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(一)節(jié)省開支與改善績效之間的沖突

少花錢多辦事,既要節(jié)省開支又要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是“新公共管理”改革家經(jīng)常掛在嘴邊的話。就節(jié)省開支而言,它既是一項改革目標(從效率的角度),也是一項具體的改革措施。一般說來,削減的公共開支主要包括兩個方面:一是通過削減公共機構(gòu)數(shù)量和公共管理人員,以減少公共開支,二是直接削減用于社會保障、醫(yī)療保險、教育等方面的公共開支。“新公共管理”的批評者認為,無論是削減哪一方面的公共開支都有降低公共服務(wù)之虞,因為既節(jié)省公共開支又想同時提高公共服務(wù)質(zhì)量必須滿足兩個條件:(1)公共行政機構(gòu)有大量的脂肪需要剔除,而行政系統(tǒng)還具有很大的能力提升空間;(2)與公共管理相關(guān)的新技術(shù)不斷取得突破,并能及時的推廣應(yīng)用①。他們認為,雖然不能排除存在滿足這兩個條件的情景,但更普遍的情況是,公共行政機構(gòu)經(jīng)過多次改革,需要削減的“脂肪”并不多,提升行政能力的空檔也不大,再厲行節(jié)約的話,改革的手術(shù)勢必傷其骨頭,從而反過來會影響公共服務(wù)的正常供給。因此,盡管不排除節(jié)省開支與提高公共服務(wù)質(zhì)量同時并存的良好局面,但總的說來,這二者產(chǎn)生沖突的情景居多。正如新公共行政學(xué)的代表人物,前美國行政學(xué)會會長喬治•弗里德里克森(H.GeorgeFrederickson)所說的:“重塑政府(‘新公共管理’運動的另一名稱)或許已經(jīng)換來一些效率的增進,但是以公共機構(gòu)和事業(yè)行政管理能力的嚴重損耗為代價的?！雹谥补芾韺W(xué)者波立特(C.Pollit)認為,這兩者之間的沖突實際上體現(xiàn)了“新公共管理”兩個理論基礎(chǔ),即微觀經(jīng)濟學(xué)與一般管理和組織理論之間的矛盾,微觀經(jīng)濟學(xué)集中于技術(shù)性的效率(最少的成本,最大的產(chǎn)出);而一般管理組織理論雖然也關(guān)心效率,但追求更廣泛的議題,包括適應(yīng)新環(huán)境、引導(dǎo)組織文化變革,滿足消費者期望等廣泛意義上的質(zhì)量范疇。③

