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本文作者：徐和平1李本全2作者單位：1安徽廣播電視大學(xué)2安徽省人民檢察院

對涉罪案件移送程序進(jìn)行檢察監(jiān)督的困境

完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接程序其中一個(gè)重要的內(nèi)容是加強(qiáng)其檢察監(jiān)督。目前，對刑事司法進(jìn)行檢察監(jiān)督無論在理論上還是實(shí)踐中均不存在障礙。然而，對于行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，尤其是對涉罪案件移送程序的檢察監(jiān)督，還存在諸多法律和理論上的障礙。

（一）存在理論上的障礙

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的理論障礙源于對檢察機(jī)關(guān)的憲法定位有不同的認(rèn)識。有一種看法認(rèn)為，我國《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這一定位需要兩個(gè)基本前提：一是檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；二是檢察機(jī)關(guān)不是全面監(jiān)督法律實(shí)施的機(jī)關(guān)，也不能去“統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)”。因此，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不是全面的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是由權(quán)力機(jī)關(guān)授予并受權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的。除檢察機(jī)關(guān)以外，我國權(quán)力機(jī)關(guān)也是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但是，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一般的法律監(jiān)督，與檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督有重要區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)作為“專門”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主體和手段具有“專門性”。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專門性也意味著其監(jiān)督范圍的有限性。根據(jù)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在憲法中的權(quán)力配置，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是對審判活動(dòng)的法律監(jiān)督，主要包括對職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、對公安機(jī)關(guān)的立案偵查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督、對人民法院的判決裁定提出抗訴等。但是，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)將其法律監(jiān)督權(quán)泛化，介入到行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法過程。

（二）缺乏完備的法律依據(jù)

檢察機(jī)關(guān)在我國《憲法》上的地位是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，體現(xiàn)在三處規(guī)定：一是《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”；二是《憲法》第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”；三是《憲法》第135條公檢法三機(jī)關(guān)關(guān)系的規(guī)定。然而，我國《憲法》未限制法律監(jiān)督權(quán)的范圍，致使法律監(jiān)督權(quán)在法律層面被大大壓縮。目前檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只停留在憲法依據(jù)，尚無明確的法律層面上的依據(jù)。盡管《行政訴訟法》中有關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定，但這些規(guī)定過于抽象，可操作性不強(qiáng)。最主要的是，這些規(guī)定只是把檢察監(jiān)督的范圍局限于行政訴訟領(lǐng)域，對于行政執(zhí)法過程的監(jiān)督目前仍存在法律上的空白。立法上的先天不足制約了檢察機(jī)關(guān)對于行政執(zhí)法包括行政執(zhí)法移送涉罪案件的檢察監(jiān)督。行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督更多地體現(xiàn)為法律以下層面的規(guī)定?！蛾P(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會［2006］2號）就規(guī)定“人民檢察院依法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況實(shí)施監(jiān)督”。但是，這一規(guī)定仍然沒有解決行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的合法性問題，該條規(guī)定把檢察監(jiān)督的范圍只是限定在“對依法應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件不移送，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的”。換言之，對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送案件、但情節(jié)又不嚴(yán)重不構(gòu)成犯罪的情形，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。另外，本條規(guī)定的“人民檢察院依法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況實(shí)施監(jiān)督”的“依法”只是個(gè)空白條文，無相關(guān)程序法可以依照，只能依靠舉報(bào)，通過查處行政執(zhí)法人員徇私舞弊等職務(wù)犯罪案件進(jìn)行事后監(jiān)督。

（三）檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不充分，監(jiān)督手段有限

盡管我國《憲法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)“獨(dú)立”行使法律監(jiān)督權(quán)，但是，這一規(guī)定在制度層面上并沒有得到很好地體現(xiàn)和落實(shí)。按照現(xiàn)行的檢察體制，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)離不開政策、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、組織人事等配套制度，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面處于尷尬境地，難免受制于行政權(quán)，難以真正獨(dú)立地發(fā)揮監(jiān)督作用。另外，對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后不向司法機(jī)關(guān)移送，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段目前只有兩種，一是通過查辦行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件來達(dá)到監(jiān)督的目的，但此類案件數(shù)量較少，即使存在不移送案件的情況，也很難以情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成職務(wù)犯罪的標(biāo)準(zhǔn)；二是發(fā)出檢察建議書。根據(jù)《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對涉嫌犯罪的案件，當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送司法機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之后，可以實(shí)施立案監(jiān)督，可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但是這一規(guī)定欠缺可操作性，如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議不被采納，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何處置，法律上并未規(guī)定。

