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編者按：本文主要從行政公產(chǎn)的概念；行政公產(chǎn)的特點(diǎn)；行政公產(chǎn)的意義；行政公產(chǎn)問(wèn)題之癥結(jié)；解決癥結(jié)之辦法，對(duì)行政公產(chǎn)相對(duì)可融通性分析進(jìn)行講述。其中，主要包括：內(nèi)涵、外延、、行政公產(chǎn)的相對(duì)可融通性、行政公產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的限制性、行政公產(chǎn)適用規(guī)范的特定性和保護(hù)的特殊性、行政公產(chǎn)作為公共產(chǎn)品能夠較好的彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、保障市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由、行政公產(chǎn)的充分提供有利于充分保障弱勢(shì)群體尤其是貧困人群的基本人權(quán)、行政公產(chǎn)的作為公益產(chǎn)品對(duì)于提高人們生活水平具有重要意義、行政公產(chǎn)的恰當(dāng)規(guī)制有利于控制行政權(quán)的濫用，降低權(quán)力尋租的可能性總則、行政公產(chǎn)的設(shè)置、行政公產(chǎn)的管理、特別許可使用，又稱繼續(xù)特別使用，具體材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：

[內(nèi)容摘要]：

在現(xiàn)代社會(huì)，行政公產(chǎn)作為行政的物的手段在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，然而由于缺乏成熟的行政公產(chǎn)理論指導(dǎo)，又沒(méi)有相關(guān)立法的有效規(guī)范，使得我國(guó)的行政公產(chǎn)面臨著一系列尷尬問(wèn)題，因此如何合理有效的規(guī)范行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理、利用等已成為我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。本文試在對(duì)行政公產(chǎn)理論問(wèn)題進(jìn)行考究的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建一部《行政公產(chǎn)管理基本法》的設(shè)想，希望能對(duì)行政公產(chǎn)的理論研究與立法規(guī)范能盡一點(diǎn)微薄之力。

[關(guān)鍵詞]：行政公產(chǎn)；相對(duì)可融通性；強(qiáng)制執(zhí)行；基本人權(quán)

自進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來(lái)，行政公產(chǎn)作為行政的物的手段在社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，而行政公產(chǎn)制度的產(chǎn)生、發(fā)展亦進(jìn)一步彰示和透顯著深層次的政治、社會(huì)背景：跟隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)突破了消極作為的縛束，變得積極而主動(dòng)，行政的領(lǐng)地得以極大的擴(kuò)張，行政的性格由過(guò)去僅是消極維持秩序而變?yōu)榉e極的福利國(guó)家型（或稱之為給付國(guó)家）行政[1].因此可以說(shuō)如果私有產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代文明的基石和起點(diǎn)的話[2]，那么行政公產(chǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展無(wú)疑將是人類文明史上的又一新的飛躍。雖然我國(guó)廣西省曾出臺(tái)了公產(chǎn)管理法和實(shí)施細(xì)則，然而由于我國(guó)缺乏一套成熟的行政公產(chǎn)理論來(lái)為公產(chǎn)方面的立法提供指導(dǎo)，有關(guān)公產(chǎn)的分散立法模式已完全不能適應(yīng)時(shí)展的步伐。因此本文試從行政公產(chǎn)的概念、種類、意義等理論問(wèn)題的分析入手，呼吁在加強(qiáng)行政公產(chǎn)理論研究的同時(shí)，盡快制定一部完善的《行政公產(chǎn)管理基本法》，以較好的規(guī)范和控制公物的設(shè)置、管理與利用等行為。

