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摘要：

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題在當下的中國，究竟是個市場失靈問題，還是前市場問題？從雙重壟斷的市場結(jié)構(gòu)到三層缺陷的集體產(chǎn)權(quán)，本文試圖給出一個分析框架，這也在一定程度上展現(xiàn)了村民自治的經(jīng)濟背景。一個缺乏競爭的市場，不能給出“正確的價格信號”。普遍殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，難以順應(yīng)資源的優(yōu)化配置，并造成村治的內(nèi)在沖突。今后的改革應(yīng)在這兩個方面加強努力。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)問題”；市場結(jié)構(gòu)；產(chǎn)權(quán)制度。

一、引言：市場失靈問題還是前市場問題？干預(yù)解決問題還是導(dǎo)致問題？

二、夾縫求生：雙重壟斷的市場

三、徒有虛名的集體，殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，內(nèi)在沖突的村治

四、結(jié)束語

一、引言：市場失靈問題還是前市場問題？干預(yù)解決問題還是導(dǎo)致問題？

從理論上講，政府的干預(yù)僅應(yīng)當基于市場的失靈。西方經(jīng)濟學所主張政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的理由－－如果有理由的話－－在我看來不外是：農(nóng)產(chǎn)品的需求缺乏彈性，而供給方的生產(chǎn)周期較長［1］，那么從簡單的蛛網(wǎng)模型就可以推斷，其價格波動將趨于發(fā)散，因而不太適宜純粹的市場調(diào)節(jié)［2］。但是，諸如期貨市場等制度安排，已經(jīng)可望在較大程度上矯正這種市場失靈。所以政府的用武之地實在是有限的。

現(xiàn)在，“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”，這是一個普通鄉(xiāng)黨委書記上書國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的信中的一句話［3］。從中央到地方的“三令五申”不絕于耳，“加強”、“重視”也可謂不遺余力，“三農(nóng)”問題仍然日益突出。

但這些現(xiàn)象究竟是市場失靈或者說市場的過度作用所至，還是干預(yù)本身進一步造成了市場的嚴重發(fā)育不足？在我國，“市場失靈”的論調(diào)常常成為行政干預(yù)的理由。在農(nóng)業(yè)問題上尤其如此。然而干預(yù)解決了多少問題，還是帶來了更多問題，是大可疑問的。某些學者經(jīng)常把本質(zhì)上屬于“前現(xiàn)代”的陰魂不散附庸成“后現(xiàn)代”的潮流所向，譬如把鞍鋼憲法當作經(jīng)濟民主的先聲，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當作西方工業(yè)化道路的超越，等等。我們要避免這種食洋不化的誤區(qū)，不如仿照“后現(xiàn)代”、“前現(xiàn)代”的格式，提出一個“前市場”的概念，以免混淆于“市場失靈”。

鑒于市場與產(chǎn)權(quán)，總是一對“雞生蛋、蛋生雞”這樣難解難分的問題，所以在本文中先后予以討論。至于現(xiàn)行戶口制度，對于理解“三農(nóng)”問題當然也是必不可少的，但論者較多，本文從略。

“三農(nóng)問題”，直觀地看，集中表現(xiàn)為農(nóng)民收入過低、增長緩慢的問題，農(nóng)民收入問題又往往直接取決于農(nóng)產(chǎn)品價格特別是糧食價格，而價格被普遍認為是個市場信號。農(nóng)村的農(nóng)民，其在農(nóng)業(yè)活動中，所遭遇的究竟是一個怎么樣的“市場”？確切地說是一個怎么樣的市場結(jié)構(gòu)呢？

二、夾縫求生：雙重壟斷的市場

發(fā)展經(jīng)濟學大師舒爾茨有句名言：只要有正確的價格信號，農(nóng)民能把沙土變成黃金?！叭砸话?，僅僅引入了少部分商品貨幣關(guān)系，就使農(nóng)村面貌發(fā)生了極大的變化。但是隨著早期改革的能量釋放殆盡、無以為繼，至八十年代中期以后陷于徘徊不前的局面，此后積重難返，已是不爭的事實。價格信號是不是出了什么問題？

一些學者和政府官員只認識到小農(nóng)經(jīng)濟的分散、“粗放”性質(zhì)，由此出發(fā)，大力主張農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。他們熱衷于討論“公司＋農(nóng)戶”、“合作組織＋農(nóng)戶”等等設(shè)計。但是，如果僅僅從規(guī)?；?、集約化角度看待產(chǎn)業(yè)化，那就尚停留在經(jīng)營的層面上。我認為，在其本質(zhì)上，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，也是一個市場化的過程。市場過程是一種自發(fā)過程。我們不需要婆婆媽媽地告誡農(nóng)民該怎么做，相反倒很有必要認清農(nóng)民和農(nóng)業(yè)所處的市場地位。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場瓶頸