完善涉罪案件移送程序檢察監(jiān)督的若干對策建議

（一）正確認(rèn)識檢察監(jiān)督的必要性

當(dāng)前，限制行政權(quán)力的法律機(jī)制主要有兩種，一種是行政程序，另一種是司法審查。行政程序是行政權(quán)力控制的內(nèi)部機(jī)制，司法審查是行政權(quán)力控制的外部機(jī)制。然而，這兩種機(jī)制在我國運(yùn)行較不完善。統(tǒng)一的行政程序法至今尚未出臺，司法審查也因其狹窄的受案范圍難以有效地實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的控制。通過檢察監(jiān)督控制行政權(quán)力有其獨(dú)特的優(yōu)勢，這是一種權(quán)力間的監(jiān)督制衡。有學(xué)者早就提出，人民檢察院進(jìn)行行政監(jiān)督的范圍還很小，權(quán)力也很弱，進(jìn)一步改進(jìn)和完善人民檢察院的監(jiān)督是十分必要的。［2］行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督包括行政執(zhí)法過程的檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序的檢察監(jiān)督。其中，對行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序的檢察監(jiān)督既包括對行政違法行為的檢察監(jiān)督，也包括行政執(zhí)法過程中的職務(wù)犯罪的檢察監(jiān)督。確立對行政執(zhí)法實(shí)行檢察監(jiān)督的基本原則，就是要在整個(gè)行政過程中實(shí)行檢察監(jiān)督。正如有學(xué)者所言：“對行政權(quán)力行使監(jiān)督要由偏重于追懲性的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向權(quán)力行使前的預(yù)防監(jiān)督和權(quán)力行使中的控制監(jiān)督?！保?］

（二）完善相關(guān)立法

目前，有關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件過程中進(jìn)行檢察監(jiān)督的具有最高法律效力的規(guī)定是《規(guī)定》，其中只有第十四條對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)接受檢察監(jiān)督作了原則性的規(guī)定。但是，該條規(guī)定只是初步確立了行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機(jī)制的基本框架。最主要的是，該規(guī)定屬于行政法規(guī)，是行政機(jī)關(guān)制定的旨在約束行政機(jī)關(guān)自身的規(guī)范性文件。其能否當(dāng)然地理解為檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的依據(jù)還存在爭議。行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置是憲法問題，應(yīng)當(dāng)由憲法明確規(guī)定。當(dāng)然，憲法規(guī)定具有抽象性、概括性，我國《憲法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的定位在一定程度上也可以作為對行政執(zhí)法實(shí)行檢察監(jiān)督的依據(jù)。因此，只有以全國人大或其常委會頒布的法律對行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序進(jìn)行檢察監(jiān)督的依據(jù)、范圍、手段、程序、責(zé)任等予以確定，才能真正成為檢察機(jī)關(guān)依法開展法律監(jiān)督的法律依據(jù)，才能使行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序進(jìn)行檢察監(jiān)督更為依法、有效，更具可操作性。遺憾的是，《行政處罰法》中沒有關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)首先謀求在《行政處罰法》中有明確的規(guī)定，包括人民檢察院對行政機(jī)關(guān)處罰決定的備案審查或定期審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)等。進(jìn)而謀求重構(gòu)我國的行政刑法立法模式，采取一些學(xué)者提出的“獨(dú)立的散在型立法方式”，即“在經(jīng)濟(jì)、行政法規(guī)中設(shè)置具有獨(dú)立罪名和法定刑的刑法規(guī)范”，［4］以此為檢察監(jiān)督提供完備的立法基礎(chǔ)。