一、行政公產(chǎn)的概念

（一）內(nèi)涵

行政公產(chǎn)的概念是行政公產(chǎn)理論中的起始性問(wèn)題。由于其概念本身內(nèi)涵和外延的模糊性，加上中外學(xué)者不同的視角和思考維度，因此對(duì)于行政公產(chǎn)的定義可謂眾說(shuō)紛紜。法國(guó)行政法院最初系用判例和學(xué)說(shuō)才采取了一個(gè)較為明確和基本一致的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政主體以下列財(cái)產(chǎn)屬于公產(chǎn)：（1）公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)；（2）公務(wù)使用的財(cái)產(chǎn)，但該財(cái)產(chǎn)的自然狀態(tài)或經(jīng)過(guò)人為的加工以后的狀態(tài)必須是專門(mén)的或主要的適應(yīng)于公務(wù)所要達(dá)到的目的。（3）和公產(chǎn)接觸的物體（包括不可分割的補(bǔ)充物和有益的附屬物）。行政主體的財(cái)產(chǎn)只要符合其中之一就是公產(chǎn)。德國(guó)行政法學(xué)上，公物（OffentlicheSachen）是指經(jīng)由提供公用，直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。日本學(xué)者一般認(rèn)為公產(chǎn)是指國(guó)家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物[3].在我國(guó)行政公產(chǎn)一般是指由國(guó)行政主體所有或管理支配，直接為公用目的而使用的財(cái)產(chǎn)。這一概念，可解構(gòu)為三個(gè)層次1、行政公產(chǎn)必須是在行政主體（包括授權(quán)主體和受委托主體）所有或支配管理下。這里私有財(cái)產(chǎn)當(dāng)其用作公用時(shí)雖也屬于公產(chǎn)，但其在某種意義上已脫離了所有人本人的控制，已由行政主體通過(guò)行政行為或者通過(guò)合同方式在這種財(cái)產(chǎn)上設(shè)立供公共使用的使命，，并加以支配和管理。2、行政公產(chǎn)必須以公用為目的。這也是行政公產(chǎn)的核心要素，區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的關(guān)鍵之所在。國(guó)有資產(chǎn)中有一部分是用作商業(yè)性使用，而非用作公用，此時(shí)這部分國(guó)有資產(chǎn)即不屬于行政公產(chǎn)，而僅為私產(chǎn)。同時(shí)，公務(wù)財(cái)產(chǎn)作為直接供行政機(jī)關(guān)職能所用的財(cái)產(chǎn)也就被排除在行政公產(chǎn)之外。3、行政公產(chǎn)必須直接用于公共目的。這里就排除了財(cái)政財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槠涫情g接用于公共目的。因此本文所論述的行政公產(chǎn)僅指行政公用公產(chǎn)。

（二）外延

公產(chǎn)與私產(chǎn)的界限歷來(lái)是相對(duì)的，“沒(méi)有一個(gè)完全一致的公產(chǎn)制度，只有一個(gè)等級(jí)不同的梯形結(jié)構(gòu)的公產(chǎn)制度”[4]，這也正說(shuō)明了公產(chǎn)制度與私產(chǎn)制度的界線并非清晰明了，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，過(guò)去未能納入公產(chǎn)范圍的私產(chǎn)、曾經(jīng)不具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有體物以及人們沒(méi)有意識(shí)到的無(wú)體物，都可能逐步納入到公產(chǎn)法調(diào)整的范圍。因此著眼于現(xiàn)代社會(huì)物的多樣性，行政公產(chǎn)的范圍可以從以下四個(gè)方面來(lái)描述：

一是作為傳統(tǒng)行政公產(chǎn)的有體物，包括動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)。在傳統(tǒng)行政法中，公物是指國(guó)家或公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物。因此，傳統(tǒng)行政公產(chǎn)的范圍一直只是限于有體物，而不包括無(wú)線電波之類的無(wú)體物。

二是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而需要納入行政公產(chǎn)范疇的新型公產(chǎn)，如公共行政信息、無(wú)線電波、環(huán)境等。事實(shí)上，是否將無(wú)體物作為公物，根本上取決于它是否具有公物的典型特征。以公共行政信息為例，將其納入公物范疇，目的就是為所有公民提供這種信息。個(gè)人和團(tuán)體都有知悉或利用這種“信息公產(chǎn)”的權(quán)利，即通常所說(shuō)的知情權(quán)或了解權(quán)。

三是因擴(kuò)張傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)概念而相應(yīng)應(yīng)予以擴(kuò)張的公物，例如全民所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)許可證（如駕駛證）、公共職位、國(guó)家科研項(xiàng)目等具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公權(quán)利。將具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利視同財(cái)產(chǎn)，以獲得憲法和法律的保護(hù)，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一種新現(xiàn)象。而且將一些具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的公權(quán)利例如全民所有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)納入公產(chǎn)之中，使進(jìn)入公共領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)品（例如著作權(quán)保護(hù)期限已過(guò)的作品）能夠最大程度地為公民所利用。

