕大多數(shù)學(xué)者卻按傳統(tǒng)意義上的理解,基本停留在最初的原意上,實(shí)質(zhì)上未超出“政府管理”的范圍。正如梅戈特所指出的那樣:特別是70年代的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次,而且包括非贏利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。無論這些服務(wù)是由政府履行還是由非贏利機(jī)構(gòu)執(zhí)行,這個(gè)定義比76年前要寬泛得多?！盵1]所以,我國學(xué)界從傳統(tǒng)意義上所理解的“行政管理”與今天要討論的“公共管理”是有較大差別的。

我們不贊成這種做法,即在還沒有弄清楚中國學(xué)者與美國學(xué)者在什么意義上使用這兩個(gè)詞,尤其是對(duì)“公共管理學(xué)”作為一門獨(dú)立學(xué)科,它的分析框架是什么尚不十分清楚之時(shí),千萬不要用“新瓶”裝“舊酒”。我國學(xué)界把“行政管理”視為“政府管理”來理解,這是一種主流看法。其實(shí)在80年代對(duì)“行政”概念爭論時(shí),也有少數(shù)學(xué)者從廣義角度理解行政,其中最有代表性的是周世逑先生所著的《行政管理》。周先生用三個(gè)同心圓來說明其觀點(diǎn):同心圓的里圈是表示國家行政管理,即政府部門的行政管理;中圈不僅是國家行政機(jī)關(guān)的管理,也包括政府所屬的非營利性機(jī)構(gòu)的管理。所謂非營利性機(jī)構(gòu),是指提供公共服務(wù)、不以營利為目的機(jī)構(gòu)。外圈是指一般行政管理,它把營利的和非營利的單位的管理都包括在內(nèi)。我們所要講的行政管理指的是中圈,即指公共行政管理。[13]至于營利單位的管理,即為企業(yè)管理,則不是公共行政管理討論的范圍。由此可見,周先生所提及的“公共行政管理”與今天我們要討論的“公共管理”的內(nèi)涵幾乎是相同的。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的概念,其標(biāo)志是管理主體的不同。任何一個(gè)社會(huì)都存在著大量的公共事務(wù)管理活動(dòng),這些活動(dòng)從宏觀到微觀,都直接涉及社會(huì)民眾的切身利益。在階級(jí)社會(huì)中,政府確實(shí)是這些管理活動(dòng)的核心主體,但誰都無法否認(rèn),除政府之外還有許多其他公共組織參與其中。經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對(duì)社會(huì)的管理所包辦。對(duì)政府管理活動(dòng)的研究并不能代替對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的研究。公共管理作為一個(gè)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象,它一定有基本規(guī)律可循。這些規(guī)律會(huì)包括政府管理的內(nèi)容,政府的管理活動(dòng)所總結(jié)出來的規(guī)律是它的最重要的部分,但絕不是全部。

公共管理與政府管理之間的關(guān)系,是屬于一般與特殊的關(guān)系。政府管理是公共管理的主角,但社會(huì)公共事務(wù)管理,還需要若干配角,主角與配角的關(guān)系既不能顛倒又不能代替。僅研究主角的行為及其規(guī)律,不研究配角的行為及其規(guī)律,特別是不把它們作為一個(gè)整體來研究是不合適的。西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是:隨著社會(huì)進(jìn)步,特別是科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展,人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到,在處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系上,傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化,政府會(huì)把更多職能以多種形式下放給社會(huì)中那些非政府、非營利性組織承擔(dān)。這些組織不僅要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù),而且要承擔(dān)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。僅提供公共服務(wù)者,不一定是公共管理的主體,因?yàn)橐誀I利為目的的民營企業(yè)也可以提供。

二、新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共管理學(xué)

