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論文關(guān)鍵詞：行政關(guān)系；WTO；法律解釋；司法

論文摘要：加強WTO的研究是我們成功應(yīng)對挑戰(zhàn)的前提，也是我們深化改革的一個必要條件。WTO規(guī)則不能單純地理解為國際性法則，而是要與國內(nèi)法結(jié)合起來一起考察。從法律解釋的性質(zhì)出發(fā)能更好地闡釋W(xué)TO與國內(nèi)法律制度變革的關(guān)系。成功應(yīng)對WTO需要國內(nèi)法與之相配。

我國在2001年正式成為了WTO成員，這意味著一系列的制度變革更具有透明性和開放性，特別是管理市場的行政方法和法律手段要及時地作相應(yīng)的配套改革。這既是履行加入WTO時所作的承諾，也是我國從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的必然要求。從行政關(guān)系本身所固有的性質(zhì)、特征和職能出發(fā)來闡釋法律現(xiàn)象和法律關(guān)系，可以更好地領(lǐng)會加入WTO的精神實質(zhì)，更加深刻地體會到為什么市場化改革需要對行政管理進行改革，以及它所產(chǎn)生的積極效果。這是我們的立足點和方法論，是“源頭活水”。從這個基本觀點、立場和方法出發(fā)，才能找到有力的手段和有效的措施去積極應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)，建立和完善社會主義的法律體系，使改革開放事業(yè)能夠順利進行下去，而不是被動地去應(yīng)付，敷衍塞責(zé)或是不切實際地做些法律條文修改之類的官樣文章。

一、WTO與行政關(guān)系

加入WTO是我國經(jīng)濟和社會生活中的一件大事，有人甚至將它與20世紀80年代改革開放相提并論。它所產(chǎn)生的影響或許是我們今天還不能完全看到的，但無疑是巨大而深遠的。加入WTO之后，改革開放和社會主義事業(yè)各項進程邁上了一個新臺階。

WTO的前身是GATF，GATF最初設(shè)立時并不是什么正式的國際組織，它是一系列規(guī)則的集合。對于這些規(guī)則，我們不能按照傳統(tǒng)的國際公法來解釋，將它看做純粹以國家為義務(wù)單位而不涉及到個人的法律，而事實上，WTO規(guī)則的許多用語是直接涉及到個人的，甚至是針對個人行為的。它強調(diào)對私人權(quán)利的保障，只不過實現(xiàn)的方式不同而已，它對私人權(quán)利的保障是通過限制政府行政權(quán)力的方式實現(xiàn)的。同時，我們也不能將它理解成為國內(nèi)法，認為將WTO的文字轉(zhuǎn)換成國內(nèi)法就具有了法律適用的所有條件。而事實上，WTO規(guī)則中的許多用語需要在WTO體系內(nèi)作進一步解釋，并且它與國內(nèi)法的解釋方法尚有相當大的差別。例如，WTO的解釋受1969年《維也納條約法公約》的約束，其解釋方法要遠比國內(nèi)法來得復(fù)雜。為此，需要加緊研究WTO規(guī)則的內(nèi)容和特點。

因此，在我們加入WTO之前，就應(yīng)該很好地研究這種規(guī)則的特點，加入WTO之后更應(yīng)該熟練地操作這些規(guī)則。對于為什么要設(shè)立這些規(guī)則而不是那些規(guī)則，以及如何設(shè)立這些規(guī)則首先要領(lǐng)悟透徹，把握根本的原則和方法。