四是因突破傳統(tǒng)的單一靜態(tài)產(chǎn)權(quán)而加以補(bǔ)充的流動(dòng)中的產(chǎn)權(quán)，也就是所謂的預(yù)定行政公產(chǎn)。如動(dòng)態(tài)的行政合同之債，行政機(jī)關(guān)（市政管理局）與建筑公司訂立一橋梁工程承包合同，雙方受此合同的約束，兩者間遂產(chǎn)生了行政合同之債，建筑公司于橋梁的建設(shè)對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)債務(wù)，橋梁雖然尚未建成，但無(wú)庸置言，建成后將供公用，因而無(wú)疑這是一種預(yù)定的行政公產(chǎn)。

二、行政公產(chǎn)的特點(diǎn)

1、行政公產(chǎn)的相對(duì)可融通性。

一直以來(lái)，行政公產(chǎn)的不可融通性都被認(rèn)為是不可動(dòng)搖的一大原則，然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，這一原則已受到了很大的挑戰(zhàn)。考察其可否融通的理論認(rèn)識(shí)在于：行政公產(chǎn)不可融通并非其本質(zhì)特征，否定或限制其融通的目的在于使行政公產(chǎn)符合公之目的，因而在不影響公共行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的限度內(nèi)，行政公產(chǎn)亦可成為融通之標(biāo)的物。同時(shí)也可以將行政公產(chǎn)分為兩部分來(lái)考察：一是公有公產(chǎn)，二是私有公產(chǎn)。對(duì)私有公產(chǎn)來(lái)說(shuō)，由于其原始所有權(quán)歸屬私人，只不過(guò)因?yàn)楣残姓康牡男枰?，而由行政主體所支配、管理，在此種情況下，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)較之私法上的效果受到極大的限制，但如果所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，對(duì)公共目的，無(wú)任何的妨害和影響，那么轉(zhuǎn)讓行為可有效成立。而對(duì)于公有公產(chǎn)而言，其歸國(guó)家、集體或公共組織等所有，其中有些資源的所有權(quán)具有專屬性（如水、礦藏）等，為國(guó)家專有而絕對(duì)不能讓渡，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些新型權(quán)利的出現(xiàn)如排污權(quán)，以及對(duì)現(xiàn)行公有財(cái)產(chǎn)的民營(yíng)化設(shè)想（如蘇州園林引入民營(yíng)資本等）都向共有公產(chǎn)的絕對(duì)不可融通性提出了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)然無(wú)論是排污權(quán)的設(shè)置、許可，還是民營(yíng)資本的引入都必須通過(guò)行政合同等行政行為進(jìn)行，而對(duì)排污權(quán)的利用、民營(yíng)資本的運(yùn)作同樣要受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和約束，以確保其符合公共利益的要求。因此，公有公產(chǎn)在確保公用的前提下相對(duì)可融通是較為合理的。

2、行政公產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的限制性。

對(duì)于行政公產(chǎn)能否成為民事強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的，理論界頗有爭(zhēng)議。在法國(guó)，行政公產(chǎn)不能作為強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象，不能被扣押和強(qiáng)制執(zhí)行。日本行政法學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為，“由于公產(chǎn)欠缺融通性的原因，所以當(dāng)然在供公用的目的范圍內(nèi)，不能被扣押、拍賣(mài)，否則將妨害其供公用的目的。”而日本學(xué)者原龍之助則認(rèn)為，“所有公物均可為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的[5]”。我國(guó)也有學(xué)者認(rèn)為一概排除對(duì)行政公產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的可能性太過(guò)武斷。公有公產(chǎn)因其公有性質(zhì)，不能作為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的，而對(duì)于他有公產(chǎn)而言，只要在不妨害公產(chǎn)的公共行政目的的范圍內(nèi)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的[6].但筆者認(rèn)為行政公產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行的限制具有絕對(duì)性，即行政公產(chǎn)不能被扣押和強(qiáng)制執(zhí)行。理由如下：雖然中外學(xué)者在對(duì)行政公產(chǎn)強(qiáng)制執(zhí)行限制性的絕對(duì)與否上頗有爭(zhēng)議，但有一點(diǎn)是一致的，那就是其必須在符合公共行政目的的范圍內(nèi)。然而無(wú)論是民事強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程（如扣押），還是結(jié)果（如強(qiáng)制拍賣(mài)），都會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生巨大的影響。奧里烏曾經(jīng)指出：“如果說(shuō)公產(chǎn)是所有權(quán)標(biāo)的，那么這種所有權(quán)盡管具有財(cái)產(chǎn)屬性，卻不得保留私產(chǎn)的全部特點(diǎn)，這是一種必須依賴于國(guó)家力量的行政所有權(quán)，它的特點(diǎn)是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務(wù)將其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出發(fā)的情況下，才可以改變其設(shè)定的用途[7].”因此行政公產(chǎn)不能作為民事強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象。