我國即將啟動(dòng)MPA項(xiàng)目。因?yàn)镸PA(Mas-terofPublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”,即其中的“administration”被譯成“管理”,而不是如以往那樣更多地譯成“行政”,因此MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來沒有像今天這樣如此受人關(guān)注。在凱恩斯理論的影響下,當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí),與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”[14]等思潮的影響下,要求政府把公共事務(wù),特別是公共物品(服務(wù))民營化;推進(jìn)社區(qū)主義,建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì);加強(qiáng)公共部門與私營部門的合作,發(fā)展非政府、非營利組織;用企業(yè)家精神再造政府,把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中,提高政府各個(gè)部門的競爭力。西方國家,特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng),為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景?！靶鹿补芾肀粚W(xué)者冠以各種不同的名稱(如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等),這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此,他們確實(shí)存在著某些共識(shí):從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”[15]。

所以,新公共管理思潮的出現(xiàn)是與各國行政改革的浪潮密不可分的,它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。如果人們把“新公共管理運(yùn)動(dòng)”看成是一個(gè)特定的歷史范疇,并認(rèn)為對(duì)它的研究是行政學(xué)的分支內(nèi)容也未嘗不可,因?yàn)槊Q是次要的,重要的是內(nèi)容及實(shí)質(zhì),所以“學(xué)術(shù)上的‘公共管理’,或是實(shí)務(wù)上的‘新政府運(yùn)動(dòng)’與‘政府再造’”,“仍屬于更大范圍的公共行政領(lǐng)域”。但務(wù)必注意,對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的討論,不等于對(duì)公共管理學(xué)的研究。它們之間有聯(lián)系,也有重大區(qū)別。20世紀(jì)60年代至70年代,批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多,其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價(jià)值觀,在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”,圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題展開討論。同時(shí),他們反對(duì)文官中立,認(rèn)為在不平等競爭中,這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇[16](P20)。政策科學(xué)在一定意義上講,也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論,以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過程進(jìn)行研究,并提出要改善政策系統(tǒng),提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn),證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制,因而需要減少政府的管理職能,讓一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場(chǎng)來提供?？傊?新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面,有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué),為它的發(fā)展與完善提供了一定的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn),它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。70年代,美國有許多企業(yè)管理學(xué)院將其研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理,產(chǎn)生了被人們稱之為“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式,即它從企業(yè)的角度來研究公共管理,認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無大的差異,企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式,因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。[16](P24-25)

三、公共管理及其本質(zhì)

因?yàn)楣补芾韺?shí)質(zhì)上是一種管理,所以,為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來龍去脈,十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。在資本主義早期,商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與生產(chǎn)的社會(huì)化,使企業(yè)逐步成為社會(huì)的重要的經(jīng)濟(jì)組織形式,一方面競爭成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力,另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己惟一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理,而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來追求利潤最大化。這就是說,管理,具體到企業(yè)管理,它一開始的定位就是效率,因?yàn)槔麧欁畲蠡蔀橘Y本家的追求目標(biāo)是不言而喻的。關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn),這自然需要研究效率問題。泰勒對(duì)這個(gè)問題的闡述可能更加露骨:“在科學(xué)管理上,勞資雙方在思想上要發(fā)生大的革命,這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上,使盈余增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余?！盵17]

泰勒正是通過他提出的科學(xué)管理,以此提高企業(yè)的管理效率。這種講效率并以此為中心,強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過程都圍繞著效率的思想,幾乎決定了管理學(xué)發(fā)展中的全部內(nèi)容,因而就產(chǎn)生了國內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義的:每當(dāng)人們聯(lián)合起來去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí),他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織,它有潛力完成任何個(gè)人獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得和使用各種資源來達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理,是前面提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。[18]由此可以看出,西方學(xué)者把管理看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程,旨在提高效率。為此,人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義在西方管理學(xué)思想史上留下了深深的烙印。而國內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作,對(duì)管理差不多也都是這樣定義的:“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源,以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過程?！盵19](P3)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來的管理思想,在向其他領(lǐng)域外推時(shí),始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn):(1)管理的目標(biāo)是既定的。(2)管理是一個(gè)過程。(3)管理是為了有效利用各種資源,包括人力、物力和財(cái)力等。(4)實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)是不同的。公共組織目標(biāo)要考慮“效率”因素,但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到,就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮,因?yàn)椤靶姓芾淼哪繕?biāo)是追求高效率”[19](P43)。正是在這個(gè)意義上,新公共行政學(xué)才獨(dú)樹一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果,但他們所提出的問題是值得人們?cè)诠补芾硌芯恐姓J(rèn)真思考的。我們認(rèn)為,所謂公共管理是指那些不以營利為目的,旨在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。