究竟何在？

農(nóng)業(yè)固然是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但從社會再生產(chǎn)過程來看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)民參與市場經(jīng)濟，必然是有進有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問題是眾多分散的農(nóng)民處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統(tǒng)的買方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場上面臨供銷社系統(tǒng)的買方壟斷。這種扭曲結(jié)構(gòu)的結(jié)果，就是無法生成舒爾茨所稱的“正確的價格信號”，不僅使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為空談，更使農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)日益削弱。

所謂糧食流通體制改革的要害在于，“嚴禁私商糧販到農(nóng)村收糧”，就連農(nóng)村基層的加工企業(yè)也被迫舍近求遠地向糧站購買原糧。這等于關(guān)閉了糧食市場，只有一個買家的市場對于眾多分散的農(nóng)民（賣家）可能公平嗎？糧站系統(tǒng)陽奉陰違，套取收購資金挪作他用，少收、不收農(nóng)民的糧食或變相壓價，已是公開的秘密。工商系統(tǒng)則與私商糧販不斷上演“捉放曹”的默契把戲。政府的“保護價”必然是形同虛設(shè)。此中的尋租空間已造成數(shù)千億的財政黑洞。更難理解的是，糧站收來的糧食據(jù)說還要做到“順價銷售”，這不僅有違市場規(guī)律和經(jīng)濟現(xiàn)實；就算能做到，豈不意味著糧價只會節(jié)節(jié)高升，可是糧改的初衷不是“平抑糧價”么？

而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的專營也是在保護農(nóng)民利益的幌子下實現(xiàn)“體制復(fù)歸”的。前幾年出現(xiàn)了幾例“假化肥”案件，依法懲處就是了，倘若無法可依那就抓緊立法呀。誰知某些利益集團搏弈的結(jié)果，卻是供銷社系統(tǒng)重新確立起行政壟斷地位。這確使我感到中國市場取向改革的任重道遠，以及某些人對于市場的葉公好龍。

各國的經(jīng)驗多表明，農(nóng)民面對市場，確實需要合作社一類的中介組織。但中國的供銷社、信用社等“合作社”，當年是為了對農(nóng)民進行“社會主義改造”才建立起來，是為先天不足；此后追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；當前又處于行政壟斷地位，指望他們?yōu)檗r(nóng)民融入市場經(jīng)濟服務(wù)，是為南轅北轍。不過，倘若我們廢除了強加于農(nóng)民的雙重市場壟斷，則農(nóng)民自發(fā)的合作社將會如雨后春筍般出現(xiàn)，現(xiàn)有的種糧大戶、加工販運專業(yè)戶等亦將合法地延伸其服務(wù)，至于原來的供銷社、信用社也未嘗不可煥發(fā)新生，或被兼并重組而實現(xiàn)再生。當然，廢除壟斷的根本意義還在于讓市場規(guī)律發(fā)揮作用，以吸引足夠數(shù)量的勞動力和資本留在農(nóng)業(yè)，并維持一個合乎社會需要的均衡產(chǎn)量。

至此，我們已經(jīng)強調(diào)了市場的結(jié)構(gòu)性因素，但是進一步深入地看，我們所期待的市場均衡過程，其障礙卻不完全在于此，還有一些更具前提性的問題，例如土地產(chǎn)權(quán)、戶口身份，這些從經(jīng)濟學的長期均衡來看，尤其不能回避。

三、徒有虛名的集體，殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，內(nèi)在沖突的村治

土地首先是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而農(nóng)村土地一向號稱集體所有。所以本節(jié)我們重點討論集體土地問題。周其仁指出：“集體公有制既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排”。這種制度“同時損失了監(jiān)管者和勞動者兩個方面的積極性，其要害是國家行為造成的嚴重產(chǎn)權(quán)殘缺”［4］。概而言之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)問題有三個層面：一是對外，“集體”與政府、市場的關(guān)系；二是從對內(nèi)，從“集體”內(nèi)部、農(nóng)民個人的角度；三是所謂的“集體經(jīng)濟組織”與“村委會”或者鄉(xiāng)村社區(qū)的關(guān)系。