3、行政公產(chǎn)適用規(guī)范的特定性和保護(hù)的特殊性。

私人產(chǎn)權(quán)是平等主體的公民、法人之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于私法調(diào)整的范疇，因而其所適用的法律是民事法律規(guī)范。與私人產(chǎn)權(quán)相對(duì)的行政公產(chǎn)，以公共行政目的的落實(shí)和行政服務(wù)、福利的給予為其終極之目的，行政公產(chǎn)作為依附于行政權(quán)行使的物之手段，歸于公法調(diào)整的范疇，應(yīng)當(dāng)適用行政法律規(guī)范。當(dāng)行政公產(chǎn)受到損害時(shí)，其保護(hù)亦有其特殊之處：其一，當(dāng)行政公產(chǎn)遭到加害人的侵害時(shí)，作為行政公產(chǎn)的管理和維護(hù)者的行政主體即可以對(duì)侵權(quán)人直接依法采取強(qiáng)制措施，排除對(duì)行政公產(chǎn)的妨害，以求行政公產(chǎn)的安全?！豆饭芾?xiàng)l例》第34條規(guī)定：“對(duì)違反本條例的單位或個(gè)人，公路主管部門(mén)可以分別情況，責(zé)令其返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失、沒(méi)收非法所得并處以罰款。”其二，與私產(chǎn)的法律追訴時(shí)效性不同，對(duì)行政公產(chǎn)的保護(hù)沒(méi)有時(shí)效期間的限制，易言之，行政公產(chǎn)的保護(hù)以公產(chǎn)的完全、絕對(duì)補(bǔ)救為原則，不設(shè)期限規(guī)定。如我國(guó)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的第170條對(duì)此作了如下規(guī)定：“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營(yíng)、管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害，不受訴訟時(shí)效期間的限制?！?/p>

三、行政公產(chǎn)的意義

法國(guó)法律把行政主體的財(cái)產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)（也稱為公物）和私產(chǎn)（也稱為私物），使前者受行政法的支配和行政法院管轄，后者受私法支配和普通法院管轄。這種做法由于有效地保障了公眾自由、平等、安全、免費(fèi)（或低費(fèi)）利用公眾用公物的權(quán)利，提高了公產(chǎn)的利用效率，因而對(duì)整個(gè)大陸法系國(guó)家行政主體的財(cái)產(chǎn)管理制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，并使公產(chǎn)法成為大陸法系國(guó)家行政法的重要組成部分。而在我國(guó)向服務(wù)行政、福利國(guó)家邁進(jìn)的征途中，行政公產(chǎn)這一物的手段所具有的意義和價(jià)值愈發(fā)得以凸顯。

1、行政公產(chǎn)作為公共產(chǎn)品能夠較好的彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、保障市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由。

世界各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中市場(chǎng)作為資源配置的主要方式，都面臨著一個(gè)因市場(chǎng)外部效應(yīng)所引發(fā)的私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的問(wèn)題。因此，由政府向社會(huì)提供保證個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由得以實(shí)現(xiàn)的公共設(shè)施（這些公共設(shè)施大多具有行政公產(chǎn)的性質(zhì)），就成為政府的當(dāng)然職責(zé)，例如要保障貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，國(guó)家就必須改善這一地區(qū)在通訊、交通等方面的公共設(shè)施。我們很難想象，一個(gè)沒(méi)有一條公路的封閉的山區(qū)會(huì)很富裕，以及這里的農(nóng)民能夠享有充分的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由。

