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摘要:對于中國而言，“人世”的過程與其說是經(jīng)濟與世界接軌的過程，還不如說是政府行為與世界接軌的過程;WTO規(guī)則與其說是市場規(guī)則.還不如說是政府規(guī)則;而任何形式的政府規(guī)則，都應當導向于這樣一個共同的目標，那就是法治政府，或者說，有限且有效政府。從司法審查與行政立法、WTO與行政立法的司法審查以及建立與WTO要求相適應的司法審查制度等三個層面對WTO與中國行政立法的司法審查進行探討。

關健詞:人世行政立法司法審查

行政立法權的范圍應當受到議會立法的嚴格限制。如果行政立法缺乏強有力的制約，就勢必導致行政立法的泛濫—而我國現(xiàn)行的行政立法權的配置模式，即中央集權與部門及地方分權相混合的模式，恰恰又給行政立法權的濫用提供了極大的誘惑;這種誘惑與議會立法的弱制約性的交互作用，使得中國行政立法的泛濫難以避免。一個法治政府，在本質上是接受法律控制的政府。但是，在行政立法漫若大海，議會立法反倒成為大海中的幾葉孤舟的時代，議會法律對于行政行為的制約效果是有限的;在我們這樣一個“議行合一”的體制之下，這種效果尤其有限。因此，自覺接受市場本身的規(guī)律和規(guī)則的制約，便成為中國行政法治化的重要條件。WTO規(guī)則是來自于市場的規(guī)則，相對于議會立法而言，它對政府的制約是一種外在的不可排遣的羈束;這種羈束最明顯的表征是其對行政立法的制約。探究WTO與中國行政立法的關系，在本質上就是考量作為市場規(guī)則的WTO規(guī)則是如何成為行政立法規(guī)則的，并由此而成為政府規(guī)則的。WTO為中國行政立法提供了一種外在的制約機制，考究這種機制對中國行政立法的制約關系，實質上也就是考量市場因素對行政立法權的制約關系。因此，強調WTO對中國行政立法權的制約，實質上既強調政府應當走向市場，同時，又強調政府應當走向法治。但是，在一個行政立法無處不在卻又少受約束的國度里，既不可能有法治的政府，也不可能有法治的市場。因此，借助WTO帶來的沖擊，完善我國對行政立法的司法審查制度，促使中國行政立法法治化的意義便是不言而喻的。

一、司法審查與行政立法

一般而言，行政立法有廣義和狹義之分:狹義的行政立法指行政機關根據(jù)憲法、法律的規(guī)定制定行政法規(guī)、規(guī)章的活動或所制定的行政法規(guī)、規(guī)章;而廣義的行政立法系指行政機關根據(jù)憲法、法律的規(guī)定制定與行政管理有關的行政法律規(guī)范的一切活動的總稱或所制定的一切行政法律規(guī)范。本文為行文需要，采后一種解釋。

行政立法在本質上是委任立法。所謂委任立法是指根據(jù)法律的委任由立法機關以外的國家機關(特別是行政機關)制定法規(guī)的活動或者所制定的法規(guī)。委任立法歷史可追溯到古代:大多數(shù)希臘城市的習慣是委托異邦人來制訂本國的法律。而現(xiàn)代的行政委任立法是從英國1843年修正濟貧法開始的。這個法案為實施本法管理濟貧工場和兒童教育起見，規(guī)定濟貧法執(zhí)行官有權制定并他們認為適當?shù)囊?guī)則和命令。到了19世紀末20世紀初，行政立法已大有發(fā)展;時至今日，行政立法已成大海，議會立法反倒成了大海之中的幾葉孤舟。

作為委任立法的行政立法只能是行政行為，而不是嚴格意義上的立法行為。如果說，嚴格意義上的立法行為即議會立法是對權利和義務的初始的、抽象的、基本的界定，那么行政立法行為就是對這種界定后的權利義務在行政主體和行政相對人之間的具體配置過程。議會仍舊是最高立法機關;行政立法權是基于法律授權的立法權，是法律委任行政當局制定具有法律內容和法律同等效力的法規(guī)的權力，其權限由授權法規(guī)定;若無議會的委任或授權，行政機關是不能立法的。