3．1第一個層面的問題，集體土地不能自由進入市場，其產(chǎn)權(quán)就不完整。

按照《土地管理法》第二條，“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，而“全民所有，即國家所有”。也就是說，只存在上述兩種合法的“所有制形式”。該法第八條規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村土地，基本都是集體所有。這個集體的概念，縱使仍然有些不著邊際，至少要比抽象空泛的“全民”稍可捉摸。從表面上看，農(nóng)民之于土地的權(quán)利似乎更為直接一些，至少“中介層次”大為減少，理論上無需通過國家各級政府作為人。

但是，《土地管理法》第二條又規(guī)定，“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這句話暗藏玄機在于，土地（所有權(quán)）不得買賣和轉(zhuǎn)讓，國有土地固然不準，集體土地亦然。表面上看，這種規(guī)定就算不合理，似乎還公平，其實不然。國有土地實行使用權(quán)與所有權(quán)分離以后，其使用權(quán)進入市場自由流轉(zhuǎn)，已經(jīng)使得所有權(quán)高度抽象化乃至在相當?shù)某潭壬蠜]有交易的必要了，如果要出售國有土地（所有權(quán)），那除非賣給外國，如沙俄將阿拉斯加賣給美國，顯然這是另外一回事了。而集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還有種種限制，如該法第六十三條，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，還有其他種種以“耕地保護”為由的措施也嚴重限制了集體土地的使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)。這樣的集體土地，其產(chǎn)權(quán)大可疑問。產(chǎn)權(quán)是一個集合，是一系列權(quán)利束，在動態(tài)中體現(xiàn)自身的存在。從根本上說，不能交易或交易受限的產(chǎn)權(quán)，只會使當事人坐失本來可得的市場剩余，因而并不是完全的產(chǎn)權(quán)，更難轉(zhuǎn)化為資本［5］。

與《土地管理法》第二條遙相呼應(yīng)，該法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，所指的“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這句話也是貌似有理，實際的潛臺詞仍然是農(nóng)村“集體土地”不能直接進入市場，但是隱含規(guī)定，可先“收歸國有”，然后再行出讓。那么如何收歸國有呢，《土地管理法》第二條已經(jīng)聲稱“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，這當然無可非議，但是問題在于，在國家與“農(nóng)民集體”的土地關(guān)系上，這部法律根本排除了征用以外其他途徑。現(xiàn)實中更經(jīng)常采用的是這句話的“逆命題”：只要征用集體土地，那當然是國家為了公共利益的需要。［6］

真正的公共需要固然也有，畢竟少有，大量存在的是商業(yè)化開發(fā)。而征用是一種強制關(guān)系［7］，其補償不僅有限，更重要的是，從根本上說，征用補償?shù)臎Q定缺乏市場基礎(chǔ)，全無討價還價的余地，因而不可能合乎經(jīng)濟效率。如《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，這也不符合最起碼的經(jīng)濟常理，即，資產(chǎn)的價值取決于其未來收益的折現(xiàn)，而非歷史成本或曾經(jīng)的用途。實際上，該法的補償規(guī)定的主旨是限制性的，如耕地補償大致按“年產(chǎn)值”的倍數(shù)，嚴格規(guī)定了最高限額。盡管該法第四十八條規(guī)定，“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”，可是這樣的“意見”提不提、聽不聽，事已至此，有何必要？至于征用后出讓的價格，必然提供了另外一個“尋租空間”，吸引官商勾結(jié)，即便如此，往往也要大為暴漲，這前后的差價，就被憑空拿走了。這對于農(nóng)民是極大的不公，使之不僅無法分享經(jīng)濟發(fā)展、地價升值的成果，可能連基本的生計都成了問題。

《土地管理法》的上述規(guī)定，其初衷大約是，出于“國家財力”的考慮，盡可能控制工業(yè)和城市擴張中的用地成本，因而不惜片面犧牲農(nóng)民的利益，這不僅削弱了政府當局應(yīng)有的超脫性和公正性，而且還沒有擺脫計劃經(jīng)濟的思維定勢。不難想見，不容置疑的征用方式和低廉的地價必然進一步促使了土地包括耕地的濫用，從而與《土地管理法》的耕地保護的精神相背離，這恐怕是有關(guān)方面始料未及的。