2、行政公產(chǎn)的充分提供有利于充分保障弱勢(shì)群體尤其是貧困人群的基本人權(quán)。

有人曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“近代立憲主義型市民憲法中以自由權(quán)為中心的人權(quán)保障，對(duì)以工人為中心的民眾來(lái)說(shuō)，甚至意味著保障失業(yè)的自由、餓死的自由、平均壽命的低下。吃不上飯的人在現(xiàn)實(shí)中不可能成為享有人權(quán)的主體[8].”這句話恰好指出了現(xiàn)代社會(huì)保障公民受益權(quán)（對(duì)應(yīng)于國(guó)家的積極義務(wù)）的重要性，國(guó)家一旦忽視對(duì)公民受益權(quán)的保障，許多人尤其是窮人的自由權(quán)就只能是畫(huà)餅充饑而已。行政公產(chǎn)作為國(guó)家保障所有公民受益權(quán)的最重要手段之一，對(duì)于確保每個(gè)人過(guò)上有尊嚴(yán)的生活發(fā)揮了重要作用。

3、行政公產(chǎn)的作為公益產(chǎn)品對(duì)于提高人們生活水平具有重要意義。

在物價(jià)不變的情況下，很多人常把工資收入的增加等同于生活水平的提高，其實(shí)完全是一種錯(cuò)誤的看法。如果國(guó)家能夠提供更多的公物供民眾免費(fèi)或低費(fèi)使用，或者降低許可用公物的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，那么即使工資收入不見(jiàn)增加，民眾的生活水平實(shí)際也在提高。這本身就意味著民眾福利的增長(zhǎng)，且這種增長(zhǎng)對(duì)所有人都是一視同仁的。因此，公物對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的分配公平，提高人們生活的質(zhì)量，確保所有的公民尤其是社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的生活具有重要意義。

4、行政公產(chǎn)的恰當(dāng)規(guī)制有利于控制行政權(quán)的濫用，降低權(quán)力尋租的可能性。

我們總是說(shuō)，“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，但事實(shí)上卻因?yàn)樾姓a(chǎn)的管理沒(méi)有有效的制度約束以及所有權(quán)主體的虛位，管理主體的職責(zé)不清等原因，“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”在一定程度上變成了不折不扣的謊言，公有財(cái)產(chǎn)誰(shuí)都可以侵犯，而不需承擔(dān)太大的責(zé)任，例如國(guó)有資產(chǎn)流失、政府采購(gòu)中的黑箱操作、土地資源的浪費(fèi)、橋梁豆腐渣工程等現(xiàn)象。而這些現(xiàn)象的背后都無(wú)不隱藏著權(quán)錢(qián)交易的黑幕。

5、行政公產(chǎn)的合理管理有利于最大限度的滿足公共利益的要求，最大程度的發(fā)揮行政公產(chǎn)的效益。

行政公產(chǎn)的設(shè)定，以公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為價(jià)值目的，以公共使用的目的為其前提，這種公共使用是公眾直接使用。行政公產(chǎn)的有效管理是一國(guó)公民的福址所在。現(xiàn)代社會(huì)行政公產(chǎn)外延的不斷擴(kuò)張，也正是為了更好的實(shí)現(xiàn)公共利益。

四、行政公產(chǎn)問(wèn)題之癥結(jié)

回顧我國(guó)的現(xiàn)狀，由于長(zhǎng)期以來(lái)行政法學(xué)屆對(duì)行政公產(chǎn)制度的忽略，因而使行政公產(chǎn)的失范達(dá)到了驚人的地步，在行政公產(chǎn)的設(shè)置問(wèn)題上（突出表現(xiàn)在政府采購(gòu)公物的過(guò)程中），由于公產(chǎn)利用人參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺矢，以致“豆腐渣”工程泛濫，給人們的生命、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)重威脅。如1998年九江防洪大堤在洪峰到來(lái)時(shí)不堪一擊以及重慶綦江虹橋的垮塌就是公物設(shè)置問(wèn)題上的典型例子；在行政公產(chǎn)的管理方面，管理機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)不清以及瀆職的普遍現(xiàn)象，也釀成了一例例觸目驚心的慘劇，如內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)二中教學(xué)樓垮塌而致21位學(xué)生死亡的慘案，某地地下水道的頂蓋超出地面一段距離因未設(shè)置任何警戒標(biāo)志而致多人傷亡的教訓(xùn)，無(wú)不控訴著行政公產(chǎn)管理的混亂。在行政公產(chǎn)的利用方面，由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的空白或不明，以致一些機(jī)關(guān)在自身利益驅(qū)動(dòng)下不斷的踐踏法律，濫用權(quán)力，使得公物利用人的基本權(quán)利更本無(wú)法得到保障。而更為可笑的是在行政公產(chǎn)的保護(hù)方面，由于缺乏對(duì)破壞公產(chǎn)利用秩序的行為進(jìn)行制裁的法律依據(jù)，公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)采取的罰款等制裁措施就必定會(huì)違反《行政處罰法》等法律的規(guī)定。其一旦成為被告，就會(huì)處于非常尷尬的境地。所有的這一切無(wú)不與缺乏相應(yīng)的行政法規(guī)范有直接關(guān)系。而對(duì)行政公產(chǎn)理論的研究就是要對(duì)行政主體管理行政公產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，完善相應(yīng)的行政公產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)，從而為行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理等提供相應(yīng)的法律依據(jù)，為社會(huì)大眾更好的利用行政公產(chǎn)予以保障。