（三）擴(kuò)大監(jiān)督對象和范圍

作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院對法律適用機(jī)關(guān)及其法律適用行為都可以進(jìn)行監(jiān)督，檢察監(jiān)督權(quán)包括“知情權(quán)、訴訟程序決定權(quán)、糾正違法和責(zé)任追究的程序啟動(dòng)權(quán)以及檢察建議權(quán)四項(xiàng)基本法律要素?！保?］但遺憾的是，傳統(tǒng)法律理論把檢察監(jiān)督的對象和范圍一般只限定在法院的法律適用過程。事實(shí)上，我國法律適用機(jī)關(guān)除了人民法院以外，還包括行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和人民法院的判決相類似，也是一種法律適用。但根據(jù)司法最終原理，一般認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的法律適用是可以進(jìn)行司法審查的，人民法院對行政執(zhí)法行為的審查是二次法律適用。當(dāng)然，并非所有的行政行為都會接受司法審查。根據(jù)行政行為的效力原理，行政行為和人民法院的判決一樣，也具有執(zhí)行效力?；诖?，我們認(rèn)為，行政執(zhí)法過程也應(yīng)當(dāng)屬于檢察監(jiān)督的對象和范圍。值得說明的是，檢察機(jī)關(guān)對人民法院的監(jiān)督主要是對人民法院自由裁量權(quán)的監(jiān)督，包括事實(shí)認(rèn)定中的自由裁量和法律適用中的自由裁量。行政自由裁量也是廣泛存在的，但是，由于法律本身沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行審查的權(quán)力，更沒有對行政行為的執(zhí)行效果進(jìn)行審查的權(quán)力，這會導(dǎo)致一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)濫用。為此，筆者建議將行政執(zhí)法行為納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為存在濫用自由裁量權(quán)的情況，可以直接提出建議和意見。對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，一方面可以確保行政自由裁量權(quán)不會被濫用，另一方面還可以及時(shí)從中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，將違法亂紀(jì)行為消滅于萌芽狀態(tài)。最主要的是，檢察機(jī)關(guān)還可以通過對案件的審查發(fā)現(xiàn)是否存在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件以及移送不規(guī)范等情況。

（四）完善檢察監(jiān)督手段

檢察機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)沒有按照規(guī)定移送涉罪案件，損害了國家、公共利益、弱勢群體的合法權(quán)益，有權(quán)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議書，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為。但是，現(xiàn)行法律對檢察建議的法律效力沒有明確界定。檢察建議不具有強(qiáng)制性，只具有建議性質(zhì)。如果行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只敷衍塞責(zé)，或者不予回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)缺少有效的法律手段來使檢察建議得到落實(shí)。筆者認(rèn)為，對行政機(jī)關(guān)不移送涉罪案件的檢察監(jiān)督可以借鑒刑事立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，直接要求行政機(jī)關(guān)移送或者要求行政機(jī)關(guān)書面說明不移送的理由。另外，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)不只局限于檢察建議，還應(yīng)當(dāng)包括調(diào)查權(quán)。法律應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件有權(quán)調(diào)取和審查其案卷材料，有權(quán)審查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受案、立案等相關(guān)材料，有權(quán)審查行政執(zhí)法機(jī)關(guān)立案、不立案和撤案情況。除此以外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)案件提前介入權(quán)的作用。檢察機(jī)關(guān)案件提前介入是指檢察機(jī)關(guān)對涉罪案件的監(jiān)督從刑事訴訟環(huán)節(jié)向行政執(zhí)法環(huán)節(jié)前移，其實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)移送涉罪案件以前就提前介入，行使監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)案件提前介入權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段，其基本原理在于，和行政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)在案件定性、證據(jù)認(rèn)定和把握方面更為專業(yè)，更具有優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)的提前介入能引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)正確地收集、固定和保全證據(jù)，能確保案件的正確定性，做到不枉不縱。

（五）建立健全檢察監(jiān)督工作機(jī)制

1．信息共享機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)掌握不了行政機(jī)關(guān)移送案件的有關(guān)信息是檢察機(jī)關(guān)不能有效履行監(jiān)督職能的原因之一。通過與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度等形式，建立信息共享機(jī)制。借此檢察機(jī)關(guān)能提前介入行政執(zhí)法活動(dòng)，從源頭上及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序中的違法問題，尤其是行政機(jī)關(guān)不依法移送涉罪案件問題，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能，尋找監(jiān)督案源。

2．行政執(zhí)法案件備案審查機(jī)制。備案是檢察機(jī)關(guān)了解行政違法行為最有效的渠道。當(dāng)前，行政執(zhí)法案件備案審查機(jī)制尚未建立?？梢钥紤]兩種方式：一是規(guī)定在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擬作出行政處罰決定前應(yīng)當(dāng)向同級檢察機(jī)關(guān)備案。這種方式成本較大，可能影響行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率；另一種方式是通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與政府法制部門的聯(lián)系，聯(lián)合出臺重大行政執(zhí)法活動(dòng)報(bào)告制度，及時(shí)了解行政執(zhí)法過程中案件的查處情況。