其實，一個開發(fā)項目如果連市場化的地價都無法承受，那就本不該“上馬”，或者需要另擇地點。有人擔心隨著地價的上漲，農(nóng)民將“為利所誘”，紛紛拋售土地包括耕地，于是“無農(nóng)不穩(wěn)”、大亂將至，此乃庸人自擾。因為按照經(jīng)濟常理，需求量必將隨著價格呈反向變化，實際成交量并非供給方的一相情愿，而是另有一定約束的。何況隨著地價的節(jié)節(jié)高升，只要穩(wěn)定存在一個交易便利的市場，人們將并不急于賣出，甚至會產(chǎn)生待價而沽的心理。最后，既然用于建設(shè)的財力終歸有限，地價就是“放開”，其上漲也終有止境，其回落也未嘗不可能。總之，在微觀上，市場地價這一試金石強于閉門造車的可行性論證；在宏觀上，地價的市場化如同其他產(chǎn)品、要素價格的市場化一樣，也將有力推動資源配置的不斷優(yōu)化。

3．2第二個層面的問題，也是一般意義上集體所有制的通病，限制了內(nèi)部成員對其應(yīng)有“份額”的權(quán)利，不利于產(chǎn)權(quán)流動、重組和治理結(jié)構(gòu)的健全。

以上的分析，尚未考慮“集體”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l則規(guī)定了，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。目前農(nóng)村在事實上普遍采用的制度安排是：將本村或本村民小組的可分配土地總數(shù)，除以本村或本村民小組的享有合法分地權(quán)利的人口總數(shù)，得到人均責任份地即責任田。每一個在當?shù)睾戏ǔ錾蜻w入的人，都有權(quán)分享與原有成員相等的土地使用權(quán)利。他們在土地數(shù)量、質(zhì)量以及土地的稅賦負擔上也是均等的。每隔一個時期將重新劃分土地，開始新一輪“承包”，增人的家庭就會無條件地增加若干份地的使用權(quán)；而減人（包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”）的家庭則會無補償?shù)販p少份地。只有本村或本組的農(nóng)民才能享有“均分土地”的權(quán)利，本村或本組必須無條件地分配給他們土地。這種土地使用權(quán)，對于承包農(nóng)民來說，幾乎是不能轉(zhuǎn)讓、出賣和抵押、出租的［8］。農(nóng)民的人身依附于土地，如其自動放棄在“集體所有權(quán)”中的應(yīng)有份額，將無法要求補償，更不能變現(xiàn)。所以，不僅“集體產(chǎn)權(quán)”對外大可疑問，在其內(nèi)部，對農(nóng)民個人而言，其產(chǎn)權(quán)更是殘缺不全的。

黨國英指出：“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問題”。“如果連一小塊土地的財產(chǎn)權(quán)也得不到尊重，農(nóng)民對這個社會還會有什么留戀［9］”？侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張，在有些地方可以根據(jù)村支書的一句話就片面中止土地承包關(guān)系。中央曾經(jīng)承諾的土地承包十五年、三十年不變，但是許多地區(qū)普遍的是3－5年就調(diào)整一次。另外，政府或村委會時?？s小土地承包面積，隨意擴大機動田，并對農(nóng)民的使用權(quán)隨意踐踏。某些地方政府強制農(nóng)民耕種特定的農(nóng)作物，如果遭遇抵制，甚至動用拖拉機將田里的作物強行犁掉［10］。由于缺乏明朗而穩(wěn)定的制度預(yù)期，承包農(nóng)民的合乎“理性”的反應(yīng)便是不惜地力、竭澤而漁，至于植樹造林和農(nóng)田水利基本建設(shè)等功在長遠的事情則乏人問津。

上述種種，當然主要是個有法不依的落實問題。但這方面，《土地管理法》本身也不能說沒有隱患。該法第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護”。但是，接著又留下空檔：“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”。表面上看，似乎比較“民主”了，其實恰恰有可能導(dǎo)致“民主的暴政”。無論如何，對于產(chǎn)權(quán)的保護，如同對于人權(quán)的保護，應(yīng)當先于民主，何況這種“三分之二同意”容易被基層干部操縱以使自己的行為合法化。

如所周知，承包權(quán)實質(zhì)上是對所有權(quán)的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權(quán)對所有權(quán)的分割程度就越高。有的中國學者近期研究證明，在現(xiàn)有中國農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高［11］。所以杜潤生強調(diào)指出，土地制度是第一位重要的。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個有力可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權(quán)，以法律形式，肯定它是一個經(jīng)濟主體，一種物權(quán)。我們過去說，社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，現(xiàn)在我們提出，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說是準所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），還有抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時將界定清楚，形成法律依據(jù)［12］。