(二)設(shè)立眾多單目標的執(zhí)行局與水平協(xié)調(diào)之間的沖突

設(shè)立眾多單目標的執(zhí)行局是“新公共管理”運動的一項重要措施,它體現(xiàn)了改革者追求公共組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的專業(yè)化趨勢。專業(yè)化在某種程度上意味著要分權(quán),因此組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整實際上伴隨著權(quán)力的重新分配。按照行政組織理論的一般原理,行政機構(gòu)的專業(yè)化、分權(quán)化有助于提高公共行政官員的積極性,并能更靈活地適應(yīng)行政環(huán)境。但是專業(yè)分工的優(yōu)勢總會不可避免地陷入?yún)f(xié)調(diào)不力的陷阱,這個兩難問題已在行政學(xué)家赫伯特•西蒙《行政格言》一文中作了精彩論述?！靶鹿补芾怼备母锏膿碜o者試圖否定或回避這個兩難問題,他們認為,執(zhí)行局體制是可以避免協(xié)調(diào)不力問題的,因為在目標和責(zé)任線清晰的情況下,中央當(dāng)局有足夠的能力與手段推動執(zhí)行局艦隊朝戰(zhàn)略方向前進。而一些學(xué)者則認為,“協(xié)調(diào)”本身是一個非常難以操作的概念,事實上,將執(zhí)行局系統(tǒng)運作中出現(xiàn)的問題歸之于“協(xié)調(diào)乏力”帶有先入之見和想當(dāng)然的主觀臆斷色彩。批評者認為這些“新公共管理”學(xué)者對這一問題的看法太過于樂觀,他們認為,即使“新公共管理”的擁護者用“執(zhí)行局體制”這一個新奇的概念來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的科層組織結(jié)構(gòu)提法,但由于行政系統(tǒng)內(nèi)在特質(zhì)不會改變,專業(yè)化與協(xié)調(diào)二者之間的沖突是不可能解決的,相反,設(shè)立數(shù)量眾多的執(zhí)行局更會加大專業(yè)分工與水平協(xié)調(diào)之間的沖突。一些致力于實證研究的學(xué)者如伯查爾(Birchall)、普特曼(Putman)、波立特等經(jīng)過大量的實證調(diào)查,確認在醫(yī)療、教育和社會福利等領(lǐng)域的政府管理部門,其下屬執(zhí)行部門過大的獨立性已引起廣泛的協(xié)調(diào)問題。同樣,行政學(xué)家羅德斯(Rhodes)在評論英國下一步計劃的報告中(1997年)、國際經(jīng)合組織在對瑞典機構(gòu)改革的調(diào)查者評論中(1998)以及巴貝爾(Barbier)和西蒙尼(Simonin)在對歐盟組織基金項目案例的總結(jié)報告中各自對設(shè)立執(zhí)行局所引發(fā)的協(xié)調(diào)問題進行了詳細的論述。

(三)私有化與政府責(zé)任之間的沖突

“新公共管理”的經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)主要由公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)兩大部分構(gòu)成,這兩個經(jīng)濟學(xué)流派是當(dāng)代西方新自由主義經(jīng)濟學(xué)的代表。在處理政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系問題上,公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)都主張減少政府干預(yù)的范圍和力度,提高私有化水平?！靶鹿补芾怼备母镎呓邮芰诉@一理論主張,并將其落實為一項重要的改革措施。尤其是在英國、澳大利亞、芬蘭、荷蘭、新西蘭等改革力度大的國家,大量的原國有企業(yè)和公共財產(chǎn)被出售、轉(zhuǎn)讓給私人所有。對于“新公共管理”的這項改革措施,許多公共管理學(xué)者頗有微辭。有學(xué)者認為,私有化是某種市場基本教義或者說是對市場機能不當(dāng)崇拜的體現(xiàn);有些學(xué)者的視角則集中在私有化與政府責(zé)任的關(guān)系。他們認為雖然提高政府對公民需求的回應(yīng)度和責(zé)任心都是“新公共管理”改革追求的目標,但私有化與政府責(zé)任之間可能存在沖突。對私有化與政府責(zé)任之間沖突的論述又有兩種不同的觀點:一種觀點具有明顯的意識形態(tài)傾向,因為其批判私有化以新右派或新保守主義為理論指導(dǎo),他們認為不再插手生產(chǎn)任何可以一定價格出售的物品,而僅僅成為某種實施課稅和再分配職能的簡單系統(tǒng)的政府,看上去越來越體現(xiàn)出寄生性質(zhì),以致于喪失其應(yīng)承擔(dān)的各種公共責(zé)任。從這一角度出發(fā),他們強烈抵制私有化政策;而另一種觀點則相對溫和得多,持這一觀點的學(xué)者總體上說并不反對私有化政策,他們甚至認為私有化其實可以看作是一種政治的自我否定法則,即政治家和公共官員知道,行政官員繼續(xù)充當(dāng)工業(yè)公司和大型服務(wù)公司的經(jīng)理,是得不到信任的,因而對于我們政府來說,最合理的安排是將這些企業(yè)變成政府無法插手搞亂它的局面,這就是“負責(zé)任”的政府,這與一個酗酒者不在房中飲酒是對他人負責(zé)的行為在意義上是相同的。④換句話說,他們用“我們的政府本身對問題更了解,放棄直接管理更有效”的觀點來證明私有化政策的合理性。只不過,他們?nèi)匀恢赋隽怂接谢吲c政府責(zé)任之間會發(fā)生沖突的特殊情況:即有時候政府可能教條式地堅持將大多數(shù)公民強烈希望保持公有的公共產(chǎn)業(yè)私有化(英國水資源和鐵路的私有化是一個經(jīng)常被援引的例子),而有時候一系列的政治挑戰(zhàn)可能在公共利益和私有化之間產(chǎn)生沖突和分歧———政府可能賤賣公共企業(yè)或者無法實施有效地管制機制等等。在這里,私有化的原則沒出錯,但實施私有化的方法出了問題。

