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本文作者：龐子淵作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院

城市污水處理廠應(yīng)有法律屬性

（一）從環(huán)境法相關(guān)規(guī)定來(lái)分析

我國(guó)環(huán)境法對(duì)“排污者”最直接的定義來(lái)自《排污費(fèi)征收適用管理?xiàng)l例》，該條例第2條第一、二款規(guī)定：“直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶（以下簡(jiǎn)稱排污者），應(yīng)當(dāng)按照本條例的規(guī)定繳納排污費(fèi)。排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費(fèi)用的，不再繳納排污費(fèi)。”很明顯，法律條款中的“排污者”和城市污水處理廠有著明顯的區(qū)別，是兩類不同性質(zhì)的主體。在對(duì)城市污水處理廠的實(shí)際監(jiān)督管理中，我國(guó)很多省市環(huán)保部門的執(zhí)法者認(rèn)為上述規(guī)定其實(shí)只是將城市污水處理廠作為一般排污收費(fèi)制度的例外。意味著城市污水處理廠不需要繳納普通的排污費(fèi)，但排污許可證制度仍然適用于城市污水處理廠，如果城市污水處理廠超出排污許可證的規(guī)定排污同樣是違法的。例如，河北省環(huán)保廳2009年印發(fā)的《河北省城鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)施運(yùn)行環(huán)境監(jiān)督管理實(shí)施意見》明確表示：“城鎮(zhèn)污水處理廠未按規(guī)定及時(shí)辦理污染物排放許可證，超總量和超標(biāo)準(zhǔn)排污的，由環(huán)保監(jiān)管部門依照有關(guān)法律進(jìn)行處罰”。廣東省2006年頒布實(shí)施的《廣東省城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)督管理辦法》和江西省2010年的《關(guān)于加強(qiáng)污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管有關(guān)工作的通知》等文件也都對(duì)城市污水處理廠進(jìn)行了類似的定位。地方環(huán)保部門作出這樣規(guī)定的主要依據(jù)是我國(guó)《排放污染物申報(bào)登記管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《排污管理規(guī)定》第2條第一款的規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)直接或者間接向環(huán)境排放污染物、工業(yè)和建筑施工噪聲或者產(chǎn)生固體廢物的企業(yè)事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱排污單位），按本規(guī)定進(jìn)行申報(bào)登記，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！边@條規(guī)定及該《排污管理規(guī)定》所定義的“排污單位”的確沒有將城市污水處理廠與其他排污主體作出區(qū)別對(duì)待的特殊規(guī)定，城市污水處理廠還是有屬于“排污單位”的嫌疑。筆者認(rèn)為上述依據(jù)并不充分，不能認(rèn)定城市污水處理廠是環(huán)境法上的“排污單位”，理由如下：第一，《水污染防治法》第20條第一款規(guī)定：“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療廢水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證?！憋@然，作為效力較高的單行法律的《水污染防治法》關(guān)于排污許可證制度的規(guī)定明確將城市污水處理廠和其他排污企業(yè)進(jìn)行了區(qū)分。第二，無(wú)論是排污許可證制度，還是排污收費(fèi)制度都是我國(guó)污染防治制度體系中一個(gè)子制度，且一脈相承，規(guī)范的主體應(yīng)該是一致的。如果在排污收費(fèi)制度中城市污水處理廠被作為一類特殊主體區(qū)別對(duì)待，那么排污許可證制度同樣應(yīng)該如此。第三，我國(guó)法律條款中出現(xiàn)的“排污者”和“排污單位”應(yīng)該具有同樣的含義，沒有任何一個(gè)解釋指出它們是不同的概念，只是由于立法者的小疏忽讓我們看到了同一概念的兩個(gè)稱呼。城市污水處理廠既然不是“排污者”，也就不是“排污單位”。第四，我國(guó)很多現(xiàn)行地方性環(huán)境法規(guī)中都使用“排污單位”這個(gè)名詞，且沒有將城市污水處理廠與之區(qū)分，地方環(huán)保部門據(jù)此將城市污水處理廠作為“排污單位”進(jìn)行監(jiān)控。這樣的現(xiàn)狀是因?yàn)榈胤秸疀]有正確把握城市污水處理廠的法律屬性，致使地方立法與上位立法不統(tǒng)一所造成的。綜上，國(guó)家的確將城市污水處理廠納入環(huán)境監(jiān)管的約束范圍，同時(shí)也有意圖將城市污水處理廠與其他排污企業(yè)區(qū)別對(duì)待，但遺憾的是沒有進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定，使城市污水處理廠的法律屬性處于一種不確定的狀態(tài)。