WTO的指導(dǎo)思想，就是以市場經(jīng)濟作為基調(diào)，以國民待遇和最惠國待遇為基本原則，保障市場經(jīng)濟在世界范圍內(nèi)有一個相對開放、自由發(fā)展的環(huán)境。它要求政府規(guī)則的透明化并逐步減少政府的管制，限制行政關(guān)系在市場中的存在，或者講，行政關(guān)系在市場經(jīng)濟中應(yīng)當是有限的。因此，加入WTO之后首先受到?jīng)_擊的還不是我們的經(jīng)濟組織和經(jīng)濟部門，而是我們的行政管理體制。從2001年開始，廢、改、立的相關(guān)法律、法規(guī)多達幾百項(尚不包括地方行政法規(guī))，這些都是為了符合WTO規(guī)則而采取的措施。但是，它提出一個實質(zhì)性問題，即在與WTO規(guī)則保持一致性而大量修改行政法律法規(guī)的同時，如何能使得我們的行政管理關(guān)系的改革有一個長期的、完整的思路，保持改革開放政策的連續(xù)性，也是非常關(guān)鍵的，其重要性甚至超過了前者。我們當然是希望二者保持時間上的一致性，但是，法律關(guān)系的這種調(diào)整、變動方式，幾乎不可避免地會導(dǎo)致二者不相一致，甚至內(nèi)在地產(chǎn)生不可調(diào)和的利益矛盾。這種情形是不利于改革開放的，嚴重時還會發(fā)生經(jīng)濟和社會的不穩(wěn)定現(xiàn)象。

WTO是以市場經(jīng)濟為主體的，WTO規(guī)則是以市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟事務(wù)為法律調(diào)整對象的，它要求成員國的行政管理方式與市場關(guān)系相容，不干預(yù)和妨礙自由市場的進一步發(fā)展。雖然它在諸如環(huán)境、勞工、競爭等方面所設(shè)立的規(guī)則還很不完善，但是，在已有的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資等領(lǐng)域，對成員國所作的行政管理限制是非常明確的。

首先，要放松對市場的行政管理。例如，大幅度地減少關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，消除差別管理，實現(xiàn)國民待遇和無條件的最惠國待遇。其次，要求行政管理透明化、規(guī)范化、制度化。再次，要逐步減少行政管理措施，至少是在成員國加入WTO之后行政管理的措施不得增加。

我國原有的經(jīng)濟體制是服從和服務(wù)于計劃經(jīng)濟的，因此，市場化程度相當?shù)?，只存在于計劃和行政手段延伸不到的角落，如農(nóng)民的自留地、農(nóng)村集貿(mào)市場以及城鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場。20世紀80年代以后才開始市場取向的改革，1994年以后才進一步確立了社會主義市場經(jīng)濟改革的方向，明確提出改革的目標是要實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的鞏固和提高是在90年代之后才得以實現(xiàn)的，它意味著市場而不是政府作為資源的基本配置手段。但是，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，我們采取了漸進式的改革方式，即在實行經(jīng)濟改革的同時原有的行政管理體制仍然在起作用，因而造成既得利益集團以各種方法妨礙、阻撓市場化改革的進程。在這個過程中要平衡各種利益關(guān)系，存在很多問題，反過來，也使得行政管理現(xiàn)象在經(jīng)濟事務(wù)中仍然大量存在。迄今為止，我們的市場化改革仍有許多理論難題，政府與市場關(guān)系的確立及各自的定位需要進一步界定。

二、行政關(guān)系與司法關(guān)系

正確地理解行政關(guān)系與市場關(guān)系的性質(zhì)和特點，對于理解WTO規(guī)則以及加入WTO對于我國管理關(guān)系帶來的影響有著很大的意義，對于深刻體會現(xiàn)有行政管理關(guān)系的內(nèi)在矛盾，進一步明確改革所要實現(xiàn)的基本任務(wù)，也是非常關(guān)鍵的。

要知道，我國的行政關(guān)系，以及具有行政管理關(guān)系性質(zhì)的社會關(guān)系是普遍存在的。一方面，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟遺留下來的管理經(jīng)濟與社會所使用的基本方法是行政方法；另一方面，具體的社會實踐、社會生活也十分認同這種行政方式，無論是企業(yè)管理還是司法實踐，在很多情況下行政方法反而是直接有效的。司法、立法，以及約束市場的方式都包含著相當多的行政性因素。因此，對于行政關(guān)系和市場關(guān)系的研究顯得尤為迫切和必要。

行政關(guān)系是一種自上而下的管理關(guān)系，下級機關(guān)的職能來源于上級機關(guān)授權(quán)，它隸屬于上級機關(guān)，并對上級機關(guān)負責(zé)。一級行政機關(guān)需要嚴格按照授權(quán)規(guī)定行事。這就決定了行政關(guān)系具有以下特點：