近代以來，國家職能的顯著變化之一就是行政權力的不斷擴張，而這一趨勢又總是與司法權對擴大中的行政權進行相應限制的歷史同步發(fā)展的。法治意味著法的統(tǒng)治，而法的統(tǒng)治又意味著一切有法律意義的行為和爭端都可以提交法院審查或解決，這就是法治理論中的“司法最終裁決原則”。當代法治的發(fā)展過程，實際上是司法權在社會生活中的作用逐步增大的過程，尤其在行政法領域，大陸法系與普通法系，嚴格規(guī)則主義與法官自由裁量權的界限的劃分幾乎完全消失，行政法已具有鮮明的司法色彩。對于防止行政立法的本位主義而言，司法監(jiān)督不失為一個十分重要的監(jiān)督方式。法院對行政權的監(jiān)督和制約是通過司法審查的手段來實現(xiàn)的，即法院通過審查如果認為包括行政立法行為在內的行政行為違反了憲法、法律或超越法律授權，有權予以撤銷，使其無效。在沒有違憲審查制度的國家，法院無權非議議會立法，宣布其違憲;但是，幾乎在任何國家，行政立法都不享有議會立法這一特權，因為，根據(jù)委任而進行的立法與主權者的立法有著根本的區(qū)別，即使行政立法得到了議會的同意，也仍然是一種從屬性質立法，法院有權審查其合法性。同時司法審查以通過獨立控制行政決定的效力而有助于使官僚管理取得政治上的合法如果行政立法可以免受司法審查，行政法治就是一句空話。

在西方國家，對行政立法的有效控制，主要依靠司法審查，因司法審查是一種經(jīng)常的、局外的、有嚴格程序保障的、具有傳統(tǒng)權威性的監(jiān)督方式，故它在對行政立法的制約體制中，發(fā)揮著不可替代的重要作用，因而受到各國的普遍重視。許多國家都建立了對行政立法進行司法審查的制度，通過憲法和法律明確授權法院對行政立法進行司法審查。

但是，我國目前尚未建立完整意義上的行政立法司法審查制度。究其原因，大多以為我國行政立法已有人大和上級行政機關的監(jiān)督，而沒有必要將其納人司法審查的范圍。這種考慮顯然有失偏頗?，F(xiàn)實生活中行政立法存在的大量問題，很少能通過現(xiàn)有監(jiān)督機制得到及時合理的解決，這不僅說明現(xiàn)有監(jiān)督機制還不夠完善，同時也反映出人大和上級機關對行政立法的監(jiān)督效果十分有限。

盡管在維護國家法制統(tǒng)一及對行政立法的監(jiān)督方面，中國已確立和運轉著一些有效的規(guī)則和機制，比如《立法法》中所規(guī)定的對違反憲法和上位法律的法規(guī)、規(guī)章的改變和撤銷機制，對行政法規(guī)、規(guī)章的備案審查機制等，但從制度選擇和制度發(fā)展的角度看，學界普遍贊同建立一種司法機制。如果公共權力中還存在私法不能介人的領域，那么所謂的法治就不可能是徹底的。

二、WTO與行政立法的司法審查

WTO中的司法審查制度不是指WTO自身的司法審查制度，而是針對各成員國內的司法審查而言的，即要求各成員方根據(jù)有關的WTO協(xié)議建立或完善相應的司法審查程序。

從現(xiàn)行的WTO規(guī)則體系來看，主要有4項協(xié)議明確規(guī)定了司法審查義務:《關于履行1994年關稅與貿易.急協(xié)定第六條的協(xié)定》(簡稱《反傾銷協(xié)定》)、《補貼與反補貼協(xié)定》、(與貿易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》及(服務貿易總協(xié)定》(GATS)a《反傾銷協(xié)定》第13條、《補貼與反補貼措施協(xié)定》第23條規(guī)定:受理當事人請求的裁判庭應當對立于負責做出有關決定或進行有關審查的當局。《服務貿易總協(xié)定》第6條第2款(a)項規(guī)定:“每個成員應維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定做出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當?shù)难a救。”

此外，(海關估價協(xié)定》第11條也具體直接地指出了海關系統(tǒng)中做出的決定，行政相對人可以向司法機關提起上訴，成為司法審查的客體。從這些協(xié)議規(guī)定的司法審查的范圍可以看出:WTO在規(guī)范具體行政行為的同時，也規(guī)范抽象行政行為。因此，WTO要求把包括行政立法在內的抽象行政行為納人司法審查的范圍。我們認為，WTO對成員國的憲政和法律框架將產(chǎn)生深遠的影響，但我們必須認識到WTO本身不是一個“國際憲法”，WTO僅對涉及成員方經(jīng)濟利益的政府行為“感興趣”，而且只規(guī)范(關貿總協(xié)定》(GATT)和其他協(xié)議中的政府行為。也就是說，WTO只要求將其所規(guī)定的包括行政立法行為在內的抽象行政行為納人司法審查的范圍。