(四)加強對官僚的政治控制、放手讓管理者進行管理和授權(quán)給公共服務(wù)消費者三者之間的沖突增強對行政官僚的政治控制、放手讓公共管理者進行管理、授權(quán)給公共服務(wù)消費者都在“新公共管理”運動的目標清單之內(nèi)。撒切爾夫人、里根、馬爾羅尼等改革的領(lǐng)導(dǎo)人都曾明確提出要加強對行政官僚的政治控制,這也是一些瑞典政治家和二十世紀80年代澳大利亞工黨政府的立場。至于放手公共管理者,增加其自由度讓其更好地進行管理以及授權(quán)給公共服務(wù)消費者,在一些國家則被正式的文件和法律所確證。例如,在英國效益工作小組所提交的一份報告中就明確地指出:“目前,在文官隊伍中,使單個管理者更高效、更負責(zé)進行管理的自由被極其明確了”。⑤同樣,在一些國家,授權(quán)給公共服務(wù)消費者也得到了法律的明確支持。例如,在美國“一旦克林頓總統(tǒng)在1993年8月簽署了政府績效和成果法案(GovernmentPerformanceandResunsAct),各種戰(zhàn)略計劃和傾聽‘消費者的聲音’不再只是良好的愿望,它們已經(jīng)成了法律的要求”。⑥在“新公共管理”改革者看來,這三個目標是能夠并行不悖地同時實現(xiàn)的。他們認為政治家、公共管理者(行政官僚)和公共服務(wù)消費者在自己的領(lǐng)域內(nèi)都能獲得控制權(quán)力,因為通過改革,可以達到如下三點:(1)公共管理者被允許擁有配置資源的更大自由,并被要求將其利用任何資源預(yù)計實現(xiàn)的目標圖景提供給部長,這些目標包括清晰的產(chǎn)出和結(jié)果,部長對目標和結(jié)果負責(zé),然后部長與各部門的首席執(zhí)行官就可測量的產(chǎn)出鑒定一攬子的合同,這樣,部長和行政官員都能同時獲得控制權(quán)力;(2)被授權(quán)的消費者有更多的機會獲知有關(guān)公共服務(wù)的質(zhì)量信息,如果提供的公共服務(wù)不能令他們滿意,他們將能夠借助公民憲章的有關(guān)規(guī)定以及用戶評審團等機制表達他們的偏好和維持他們的權(quán)利;(3)公共管理者會努力地滿足消費者需求,這樣既符合消費者主權(quán)的原則,公共管理者也因此能獲得更大的安排資源的自由。一些“新公共管理”改革的批評者認為,上述目標的實現(xiàn)是相當(dāng)困難的,它需要滿足三個條件:“第一,必須限制政治家對管理領(lǐng)域的干涉,應(yīng)將他們的職能定位為審查結(jié)果,只有在結(jié)果與目標有差距時采取行動;第二,政治家向公共管理者傳遞的任務(wù)和目標必須極為清晰,而且這些任務(wù)和目標要與消費者的期望合理地保持一致(否則公共管理者將被迫在兩種不和諧的音調(diào)下同時起舞);第三,不同層級的公共部門必須保證在相同的目標下行動(至少以某一相同的程序),否則,管理者有可能從上下級接到相沖突的信息,而消費者在不同的‘公共商店’將遭遇不同的標準。”⑦批評者認為,這三個條件很難同時滿足,現(xiàn)實的情況是,政治家從沒有強烈的動機轉(zhuǎn)變他們原來喜歡細節(jié)性干預(yù)的習(xí)慣,在許多實證研究中,公共管理者反映在改革以后政治家的“干涉”不是更少而是更多,而由于公共部門工作的特殊性,獲得清晰的目標,并測量其是否與消費者的期望保持一致,難度非常大。至于第三個條件,則受部門之間溝通、協(xié)調(diào)機制的完善程度限制,情況也不容樂觀。因此,一些學(xué)者認為在一個完善的世界中,這三個目標可能是兼容的;而在現(xiàn)實中,這三個目標之間就會演變成赤裸裸的沖突。英國公共管理學(xué)家胡德(Hood)道出了問題的本質(zhì),他在談到這一問題時指出:不可能每個人都能同時被授權(quán),被授權(quán)者與授權(quán)者之間存在對抗是一個客觀存在的問題,權(quán)力本身是一個固定的量,一方獲取必須以另一方喪失為代價,這樣才能保持權(quán)力的均勢。⑧因此,這三者存在沖突是非常正常的。