（二）從環(huán)境法基本原則來(lái)分析

城市污水處理廠是否應(yīng)該被環(huán)境法賦予“排污者”或者“排污單位”的性質(zhì)呢？筆者選擇從環(huán)境法的基本原則來(lái)判斷。我國(guó)的環(huán)境責(zé)任原則是我國(guó)環(huán)境法的基本原則之一，排污主體因其排污行為承擔(dān)環(huán)境法律責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)定都根據(jù)這一原則制訂。該原則有時(shí)有不同的名稱，有的學(xué)者稱之為“誰(shuí)污染誰(shuí)治理原則”，有的學(xué)者稱之為“損害環(huán)境者付費(fèi)原則”，有的學(xué)者稱之為“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理原則”，無(wú)論這一原則的名稱是什么，該原則的主要含義是統(tǒng)一的，即指在對(duì)自然資源和能源的開發(fā)和利用過程中，對(duì)于因開發(fā)資源而造成資源的減少和環(huán)境的損害以及因利用資源和能源而排放污染物造成環(huán)境污染危害等的養(yǎng)護(hù)和治理責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由開發(fā)者和污染者分別承擔(dān)。［2］該原則中的“污染者”與立法中的“排污者”具有相同的含義，該原則成為排污收費(fèi)制度及排污許可證制度等環(huán)境法法律制度的重要理論依據(jù)。筆者認(rèn)為，城市污水處理廠自身的行為特質(zhì)否定了該原則對(duì)其的適用性，也否定了城市污水處理廠“排污者”性質(zhì)的合理性。原因如下：第一，城市污水處理廠的行為目的是為了削減污染物。國(guó)家建設(shè)城市污水處理廠的最初目的是為了削減其他主體排放到水體中的污染物，城市污水處理廠的行為旨在保護(hù)環(huán)境且沒有經(jīng)濟(jì)意圖，其公益性質(zhì)得到社會(huì)的公認(rèn)，這時(shí)的城市污水處理廠明顯不屬于環(huán)境責(zé)任原則所規(guī)范的范疇。不過，隨著城市污水處理廠在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中的轉(zhuǎn)型，其行為目的似乎有所變化，公益的性質(zhì)無(wú)形中減弱。筆者從污水處理費(fèi)的角度來(lái)解析城市污水處理廠行為目的的變化。污水處理本屬公益事業(yè)，無(wú)論是誰(shuí)運(yùn)營(yíng)污水處理廠，只要用水主體排放污水或廢水就應(yīng)當(dāng)交納污水處理費(fèi)進(jìn)而保障污水處理廠的正常運(yùn)行，這是用水主體應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。［3］但是，在我國(guó)目前的收費(fèi)體系中，污水處理費(fèi)被作為水價(jià)的組成部分，性質(zhì)上更接近于服務(wù)性收費(fèi)。這樣的收費(fèi)制度給人以誤導(dǎo)，即城市污水處理廠是一個(gè)盈利性質(zhì)的企業(yè)，其行為目的是為了盈利。污水處理費(fèi)一漲再漲更加深了人們這樣的認(rèn)識(shí)。其實(shí)在我國(guó)，污水處理費(fèi)仍然是由政府定價(jià)，污水處理費(fèi)的收取主要用于保證城市污水處理廠的正常運(yùn)行和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)。部分由于技術(shù)、管理成本過高等原因無(wú)法盈利的城市污水處理廠也由政府給予補(bǔ)貼促進(jìn)其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這充分說明了城市污水處理廠并不是完全市場(chǎng)化運(yùn)作自負(fù)盈虧的盈利型企業(yè)。