我國某些有權(quán)威的工具書對(duì)“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意,有的是“公有、公用”之意,還有的解釋為“公眾共同”,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結(jié)合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運(yùn)用,這是不合適的,在討論“公共管理”問題時(shí)尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現(xiàn)在“公”字上,只有那些具有社會(huì)共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區(qū)別“公共管理”和“企業(yè)管理”的重要標(biāo)志。然而社會(huì)中確實(shí)有這樣一類組織,包括相當(dāng)多的非正式組織,它們的存在與發(fā)展,其目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織不是公共管理要研究的公共組織。如果說組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會(huì)共享性利益的共同體。公共組織作為一個(gè)組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價(jià)值取向是為了社會(huì)的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業(yè)管理,或是各種形式的私域管理。

四、公共管理模式的基本特征

傳統(tǒng)的管理理論,無論是對(duì)一般性的管理,還是對(duì)企業(yè)管理或政府管理的討論,都存在著一個(gè)共同的特征:主體本位、過程主線、效率至上、管制中心?，F(xiàn)代公共管理應(yīng)該以一種開放的思維模式,動(dòng)員全社會(huì)的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。我們認(rèn)為,現(xiàn)代公共管理基本模式大致應(yīng)具備以下特征:

1.公共利益與私人利益相統(tǒng)一,重在公共利益上。馬克思主義認(rèn)為,個(gè)別人的私人利益與所謂的社會(huì)普遍利益是互相伴隨的。馬克思所講到的“社會(huì)普遍利益”,就是公共利益。社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展,必須以社會(huì)“公共利益”與不同組織的“共同利益”的存在,去促進(jìn)并帶動(dòng)私人利益的發(fā)展。“私人利益本身已經(jīng)是社會(huì)所決定的利益,而且只有在社會(huì)所創(chuàng)造的條件下并使用社會(huì)所提供的手段才能達(dá)到?！盵20]

2.政府組織與其他公共組織相統(tǒng)一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動(dòng)的核心主體,但它們不是惟一的主體。相反,西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明,政府承擔(dān)的不少公共管理職能及具體內(nèi)容,由非政府的公共組織來完成,這不僅是可能的而且是可行的,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關(guān)鍵事項(xiàng),更多地應(yīng)由政府來承擔(dān),特別是如國防,外交,重大法律、法規(guī)與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔(dān)一部分,更多地應(yīng)該交給社會(huì)的其他公共事務(wù)管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務(wù),愈有可能讓相關(guān)的非政府部門來完成。

3.社會(huì)問題管理與資源管理相統(tǒng)一,重在問題解決上。多數(shù)人認(rèn)為,在一般的管理活動(dòng)中,管理目標(biāo)是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。公共管理更多地是要解決社會(huì)問題,即由于社會(huì)多數(shù)成員所期望的現(xiàn)象與實(shí)際現(xiàn)象產(chǎn)生了偏差而提出來的社會(huì)問題。這些偏差所包含的內(nèi)容是多方面的,既有要素及其配置的有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認(rèn)資源管理在公共管理中的重要性,因?yàn)楣芾磉^程中若資源配置不當(dāng),就不能實(shí)現(xiàn)公共管理要解決社會(huì)問題之目的。然而社會(huì)問題管理比資源管理所包含的內(nèi)容更豐富、更復(fù)雜。