五、解決癥結(jié)之辦法

通過(guò)對(duì)行政公產(chǎn)學(xué)理上的考究以及對(duì)以上行政公產(chǎn)諸多問(wèn)題的癥結(jié)分析，惟有制定一部《行政公產(chǎn)管理基本法》（包括實(shí)體和程序規(guī)范），才能在實(shí)現(xiàn)行政主體在行政公產(chǎn)領(lǐng)域的活動(dòng)法定化、規(guī)范化、合理化的基礎(chǔ)上，最終得以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大程度，行政公產(chǎn)效益的最佳發(fā)揮。以下是對(duì)《行政公產(chǎn)管理基本法》初步構(gòu)想。

第一章總則

在總則中首先明確制定行政公產(chǎn)管理基本法的目的：為保護(hù)及整理行政公產(chǎn)，充分發(fā)揮行政公產(chǎn)之效能及維護(hù)公共利益，保障人民的合法權(quán)益，特制訂本法。其次，必須規(guī)定行政公產(chǎn)的概念和外延，外延可以采取列舉式與概括式并舉的方法以保證外延的周延性。再次，規(guī)定行政公產(chǎn)的種類。當(dāng)然按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以得出行政公產(chǎn)的不同分類。然而法律的規(guī)定不是學(xué)理的探討，無(wú)須一一囊括。只要把最有意義，最具實(shí)用性的分類予以規(guī)定即可。如按照所有權(quán)的不同可將行政公產(chǎn)區(qū)分為公有公產(chǎn)和他有公產(chǎn)兩類，因?yàn)檫@兩類公產(chǎn)由于所有權(quán)的不同其獲取程序和管理手段也有不同。因此有必要在法律上將其列明。

第二章行政公產(chǎn)的設(shè)置

由于行政公產(chǎn)存在公有公產(chǎn)和私有公產(chǎn)兩種不同的種類，因此其設(shè)置程序也應(yīng)有不同。公有公產(chǎn)的設(shè)置有如下三種情形：<1>基于憲法、法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件而設(shè)定的公有公產(chǎn)，這是行政主體通過(guò)制定針對(duì)不特定多數(shù)人，具有普遍約束力的規(guī)范性文件，而將某一財(cái)產(chǎn)設(shè)定為公有公產(chǎn)。如我國(guó)憲法第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有。<2>以具體行政行為所設(shè)定的公有公產(chǎn)，這是指公產(chǎn)的設(shè)定、變更、廢止，皆由行政機(jī)關(guān)就具體事件，作出對(duì)外直接發(fā)生法律效果的，且其所針對(duì)的相對(duì)人并非特定，但依行政行為的具體內(nèi)容可予以確定的行政行為而設(shè)定公有屬性的財(cái)產(chǎn)。<3>以默示或推定方式所設(shè)定的公有公產(chǎn)。這是指公產(chǎn)的設(shè)定可由一實(shí)際的事實(shí)行為而予以設(shè)定，無(wú)需法律行為的作出。例如，某縣人民政府決定建造一座跨江大橋，這并不需將橋提供給公用的形式上的宣告，因?yàn)闃蛄航ㄔ煨袨榈谋旧硪亚宄孛魇緦蚪o予公用。這一種方式往往是通過(guò)政府采購(gòu)程序來(lái)完成，我國(guó)已于2002年制定了專門(mén)的《政府采購(gòu)法》，因此可以以準(zhǔn)用的形式來(lái)規(guī)范公有公產(chǎn)的政府采購(gòu)設(shè)置。然而由于《政府采購(gòu)法》只規(guī)定了供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴程序，而并未賦予與行政公有公產(chǎn)有利害關(guān)系的公眾相應(yīng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此在行政公有公產(chǎn)的設(shè)置過(guò)程中應(yīng)規(guī)定專門(mén)的條款賦予其實(shí)際利用人參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如可以采取聽(tīng)證會(huì)或聽(tīng)取意見(jiàn)等方式。至于私有公產(chǎn)，指的是雖然所有權(quán)歸私人所有，但由行政主體支配管理的私有之物，是行政主體為達(dá)到一定的行政管理目的，依法律規(guī)定，按一定的法律程序，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)取得他物權(quán)，使用私人的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)，以求公共行政目的的實(shí)現(xiàn)而所支配管理的財(cái)物。如公用地役權(quán)的土地?？梢越梃b嚴(yán)格的行政征用程序。