(五)縮短公務(wù)員任期、縮小人員規(guī)模與激勵員工、促進文化變革之間的沖突公務(wù)員制度改革是“新公共管理”運動的重要組成部分,公務(wù)員制度改革的基本趨勢是向非官僚化方向發(fā)展。在這一趨勢下,傳統(tǒng)官僚制度(公務(wù)員制度)的一些重要原則和核心特征發(fā)生了極大的變化。一方面,由于合同制的推廣和采用獨立核算中心不受現(xiàn)有文官法規(guī)限制的用人制度,公務(wù)員的永業(yè)原則已名存實亡,越來越多的國家放棄了“終身制”,簽訂短期或臨時合同的公職人員日益增長。同時,西方國家還熱衷于移植私營機構(gòu)的管理規(guī)則和管理手段,如全面質(zhì)量管理、績效評估、績效工資、合同管理。對于這些改革措施,西方管理學(xué)術(shù)界有不同的看法,“新公共管理”改革者認為這些改革措施順應(yīng)了時代的潮流,并能激勵公務(wù)員更積極地工作,從而有助于行政效率的大幅度提高。而一些“新公共管理”的批評者則發(fā)出了不同聲音,他們認為公務(wù)員制度改革尤其是“永業(yè)原則”的放棄破壞了公務(wù)員系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),隨意地裁減公務(wù)員人員,使公職人員的職業(yè)安全感日益減少,這樣導(dǎo)致的結(jié)果不是使公務(wù)員更積極地工作而是會挫傷他們工作的積極性。他們尖銳地指出,一方面在改革過程中彌漫著這樣的論調(diào):如果我們能更好地利用文官和其他官員的潛能,那么我們就得獲得更好的管理;與此同時,文官的工作安全感和薪酬時刻面臨著開支削減和管理改革的威脅,告訴公務(wù)人員他們對組織很重要,另外,他們中的一些人不得不隨時準備“走人”,這具有強烈的諷刺意味。他們還認為,頻繁地裁員會破壞形成優(yōu)良文化傳統(tǒng)的根基,導(dǎo)致了組織文化的“空洞”、士氣的滑坡和不信任氣氛的彌漫,這必然會削弱政府的競爭力。

(六)以效益作為工作的標準與管理責(zé)任之間的沖突這二者看上去很難捏在一起,而且一般的觀點是提高效益和增強管理責(zé)任二者應(yīng)該是相互兼容的。“新公共管理”的批評者卻認為,當(dāng)要求公共管理官員集中于效益或效果時,要使他們負責(zé)任或保持責(zé)任心是相當(dāng)難的,其原因在于:“(1)以效益或效果作為組織和個體行動的指南是模糊或令人疑惑的;(2)對一些需要很長時期才能測量出效益的公共項目,它們根本不能在年度檢查中過關(guān)。因此,一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南,那么效益概念的模糊性以及凸顯效益所需要較長時間的特點就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口,從而會助長公共機構(gòu)中的官僚主義習(xí)氣”。⑨他們認為,要提高公共管理責(zé)任,其有效措施是發(fā)展以產(chǎn)出為方向的工作標準,即將追求產(chǎn)出最大化作為公職人員行政行為的標準。因為,以產(chǎn)出標準來評價公職人員的工作成績可以沖擊政府機構(gòu)里官僚主義傾向的主要支柱,也就是但求避免下降而不是求上進的壓力。