三、逐步建立與WTO相適應的中國行政立法司法審查制度

WTO規(guī)則大部分內容是約束和規(guī)范成員方的政府行為特別是行政行為的，而建立相應的司法審查制度以保障WTO各項規(guī)則的實施，是WTO協(xié)議的一個重要要求。因此，加人WTO后我國不能不關注本國的司法審查制度如何與WTO規(guī)則接軌的問題。

1.我國現(xiàn)行的司法審查制度

我國對于行政行為的司法審查開始于1990年10月1日起實行的(行政訴訟法》，依據(jù)該法第11條，公民、法人和其他組織對按法律、法規(guī)的規(guī)定可以提起訴訟的具體行政行為不服的，可以向人民法院提起訴訟。至此，應當說中國已經(jīng)構建了比較有效的有關司法審查的法律框架。但時至今日，我國尚沒建立對行政立法的司法審查制度。盡管依據(jù)我國行政訴訟法，人民法院審理行政案件可以參照行政規(guī)章，因而有的學者認為這是人民法院對規(guī)章有不完整的司法審查權，因為“參照”的前提是對規(guī)章的合法性進行識別、判斷，合法的可以“參照”，不合法的則不予“參照”，但在我國法律體系中，尚無法院對行政立法的司法監(jiān)督權的明確規(guī)定。我國行政訴訟法第12條規(guī)定:人民法院不受理公民、法人或其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟。這說明:我國人民法院只受理因具體行政行為而提起的行政訴訟案件，只能審查具體行政行為的合法性，而不能審查包括行政立法行為在內的抽象行政行為的合法性。這與國際通行做法和WTO的要求都不一致。行政立法的監(jiān)督與制約是一個有機的統(tǒng)一體，這一統(tǒng)一體既包括內部監(jiān)督，也包括外部監(jiān)督，但目前我國尚無對行政立法司法審查這一外部監(jiān)督方式，這在實踐中會造成諸多缺憾，主要表現(xiàn)為:

(1)不利于從根源上消除違法的行政行為。據(jù)行政訴訟法規(guī)定，人民法院只能審查具體行政行為的合法性，但如果該具體行政行為所依據(jù)的是行政立法，對行政立法審查則成為具體行政行為是否合法的前提條件。如果行政立法具有違法性，則必然導致?lián)俗龀龅木唧w行政行為的錯誤。人民法院審理時，只能撤銷具體行政行為，而無權處理行政立法，這就意味著行政立法將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用，而行政機關還可依據(jù)同一行政立法對其他相對人做出同樣錯誤的具體行政行為。這就使得行政訴訟只能應付個案，而不能消除錯誤行政行為的根源，治標而未治本，堵流而未堵源。

(2)不利于及時糾正違法的行政行為。行政行為具有公定力，在有權機關撤銷前可推定為合法有效。當行政訴訟相對人由于各種原因未起訴時，具體行政行為和行政立法就會產(chǎn)生效力。盡管我們外有人大、內有行政機關的監(jiān)督，但在處理糾紛的時間上要緩慢得多，且有未“回避”之嫌;而人民法院是以“案外公正人”身份，在處理具體行政行為的同時，對行政立法加以處理，這有利于案件的公正、及時解決。

(3)不利于有效保障行政相對人的合法權益。由于現(xiàn)行的行政訴訟法排除對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，許多行政機關利用抽象行政行為逃避法律監(jiān)督，使行政立法實際上享有“司法豁免權”。而加之其他監(jiān)督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重，制定不合法、不合理的行政管理文件成為近來行政機關濫用職權的普遍現(xiàn)象，嚴重損害了廣大行政相對人的利益。

因此，對行政立法司法審查的排除，成為行政機關濫用權力的護身符，行政相對人維護和行使權利的絆腳石，必須予以修正。但這種修正畢竟是一個漸進的過程。行政訴訟法的“參照規(guī)章”使把除規(guī)章以外的規(guī)范性文件納人司法審查的視野成為隱約的可能，到我國入世使這一可能變得及時且沒有疑義，就是這樣一個逐漸修正的過程。