第三章行政公產(chǎn)的管理

由于現(xiàn)行的條塊分割，各司其職的行政管理體制，再加上行政公產(chǎn)管理機(jī)關(guān)職權(quán)職責(zé)不清以及普遍的瀆職現(xiàn)象造成了一些有利可圖的公產(chǎn)大家都爭(zhēng)著管，而另一些無(wú)利可圖的大家都不管的惡性現(xiàn)象。因此在本章中對(duì)于行政公產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)、職權(quán)職責(zé)以及管轄規(guī)則均必須予以明確。筆者認(rèn)為由于行政公產(chǎn)的主體的復(fù)雜性和種類的多樣性，應(yīng)該在國(guó)務(wù)院設(shè)立一個(gè)專門(mén)的行政管理機(jī)構(gòu)——中央行政公產(chǎn)管理辦公室（地方各級(jí)政府設(shè)立各級(jí)行政公產(chǎn)管理辦公室）對(duì)行政公產(chǎn)進(jìn)行綜合管理，其可以直接管理，也可以督促、監(jiān)督各具體部門(mén)的管理工作。這樣也確保了行政公產(chǎn)管理的權(quán)威性和有效性。具體而言，直接職權(quán)包括行政公產(chǎn)的改建、維護(hù)、修建與災(zāi)害恢復(fù)、制作、保管行政公產(chǎn)的底冊(cè)，行政公產(chǎn)鄰接區(qū)域的公用限制等都應(yīng)在《行政公產(chǎn)管理基本法》中予以規(guī)定。由于目前大多行政公產(chǎn)分別由不同的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，如水資源由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，環(huán)境資源由環(huán)保局負(fù)責(zé)，道路資源由交通管理局負(fù)責(zé)等，且各地的行政機(jī)關(guān)往往又各自為政，因此很容易導(dǎo)致狹隘的部門(mén)利益和地方利益的泛濫。而現(xiàn)有的體制不可能根本改變，因此由一個(gè)專門(mén)的綜合機(jī)關(guān)來(lái)行使管理、督促、監(jiān)督之責(zé)有利于解決上述流弊，最大程度的發(fā)揮行政公產(chǎn)的效用。

第四章行政公產(chǎn)的利用

行政公產(chǎn)的核心要素是以公用為目的，因此可以說(shuō)行政公產(chǎn)的利用是與公民的生活最為切近的領(lǐng)域，其地位可見(jiàn)一斑。在本章中必須規(guī)定行政公產(chǎn)的利用原則、利用方式及有關(guān)收費(fèi)問(wèn)題。1、行政公產(chǎn)的利用應(yīng)堅(jiān)持以下三個(gè)原則：一是不違背公共使用使命和行政公產(chǎn)的管理規(guī)則；二是公產(chǎn)使用權(quán)利不穩(wěn)定原則；三是充分發(fā)揮使用效能原則。2、行政公產(chǎn)的利用方式：一是自由使用。指一般公眾無(wú)需對(duì)行政公產(chǎn)享有任何特殊的權(quán)利，可以直接使用。主要針對(duì)一般的公共公產(chǎn)，如公路、公園、博物館等。二是一般許可使用，又稱臨時(shí)特別使用。指當(dāng)事人經(jīng)過(guò)法定的許可程序后，獲得的超出自由使用范圍使用的權(quán)利。