筆者認(rèn)為，城市污水處理廠的市場(chǎng)化最重要的原因是為了更好地籌集污水處理事業(yè)發(fā)展所需要的資金，并使城市污水處理廠成為自主經(jīng)營(yíng)的公司化企業(yè)，做到政企分開，進(jìn)而保證污水處理設(shè)施的正常運(yùn)行。所以，城市污水處理廠市場(chǎng)化之后的盈利性是正常、合理的，且適當(dāng)?shù)挠鞘袌?chǎng)化發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)和必然選擇。換言之，污水處理市場(chǎng)化是國(guó)家積極引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，它并沒有改變城市污水處理廠原有的行為目的，即無(wú)論城市污水處理廠作為傳統(tǒng)的公共服務(wù)主體還是市場(chǎng)機(jī)制下的經(jīng)營(yíng)主體，削減污染物、改善環(huán)境的行為目的仍然沒有改變，也不能改變。除此之外，雖然城市污水處理廠和其它企業(yè)一樣，其工作運(yùn)行也是一個(gè)利用自然資源和能源的過程，同樣使自然資源產(chǎn)生一定量的減少，但是我們不能否認(rèn)城市污水處理廠利用自然資源的目的是為更好地維護(hù)自然資源這一事實(shí)?？傊?，城市污水處理廠的行為目的決定了其不應(yīng)該根據(jù)環(huán)境責(zé)任原則承擔(dān)污染環(huán)境的環(huán)境法律責(zé)任。第二，城市污水處理廠的行為結(jié)果是減輕污染物對(duì)自然環(huán)境的污染和負(fù)面影響。誠(chéng)如上述，城市污水處理廠的確排放了污染物，其行為會(huì)對(duì)自然環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，據(jù)此就可以斷定城市污水處理廠應(yīng)該為此行為結(jié)果承擔(dān)治理和補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境責(zé)任嗎？筆者認(rèn)為不恰當(dāng)，首先，城市污水處理廠所排放的污染物基本上不是污水處理廠自身產(chǎn)生的，因污水處理程序產(chǎn)生的污染物所占比例很小完全可以忽略不計(jì)，準(zhǔn)確地說，這些污染物是進(jìn)入城市污水處理廠的其它污水或廢水經(jīng)過處理后的殘留物。既然城市污水處理廠不是污染物的產(chǎn)生者當(dāng)然不應(yīng)該被當(dāng)作“污染者”來(lái)看待。有學(xué)者指出，雖然污染物是由其他排污主體產(chǎn)生的，但是其他排污主體已經(jīng)通過排污費(fèi)或超標(biāo)排污費(fèi)承擔(dān)了他們應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，污染物進(jìn)入城市污水處理廠之后的環(huán)境責(zé)任就應(yīng)該轉(zhuǎn)由城市污水處理廠承擔(dān)。［4］此觀點(diǎn)有一定說服力，筆者也認(rèn)為城市污水處理廠應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，不過這種責(zé)任是城市污水處理廠作為“污水處理者”所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的處理責(zé)任以及因處理不力引起的其他法律責(zé)任，而不是作為“污染者”承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任。其次，暫時(shí)拋開城市污水處理廠處理污水和廢水的能力不談，污水和廢水經(jīng)過處理后，污染物肯定會(huì)減少，城市污水處理廠的行為結(jié)果事實(shí)上是減輕污染物對(duì)自然環(huán)境的污染和負(fù)面影響。城市污水處理廠的行為結(jié)果再次說明其不應(yīng)該作為環(huán)境責(zé)任原則中的“污染者”承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