楊小凱更明確主張，土地所有權(quán)私有化不但對經(jīng)濟發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛，安定社會，穩(wěn)定地方財政有重大意義，是有百利而無一害的［13］。其實在中國，“集體”土地（所有權(quán)）即使不進行私有化，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如能達到“國有”土地的那般自由，就很不錯了?？紤]到中國國情和意識形態(tài)的慣性作用，改革的方向，更不妨由國家象征性地擁有農(nóng)村土地的最終所有權(quán)，而使農(nóng)戶手中的土地使用權(quán)長期化，這種使用權(quán)還必須是可以交易的。比較可操作的，是讓農(nóng)村土地制度與城市土地制度并軌。城市土地使用權(quán)可有70年期限，農(nóng)村何嘗不可？將來，可能都還要從期限制向永久制靠攏。

有人認為土地產(chǎn)權(quán)徹底向個人轉(zhuǎn)化勢必妨礙機械化和規(guī)模經(jīng)營，其實，一旦土地可以自由交易包括自由租賃，就會有一個自發(fā)的經(jīng)濟過程，趨向于資源的不斷優(yōu)化配置，包括向種糧大戶和農(nóng)業(yè)資本家集中。當然，如果這種集中在經(jīng)濟上對于當事人已不劃算，亦就不會發(fā)生，恰也說明在一定經(jīng)濟條件下機械化和規(guī)模經(jīng)營適可而止的道理；一味“貪大求洋”，是好大喜功的政府官員才會做的傻事。

還有人擔心農(nóng)村的兩極分化，首先要說，兩極分化與這樣那樣的土地制度沒有必然的直接聯(lián)系。如果一方面出現(xiàn)土地大量集中，另一方面甚至“餓死人”，則充其量是貧富兩極分化的結(jié)果，切不可顛倒因果。應(yīng)當另外尋求原因和解決之道。當然，為緩沖貧富急劇分化和大量流民驟然出現(xiàn)，可在一定時期、不同地區(qū)分別規(guī)定土地兼并規(guī)模的最高限額，視情予以浮動，從臺灣的經(jīng)驗看，土地限額的法律規(guī)定不會產(chǎn)生很高的監(jiān)督成本，在實踐中是完全可行的［14］。值得一提的是，我國落后地區(qū)往往人少地多，則其土地限額勢必大大超過人口密集的發(fā)達地區(qū)，這種制度性差異可望吸引投資者前往從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有利于地區(qū)經(jīng)濟的平衡發(fā)展。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，實際暗含有社會保障的職能。所以在推進土地制度改革的同時，必須及時建立健全覆蓋到農(nóng)村的社會保障體制，以收穩(wěn)定之效，并可能從根本上解決“養(yǎng)兒防老”這樣的計劃生育難題。說到底，落實到農(nóng)戶個人的土地產(chǎn)權(quán)本身就提供了一個最好的保險和融資渠道。首先，或售或租，會有一筆收入；還可以抵押貸款；最后，只要土地可以賣，哪怕并不賣，引而不發(fā)，也會坐收增值收益。

3．3第三個層面的問題，涉及所謂的“集體經(jīng)濟組織”與“村委會”或者鄉(xiāng)村社區(qū)的關(guān)系，

通常所講的村集體，這個概念是不清楚的。嚴格所來，哪怕按照現(xiàn)行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。

1999年3月修訂后的憲法第八條載明：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。但是，這種集體經(jīng)濟組織似乎是無形的，既無法人登記，也永遠搞不清自己的治理結(jié)構(gòu)。

而《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。第五條還規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。這也至少說明了“村民委員會”與“集體經(jīng)濟組織”，兩者不是一回事，否則何來“尊重”、“維護”、“保障”之說呢。

在推行承包制以后，從過去的“生產(chǎn)隊”演化過來的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊”演化過來的村，似乎成了“集體經(jīng)濟組織”的代名詞［15］。特別是村，往往又向村民集資或舉債，還有的利用征地補償款等途徑，興辦各種工商企業(yè)（這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要起源之一），乃至于從事金融、房地產(chǎn)等投機生意（在南方似乎并不少見）。這些企業(yè)大多也與生俱來地是“集體”的，問題是，“集體”的最后承擔者是誰？姑且不涉及腐敗的問題，市場本身也是風險莫測的。一旦經(jīng)營失敗、周轉(zhuǎn)不靈，某些村因為村辦企業(yè)的緣故，負債數(shù)千萬，人均幾萬、十幾萬，并不罕見。當然，也有的村則是建學校、公路和水利設(shè)施，或者干脆是為了借錢完成迫在眉睫的上繳任務(wù)，導(dǎo)致負債累累，積重難返，惡性循環(huán)。