一是行政關(guān)系的單向性。行政關(guān)系是自上而下地串聯(lián)起來以實現(xiàn)有效控制和傳遞信息的目的和要求，因此，它不允許有雙向權(quán)力關(guān)系的存在。在行政關(guān)系中，下級機關(guān)的任用、職能都要由上級機關(guān)指派和確認，下級機關(guān)只能根據(jù)上級機關(guān)的授權(quán)行事。因而，也就派生出了下面另外幾個特點。

二是行政關(guān)系需要明確地授權(quán)。授權(quán)的規(guī)定要具體明確，這是行政關(guān)系合法性的依據(jù)。正如前面所述，行政關(guān)系是一種自上而下賦予的權(quán)力，這種單向性也就決定了它的權(quán)能只能來源于上一級的行政機關(guān)，由上級機關(guān)界定權(quán)限大小、行使范圍，行政機關(guān)對于其下屬的任命或是離職具有決定權(quán)。這是行政高效率運行的基礎(chǔ)，也是行政之所以有效率的關(guān)鍵。正因為行政關(guān)系能夠促進社會的有效運行，所以，它成了社會關(guān)系中最基本的組成部分。

三是行政關(guān)系中下級機關(guān)的非主體性。由上級機關(guān)具體考察下級機關(guān)的職能和業(yè)績，決定其是否留用、晉升或是降級，在這一點上，下級機關(guān)是沒有任何談判的權(quán)利的。下級機關(guān)的非主體性也是保證行政關(guān)系一體性和行政機制有效運作的重要條件。

四是解釋的狹義性。解釋規(guī)則的方法有很多，有文字解釋、擴張解釋、歷史解釋、經(jīng)濟解釋等，最基本的形式為狹義解釋與擴張解釋。狹義解釋是按照文字的一般意義所進行的解釋，僅限于文字的意義，不考慮具體事實的變化或是在規(guī)則制定之時沒有考慮到的情況。當出現(xiàn)數(shù)種解釋時，就選擇其中最為狹義的一種解釋。為什么選擇這種解釋方法，也是由行政關(guān)系的性質(zhì)決定的。狹義解釋是意義最為明確的一種解釋，最不會產(chǎn)生爭議，因此是行政關(guān)系有效運作的保障。

當然，這種解釋方法也有許多弊端。由于它“咬文嚼字”，因而容易忽略社會發(fā)展的多樣性，特別是經(jīng)濟生活的多變性，因此，用這種解釋方法來應(yīng)對不斷變化了的現(xiàn)實，它的有效性就成了問題。

五是政府盡可能少地承擔(dān)行政責(zé)任。從上述幾個特點自然就能夠推斷出這個結(jié)論。首先，采取狹義解釋能夠明確各級政府的職責(zé)，提高政府工作效率，同時，上級機關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因為規(guī)則是上一級機關(guān)制定的，命令也是上一級機關(guān)下達的。

因此，行政責(zé)任是不獨立的，下級機關(guān)的責(zé)任是有限的。但是，另一方面也使得行政權(quán)力相對集中。顯然，司法關(guān)系與行政關(guān)系有著本質(zhì)的差別。行政關(guān)系首要的條件就是保證行政的有效性，即相關(guān)指令的上傳下達，并及時采取行動；而司法關(guān)系賴以存在的基礎(chǔ)是保持社會公正性，平衡具體的利益關(guān)系，因而使得司法關(guān)系具有自身的特點。

司法關(guān)系首先就涉及到法律解釋問題。由于成文法的規(guī)定具有抽象性，如果用狹義的方法解釋復(fù)雜多變的社會關(guān)系，勢必不能真正實現(xiàn)社會公正和利益平衡，只會出現(xiàn)“削足適履”式的笑話，因而產(chǎn)生了專門的法律解釋機構(gòu)，專門負責(zé)法律的解釋和法律規(guī)則的適用。

其次，司法系統(tǒng)的基本職能是維護社會公正，它對現(xiàn)有法律規(guī)則作出了靈活的解釋，而對于法律規(guī)則尚未規(guī)定的內(nèi)容，也要在作相應(yīng)的變通后給予明確的解釋(如變通解釋)。