三是特別許可使用，又稱繼續(xù)特別使用。具體指公共公產(chǎn)原則上供一般公眾使用，但使用人在經(jīng)過(guò)公共公產(chǎn)管理主體特別許可后，得為特定使用的權(quán)利。3、行政公產(chǎn)使用的收費(fèi)。為發(fā)揮行政公產(chǎn)的最大利用效益，就必須保護(hù)公民最基本的免費(fèi)利用權(quán)，使公民成為行政公產(chǎn)的真正受益者。因此，對(duì)自由使用的行政公產(chǎn)，應(yīng)以免費(fèi)利用為原則，收費(fèi)為例外。且例外只能存在于以下兩種情形：防止出現(xiàn)擁擠效應(yīng)或是為了收取管理成本。但這種收費(fèi)不得以營(yíng)利為目的。所收取的費(fèi)用，原則上也只能用于建設(shè)更多的行政公產(chǎn)之用，而不得用于其他目的。一般許可使用和特別許可使用一般不適用免費(fèi)原則，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定與收費(fèi)期限的確定必須合理權(quán)衡投資者與利用人的利益，且必須采取聽(tīng)證會(huì)的形式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，最終的結(jié)果也必須以正式文件的形式在相關(guān)場(chǎng)所予以公布，充分保障公民的合法權(quán)利。

第五章法律責(zé)任

法律責(zé)任是一部法律是否完整的關(guān)鍵，也是確保法律能夠真正得以貫徹落實(shí)的保障。因此違反行政公產(chǎn)管理和利用等規(guī)則的行為都必須受到法律的制裁。因此本章法律責(zé)任的規(guī)定必須包括行政主體違法和公產(chǎn)利用人違法的法律責(zé)任。行政主體違法的情形應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)和公民個(gè)人提起公益訴訟的權(quán)利，公產(chǎn)利用人違法受到行政處罰后也應(yīng)賦予其提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。具體違法情形則包括行政主體在行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理、收費(fèi)等方面貪污腐敗、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反程序或不作為等，利用人破壞行為，拒不繳納費(fèi)用和不服管理等行為。責(zé)任的承擔(dān)方式也應(yīng)該多元化，應(yīng)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，其各有不同的適用范圍。民事責(zé)任主要用于利用人過(guò)失損毀行政公產(chǎn)和行政主體由于行政公產(chǎn)（特別是共有公共設(shè)施）致人損害的賠償責(zé)任等。行政責(zé)任主要是指行政主體違法行為或不作為及利用人故意破壞公產(chǎn)或拒不繳費(fèi)等所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。而刑事責(zé)任主要是行政主體貪污腐敗和其他嚴(yán)重違法行為所應(yīng)接受的制裁。當(dāng)然，這些責(zé)任并非都是單一的，他們之間也存在交叉情況，如民事責(zé)任和行政責(zé)任的交叉如利用人故意破壞行政公產(chǎn)，刑事責(zé)任和民事責(zé)任的交叉如重大工程責(zé)任事故罪和對(duì)利用人受損的賠償責(zé)任。

以上只是對(duì)《行政公產(chǎn)管理基本法》制定的初步設(shè)想，但是有一點(diǎn)是毋庸質(zhì)疑的：盡快制定一部有關(guān)行政公產(chǎn)的管理法規(guī)已非常有必要并十分迫切。亞里士多德曾說(shuō)過(guò)：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物[9].”所以說(shuō)雖然“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，但事實(shí)上卻因?yàn)楣胸?cái)產(chǎn)的管理沒(méi)有有效的制度約束以及公有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體虛位等原因，“公有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”在一定程度上變成了不折不扣的謊言，公有財(cái)產(chǎn)誰(shuí)都可以侵犯，而不需承擔(dān)太大的責(zé)任。因此，制定一部《行政公產(chǎn)基本法》來(lái)規(guī)范和控制行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理與利用行為，從而使行政公產(chǎn)最大程度地發(fā)揮其保障公民基本人權(quán)的作用，已成為當(dāng)務(wù)之急！

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