這種鄉(xiāng)村債務(wù)危機，雖然有多方面的原因，但也引我們深思：按照法律定位，村委會應(yīng)當是個非營利的社區(qū)組織，本來就不應(yīng)涉足經(jīng)濟活動。這里存在一個“社”、“企”分開的問題。

村委會還面臨著另外一層角色沖突。作為一個群眾性自治組織，從理論上講，村委會是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費也來自村民，自當對下負責，主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公益事業(yè)。而現(xiàn)實中的村委會，更大的精力在于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計劃生育）”，實際充當著上級政府的派出機構(gòu)，不妨稱之為“村公所”，在這個意義上，“行政村”的稱謂確有來由。

概括地說，村集體混同于村委會，村委會進一步混同于村公所（“行政村”）。這是村治的內(nèi)在沖突。這一鏈條也進一步將農(nóng)村集體土地置于政府的附屬物的地位。我所親身接觸的農(nóng)民，幾乎沒有人認為土地是集體的，問到最后，他都告訴你，土地“是共產(chǎn)黨的”。

四、結(jié)束語

從雙重壟斷的市場結(jié)構(gòu)到三層缺陷的集體產(chǎn)權(quán)，本文試圖給出一個分析框架。一個缺乏競爭的市場，不能給出“正確的價格信號”。普遍殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，難以順應(yīng)資源的優(yōu)化配置，并造成村治的內(nèi)在沖突。今后的改革應(yīng)在這兩個方面加強努力。

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［1］如果是在自給率較高的分散的小農(nóng)經(jīng)濟條件下，“農(nóng)戶存糧”這一較為“原始”的數(shù)量調(diào)節(jié)方式，亦可使得表現(xiàn)在市場上的供給彈性相對較大，這一點與純粹市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)將有所不同，在此不作深入討論。

［2］至于所謂“無農(nóng)不穩(wěn)”、“國家糧食安全”等等，乃是出于政治考慮，嚴格地講并非經(jīng)濟學的內(nèi)在邏輯所能及。因此對于農(nóng)產(chǎn)品進口實行高壁壘政策，倒是較為常見的。

［3］黃廣明、李思德：“鄉(xiāng)黨委書記含淚上書，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)動情批復(fù)”，《南方周末》2000年8月24日

［4］周其仁，1994，中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化，《中國社會科學季刊》，1994，夏季卷。

［5］陳林：“殊途同歸的兩條主線”，經(jīng)濟學消息報第393期，2000年7月14日

［6］類似地，選舉法第十二條規(guī)定，“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)”，說白了這是將農(nóng)民的政治權(quán)利打了五折、再打五折。憲法既已規(guī)定公民在法律面前一律平等，如此明文故犯，是極其嚴重的違憲行為。可是其他五花八門的束縛農(nóng)民的制度安排，則往往連這樣的“法律”依據(jù)都拿不出來。

［7］《土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行”。

［8］蔡華：“土地權(quán)利、法律秩序和社會變遷－－家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的法律視角分析”，戰(zhàn)略與管理，2000.1，p100－108

［9］黨國英：《確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)》，《南方周末》，1999年4月2日第13版

［10］張孝直：“中國農(nóng)村地權(quán)的困境”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第五期

［11］陳繼寧執(zhí)筆，1997，農(nóng)技推廣：成本效益與農(nóng)民決策，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，1997·8。

［12］杜潤生：“穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期與土地制度法律化”，在“中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)績效”國際研討會上的發(fā)言，參見http：／／ccer。pku。edu。cn／newsletter／98／043。htm

13楊小凱：“中國土地所有權(quán)私有化的意義”，李慎之研究學術(shù)網(wǎng)站

14應(yīng)廉耕，1983，臺灣省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)出版社，1983年。

［15］值得指出，家庭承包制實際上是允許農(nóng)民以戶為單位占有了“生產(chǎn)大隊”和“生產(chǎn)隊”的“集體”資產(chǎn)（主要是土地），并且基本上瓜分殆盡。至于原來“公社”一級的“集體”資產(chǎn)，在“社改鄉(xiāng)”過程中，似乎不知所終，其實大都紛紛演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有或國營商業(yè)、銀行部門實際所有（如供銷社、信用社）。這是除了國有企事業(yè)原有職工的應(yīng)提未提的養(yǎng)老金，以及農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差所轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)積累之外，現(xiàn)存國有資產(chǎn)中包含的另一筆歷史欠賬。