2.逐步建立和完善我國行政立法的司法審查制度

WTO《服務與貿易總協(xié)定》(GATS)第6條規(guī)定，每個成員應當維持或盡快建立切實可行的司法、仲裁或者行政法庭或者程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定做出迅速審查，并在請求被證明有理時給予適當補救。這意味著我國人世后，如果政府抽象行為特別是與國際貿易有關的行政決定和命令仍然排除在司法審查之外，那么就無法避免當事人因中國欠缺對有關服務貿易的政府規(guī)范性文件的有效審查機制，而訴諸WTO的爭端解決機制。實際上，不僅《服務與貿易總協(xié)定》的有關規(guī)定，WTO對成員方建立統(tǒng)一法制及保證統(tǒng)一、公正、合理地實施法律的要求，都將促使成員方建立和發(fā)展有效審查政府抽象行為的司法機制。WTO的原則和規(guī)則從外來的角度觸動著中國現(xiàn)有的司法審查。對應WTO的要求，推進司法制度的完善和發(fā)展，建立和完善我國行政立法的司法審查制度，已是勢在必行。

當然，任何時候，司法審查都要講求適度，法院對行政立法的司法審查盡管在理論上是無限的，但畢竟行政訴訟不同于普通民事訴訟:行政訴訟中被告本身為執(zhí)法機關，法院在審查范圍上不能和普通民事案件那樣毫無限制，具體案件中的司法審查與行政裁判之間也有個協(xié)調問題。因此法院進行司法審查時并不能代替行政機關進行執(zhí)法，以法院的裁量代替行政機關的判斷是危險的。行政機關對法律的解釋并非必然不符合法律的原意和法律的目的，司法機關也并非在任何場合都適宜于對任何法律問題做出終局解釋。法院的最終裁決權不應當構成法院尊重行政機關判斷權的障礙。其實，即使WTO本身的司法權的行使也有嚴格的法律限制，WTO并不能越姐代厄，并不能任意干預成員方國內行政權的行使;任何司法權威都有一個前提，那就是嚴格的職權劃分和司法自治。

所以，人世后的司法審查本身也有一個適應客觀形勢和依法辦事的問題。中國加人WTO后，不僅行政機關要依法行政，司法機關同樣需遵循正當法律程序。人世后，司法機關同時還肩負協(xié)助行政機關正確履行國際義務、維護我國正當經(jīng)貿利益的責任。

因此，在擴大司法審查范圍的同時，把握好司法權對行政立法審查的程度及方式，乃是關鍵之舉。就此，筆者認為應注意好以下幾點:

(1)明確司法審查的程度。在我國的承諾中引人了“上訴”的概念，對行政行為申請復審時，不論由另一行政機關受理還是由法院受理，都稱為上訴。采用上訴概念，清楚地表明了行政程序與司法復審程序的關系，涉及到司法審查的標準和程度。如對事實結論的審查，法院不是簡單地以自己認定的事實取代被訴行政機關的事實，也即法院不是推倒重來地對案件事實進行重新審判，即使法院有不同認識，也不能簡單地推翻該事實結論。

(2)確立正當法律程序的司法審查標準。確立正當程序的司法審查標準，應當是我國司法審查制度改革的一個重要方向。WTO對行政決定的透明度、公平、公正等要求，都是對行政行為程序的正當性的原則性規(guī)定。這些規(guī)定給目前我國法院對行政程序的司法審查的既有標準帶來強力沖擊。也就是說，WTO給我們提出這樣的問題:對于一個沒有違反法定程序，但違反了WTO公平、公正原則的行政行為，法院是否應該予以撤銷。筆者認為，在目前的立法狀況下，從法院的角度看，應當對《行政訴訟法》中“法定程序”作擴大的“非立法原意”的解釋，即屬行政訴訟受案范圍的“法定程序”不應該是法律規(guī)定的具體行政程序，而應當是指符合法律精神和原則的行政程序。對法定程序作這樣從“合法”到“正當”的司法解釋，對于公民程序權利的司法救濟將產(chǎn)生巨大的積極作用。

(3)擴大訴權保護范圍。WTO對訴權享有者的規(guī)定有三種情形:一是具體確定享有訴權的人;二是以例示方式規(guī)定訴權享有人;三是一般性地規(guī)定受影響的人。按照“議定書”的承諾，享有訴權的是“受到被復審的任何行政行為影響的個人或企業(yè)”。這里使用了受影響的任何人，足見享有訴權的范圍十分寬泛，超出了利害關系人的范疇。在實踐中，凡個人權利或者利益受行政行為影響的人，均有起訴資格。此外，在實踐中，還要落實訴權保護上的“國民待遇”，防止和杜絕歧視。超級秘書網(wǎng)：