在產(chǎn)出最大化標準下,即使“官員們也許并不確知他們干了什么,或者干得怎樣,但是可確信他們干的方法對頭”。⑩這樣,以效益為導(dǎo)向與增強管理責(zé)任之間便存在一種相互沖突的境況,在這些學(xué)者看來,追求效益可能會喪失個體管理者和他們的組織表達責(zé)任感的機會。他們還認為,行政系統(tǒng)將會不可避免地滑向產(chǎn)出這一邊。因為產(chǎn)出控制更具操作性,任務(wù)更容易分配,成本也更低。最近一次新西蘭高級公共管理者會議的召開,在某種程度上印證了他們的觀點。在這次會議上,與會的部長們將“專注產(chǎn)出”和忽略效果作為其中一個重要主題?！?1除了以上六點之外,“新公共管理”批評者提到的沖突與矛盾還包括:分散管理權(quán)威與增強項目協(xié)調(diào)之間,提高靈活性和創(chuàng)造性與增強公眾對政府的信任感以提高政府的合法性之間,減輕內(nèi)部審查和聯(lián)合文書的負擔(dān)與增強管理責(zé)任之間的沖突和矛盾等等。但這些沖突與矛盾要么與上面提到的某個沖突與矛盾相重合(如分散管理權(quán)威與增強項目協(xié)調(diào)之間的沖突就類似于前面提到的設(shè)立執(zhí)行局與水平協(xié)調(diào)之間的沖突),要么沖突產(chǎn)生的條件比較特殊,只適用于特定國家的特定時期,不具有普遍性

。那么,我們應(yīng)當(dāng)如何看待“新公共管理”運動中的眾多沖突與矛盾呢?對這些沖突與矛盾的分析的意義又何在呢?首先,這些沖突分析有助于我們?nèi)嫱敢曃鞣健靶鹿补芾怼边\動。對西方“新公共管理”的引進和評價是現(xiàn)階段我國公共行政學(xué)術(shù)界研究的熱點,但學(xué)者們對“新公共管理”的研究大多局限在探討“新公共管理”是否一種新型的研究范式以及其對我國公共行政學(xué)的理論研究與政府治理實踐的借鑒意義上。一般說來,關(guān)于“新公共管理”理論成就及其內(nèi)在缺陷的論述比較多,而對“新公共管理”運動中凸顯的具體沖突分析得比較少。引入西方學(xué)者有關(guān)“新公共管理”運動的沖突分析無疑有助于我們?nèi)媪私膺@場西方“新公共管理”運動。

其次,筆者認為一些西方學(xué)者們將以上列舉的沖突作為“新公共管理”的另一種缺陷性表述值得商榷。其實缺陷與沖突是兩個相關(guān)聯(lián)但是又有明確區(qū)別的概念,它們最大的區(qū)別在于,沖突是事物自身的矛盾性,解決的辦法是在沖突的價值之間作取舍,而缺陷一般是可以通過創(chuàng)造條件予以解決的。從以上的沖突分析來看:(1)如果是缺陷分析,批評者應(yīng)該作價值背離的論述,既“新公共管理”在那些方面違背了那些公共價值。而批評者在羅列可能發(fā)生沖突的情境或分析產(chǎn)生沖突的原因后,他們大多承認,這些沖突因為行政系統(tǒng)獨特性質(zhì)而總是要作為公共管理領(lǐng)域的兩難權(quán)衡問題而存在;(2)對于這些沖突的解決,因為同時達到?jīng)_突價值的條件總是因各種原因而無法滿足,因此最終無法避免要對沖突做出價值評判和價值取舍。這種對沖突特性以及解決方式的認識明顯不同于學(xué)者們曾經(jīng)指出的各種公共管理缺陷。更何況,即使可以將這些沖突勉強看作是缺陷,但需要指出的是,一些沖突與矛盾在“新公共管理”運動之前就己存在,只不過在“新公共管理”運動中,由于改革者刻意追求某一方面的價值而使得沖突更為明顯罷了。換句話說,這些沖突也并非“新公共管理”運動所獨有。這一點,可能批評者忽視了?！?2總而言之,筆者認為,與其將這些沖突納入“新公共管理”的缺陷范疇進行批判,不如看作是“新公共管理”改革者在追求理想的政府治理形態(tài)時所面臨的尷尬更為精確。