再者，就是法官判斷的獨立性。法官是社會結(jié)構(gòu)中的特殊組成部分，它不應(yīng)受任何社會力量的支配，法官對自己的判決負責(zé)，具有獨立判斷的能力，這和行政關(guān)系的整體性形成了鮮明的對比。

第四，司法關(guān)系與行政關(guān)系的價值導(dǎo)向不同。司法關(guān)系關(guān)注的是社會公正和利益平衡，因此，它往往不像行政關(guān)系那樣具有主動性，它并不是主動去干預(yù)社會事務(wù)，而是坐等當事人上門。民事糾紛中的“不告不理”制度就是最典型的例子。如果當事人之間的糾紛自己能夠達成新的利益平衡，也就不需要法院來干預(yù)。

三、行政關(guān)系與市場化改革

市場經(jīng)濟是瞬息萬變的，供需關(guān)系在不斷改變，個人的預(yù)期也在不斷改變，顯然，單一的規(guī)則不足以應(yīng)付這樣一種變動的社會，這是市場關(guān)系的主要特點。如果用單一的行政關(guān)系來管理(管制)經(jīng)濟，就無法真正反映市場的多變性，結(jié)果是“一統(tǒng)就死”。但是，僅有司法關(guān)系也是不夠的，正如前面所述，它往往具有消極性，即只能在市場關(guān)系出現(xiàn)問題時才進行干預(yù)和調(diào)整。介于二者之間的大量經(jīng)濟事務(wù)是自主性行為，是與“自由競爭”相聯(lián)系的。WTO的主要目標就是要在全球范圍內(nèi)建立自由競爭的經(jīng)濟秩序，最大限度地減少行政干預(yù)。像WTO中的非歧視待遇(主要體現(xiàn)為國民待遇和最惠國待遇)，它的作用也就是鼓勵平等競爭，減少政府的作用。超級秘書網(wǎng)

在我國，經(jīng)濟事務(wù)中存在著過多、過濫的行政關(guān)系，它既是計劃經(jīng)濟存在的產(chǎn)物，也是我們延續(xù)傳統(tǒng)行政管理經(jīng)驗和方法的必然結(jié)果，是多年改革之后仍然沒有擺脫的一個“陰影”。依據(jù)我國加入WTO所作的承諾，我們將開放國內(nèi)市場，或是在過渡期后開放相應(yīng)的國內(nèi)市場，因而將自由競爭引入了國內(nèi)市場，將自身置于世界性的經(jīng)濟競爭環(huán)境中。對于國內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)來說這無疑是一場生死攸關(guān)的考驗。同時，我們也應(yīng)看到，這種競爭方式能夠有效地限制，甚至消除行政干預(yù)，徹底擺脫行政關(guān)系，從而盡快實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。

行政關(guān)系下的市場經(jīng)濟造成了許多消極影響，如兩套運行規(guī)則并存，這無異于鼓勵人們從事“尋租”行為(即行政權(quán)力在市場中的價值實現(xiàn))，這樣既能夠充分利用行政關(guān)系所賦予的特殊權(quán)力、特殊政策規(guī)定，又能夠?qū)⑦@種特權(quán)在市場中及時兌現(xiàn)其價值。加快行政關(guān)系的改革，實現(xiàn)單一的國民標準、公平競爭成為當前行政改革的首要任務(wù)。而減少國內(nèi)市場準人的審查是實現(xiàn)國內(nèi)單一國民標準的關(guān)鍵。對外開放，首先是要對內(nèi)開放，加強國內(nèi)競爭，形成國內(nèi)競爭的市場環(huán)境。從我國的改革以及其他市場化國家的經(jīng)驗來看，凡是國內(nèi)競爭搞得好的，國際競爭力就強，也就不怕開放所帶來的壓力和挑戰(zhàn)；凡是在國內(nèi)搞壟斷的，競爭力就會喪失，即使原先有很強的競爭力，也會由強變?nèi)酢?/p>

總之，我們需要有步驟地、有針對性地改革行政關(guān)系，而不是被動地、毫無準備地接受WTO的規(guī)則，那樣會極大地損害行政管理的整體性和有效性，不能有目的地實現(xiàn)國內(nèi)的單一國民標準，增強國內(nèi)競爭的實力，如此，我國加入WTO，或是過渡期之后所直接面對的將是嚴重不利的國際競爭局面。