4.結(jié)果管理與過程管理相統(tǒng)一,重在結(jié)果管理上。在公共管理活動(dòng)中,對(duì)社會(huì)問題管理實(shí)際上包含三項(xiàng)內(nèi)容:一是問題提出中的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結(jié)果管理。資源管理更多地是關(guān)注前兩項(xiàng)內(nèi)容,很少討論第三個(gè)內(nèi)容。我們已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào),傳統(tǒng)管理理論,總是先設(shè)定一個(gè)目標(biāo),然后圍繞如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源管理,關(guān)注管理過程。這種只關(guān)注如何有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程,而不考慮目標(biāo)確定的合理性以及實(shí)際分配的公平性管理,一直受到很多學(xué)者的抨擊。過程管理更多地強(qiáng)調(diào)效率,而結(jié)果管理更多地突出公平。

5.管理所追求的公平與效率相統(tǒng)一,重在公平上。對(duì)公共管理本質(zhì)的理解使我們清醒地認(rèn)識(shí)到,有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益,都必須認(rèn)真考慮。但增進(jìn)公共利益最終還是為了分配給社會(huì)的每一個(gè)成員。效率與公平是公共管理的兩大基本目標(biāo)。效率與增進(jìn)公共利益有關(guān),公平與分配公共利益有關(guān)。引起爭論的問題是公共管理的基本目標(biāo),是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質(zhì)時(shí),我們?cè)岢?在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上,市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問題,政府的政策機(jī)制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規(guī)則公平、競爭環(huán)境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們?nèi)匀粓?jiān)持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場(chǎng)機(jī)制主要解決效率問題。這里所講的公平,仍然是廣義的公平。

6.公共組織的外部管理與內(nèi)部管理相統(tǒng)一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會(huì)公共問題,所以,強(qiáng)調(diào)公共利益,重在結(jié)果管理,突出公平等等,實(shí)質(zhì)上都是圍繞公共組織對(duì)外實(shí)施管理展開的。傳統(tǒng)的企業(yè)管理理論主要研究企業(yè)內(nèi)部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內(nèi)部管理上。加強(qiáng)政府自身管理是必要的。但這種活動(dòng)的最終歸宿還是體現(xiàn)于外部的管理,即對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。不論是政府,還是其他社會(huì)公共組織,都要把對(duì)外管理的質(zhì)量作為衡量其績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

7.服務(wù)管理與管制管理相統(tǒng)一,重在服務(wù)上。社會(huì)中大量存在的問題主要有兩類:一類是管制性問題,另一類是服務(wù)性問題。為了維護(hù)政治統(tǒng)治,作為統(tǒng)治階級(jí)的工具的政府,憑借著強(qiáng)制性的公共權(quán)力,一直在社會(huì)管理中承擔(dān)著“統(tǒng)治型”角色,以至于不少人產(chǎn)生誤解,認(rèn)為政府的外部管理就是政府對(duì)社會(huì)民眾的管制。憲法、法律及政府確定的管制性制度和政策,甚至像價(jià)格管制等微觀規(guī)制措施,都是要解決社會(huì)中屬于管制性的問題的。打破傳統(tǒng)管理理論的思維模式,不是從管理主體的角度考慮如何管制被管理者,而是站在社會(huì)與民眾的立場(chǎng),要求公共管理的主體,特別是政府如何為公眾服務(wù),這是公共管理發(fā)展中最重要的特征。我們認(rèn)為,公共組織承擔(dān)著管制管理與服務(wù)管理兩大任務(wù),但其立足點(diǎn)還是在服務(wù)上。

8.管理制度與技術(shù)相統(tǒng)一,重在制度創(chuàng)新上。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在分析我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題時(shí),提出了“制度重于技術(shù)”的思想。我們認(rèn)為,這一思想也同樣適用于公共管理。管理活動(dòng)所運(yùn)用的技術(shù)與方法,主要是針對(duì)效率問題的。而制度變革與制度建設(shè)既要解決效率問題,又要處理公平問題。正是在這個(gè)意義上,我們十分強(qiáng)調(diào)公共管理活動(dòng)中制度創(chuàng)新的特殊意義。