最后,對“新公共管理”運動中的沖突與矛盾進行分析對我國的政府公共管理實踐以及現(xiàn)階段啟動的政府改革具有啟發(fā)與借鑒意義。就我國目前的政府管理實踐而言,基本情況是,和西方國家相比,公共管理的發(fā)展相當(dāng)滯后,而且成為我國經(jīng)濟文化發(fā)展的瓶頸制約,因此為政府尋求一種更先進、更實用的政府管理模式是當(dāng)前我國公共管理學(xué)術(shù)界最緊要任務(wù)。從大環(huán)境來看,我國目前面臨著與西方國家相同的國際背景,都處于經(jīng)濟全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革浪潮之中,在這種背景下,西方的“新公共管理”改革的效益未免會對我國產(chǎn)生很大的示范效應(yīng)。同時,我國正處于由計劃向市場的轉(zhuǎn)軌時期,市場經(jīng)濟的發(fā)展需求建立起一套與之相適應(yīng)的政府宏觀調(diào)控機制,要求政府轉(zhuǎn)變職能,處理好政府與市場、企業(yè)與社會的關(guān)系,建立起一個靈活、高效、廉潔的新型政府管理模式。而在眾多可選擇的政府管理模式中,“新公共管理”模式無疑是一種相當(dāng)有生命力的政府治理模式,這一點已得到大多數(shù)學(xué)者的論證。但“新公共管理”模式存在許多缺陷也是不爭的事實,因此我們目前面臨的關(guān)鍵問題在于:對“新公共管理”模式,我們可以借用多少以及如何借用。這是我國許多公共管理學(xué)者正在做的一項工作。筆者認為,對“新公共管理”運動中的沖突與矛盾的分析可以為我們做這項工作提供一個更全面、更細致的思路。因為一旦我們引入西方“新公共管理”模式,我們除了會遇到一個關(guān)于外來政府管理模式如何本土化的問題,還必須要做好對其自身存在的問題如何預(yù)防與解決的問題。正如馬克思所說的:“工業(yè)較發(fā)達的國家向工業(yè)較不發(fā)達的國家所顯示的,只是后者未來的景象”。

也就是說,一旦我們引入“新公共管理”模式,我們很有可能承受它本身的問題,這些問題不僅僅包括它的缺陷,還包括各種沖突與矛盾,因此我們不僅要做缺陷分析,還要做沖突與矛盾分析。如前所述,這些沖突與矛盾由于行政系統(tǒng)本身的特質(zhì)而成為兩難或權(quán)衡問題,通常的處理途徑是政府領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)時下得到大多數(shù)人認可的價值傾向作價值取舍。但由于政治、經(jīng)濟、文化各個領(lǐng)域存在差異,各國政府在特定時期所追求的價值也存在很大的差異,尤其是中國與其他其他西方國家相比更是如此。換句話說,西方國家選擇的行政價值可能對他們來說是合理的,而對于我們國家來說卻可能正好相反,因此對于我國的公共管理學(xué)者和實際政府官員來說,當(dāng)前關(guān)鍵是要厘清什么是我國政府應(yīng)當(dāng)追求的最重要的價值,這樣當(dāng)我們真的面對改革過程凸顯的沖突時才能以最有效的方式予以處理。