（三）城市污水處理廠法律屬性現(xiàn)狀之弊端

經(jīng)過前文的分析可以得出這樣的結(jié)論，我國(guó)環(huán)境法并沒有，也不應(yīng)該將城市污水處理廠定性為“排污者”或者“排污單位”。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論環(huán)保部門還是普通民眾，甚至城市污水處理廠運(yùn)營(yíng)者都漸漸遺忘了城市污水處理廠原有的作為環(huán)境保護(hù)者的公益性質(zhì)。這樣的認(rèn)識(shí)給我國(guó)污水處理事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)諸多弊端。

1.導(dǎo)致處罰顯失公平

城市污水處理廠超標(biāo)排放主要有兩類原因：第一類原因源自城市污水處理廠本身。即城市污水處理廠管理不善，處理設(shè)施不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；城市污水處理廠建設(shè)進(jìn)度和設(shè)施建設(shè)緩慢；城市污水處理廠未安裝或擅自拆除出水口在線監(jiān)控裝置等?；谶@類原因造成的超標(biāo)排放，環(huán)保部門對(duì)城市污水處理廠進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰是有法可依、有理可循的，且人人拍手稱快。在此，筆者必須強(qiáng)調(diào)，這樣的監(jiān)督管理中，城市污水處理廠扮演的角色不是“排污者”而是“污水處理者”。城市污水處理廠所受的處罰是因?yàn)楸旧淼倪\(yùn)行沒有符合作為“污水處理者”的規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。另一類原因則稍顯復(fù)雜，而且是造成城市污水處理廠頻繁超標(biāo)排放的主要原因。即城市污水處理廠無(wú)權(quán)對(duì)來(lái)源污水進(jìn)行甄別和分類管理，而只能來(lái)者不拒。有的排污主體排放到污水收集系統(tǒng)的污水或廢水嚴(yán)重超標(biāo)，有的排污主體排放的污水或廢水中含有無(wú)法處理的物質(zhì)或成分，有的污水或廢水在管網(wǎng)傳輸過程中污染加重，這些情況無(wú)一不使城市污水處理廠的處理負(fù)擔(dān)加重，城市污水處理廠有時(shí)盡心盡力處理污水也無(wú)法使處理后的水達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。另外，按照目前的監(jiān)管制度，只要城市污水處理廠所處理污水或廢水來(lái)自城市污水收集系統(tǒng)，即使所有污水或廢水均來(lái)自工業(yè)企業(yè)，也只是對(duì)城市污水處理廠的出水進(jìn)行考核。但實(shí)際上，由于工業(yè)廢水的可生化性差、重金屬以及難降解有毒有害物質(zhì)含量高等因素影響，工業(yè)廢水比例較高時(shí)，城市污水處理廠是很難實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的。［5］如果城市污水處理廠被定位于“排污者”，即使基于上述原因造成排放超標(biāo)，環(huán)保部門仍然會(huì)一味地見超標(biāo)就罰，城市污水處理廠訴苦無(wú)門，這樣的處理方式顯失公平。綜上，從因果關(guān)系的角度看，城市污水處理廠的排污超標(biāo)的原因是多方面的，既有“排污者”的原因，也有城市污水處理廠自身的原因，還可能有污水處理技術(shù)的原因以及政府市政建設(shè)方面的原因，如果多因一果卻處罰一個(gè)原因顯然是不公平的。

2.阻礙城市污水處理廠健康發(fā)展

由于整個(gè)社會(huì)對(duì)城市污水處理廠法律屬性的認(rèn)識(shí)存在偏差，使城市污水處理廠在市場(chǎng)化背景下運(yùn)行面臨不少困難。其中最主要的困難就是相應(yīng)配套的法律制度尚處于探索之中。［6］法律制度的缺陷導(dǎo)致城市污水處理廠不僅要承擔(dān)作為“污水處理者”保護(hù)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，還要作為“排污者”替其他主體來(lái)承擔(dān)本不該自己承擔(dān)的責(zé)任。雖然政府返還的污水處理費(fèi)加上政府的補(bǔ)貼可以實(shí)現(xiàn)城市污水處理廠正常運(yùn)轉(zhuǎn)和合理盈利的需要，但額外的不適當(dāng)?shù)奶幜P會(huì)給城市污水處理廠帶來(lái)巨大的負(fù)擔(dān)。如果城市污水處理廠靠自身的管理無(wú)法避免超標(biāo)排放，那么它就會(huì)想方設(shè)法通過提高污水處理費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利，由社會(huì)來(lái)承擔(dān)責(zé)任；或者通過不正當(dāng)?shù)氖侄吻蟮铆h(huán)保部門手下留情。對(duì)城市污水處理廠來(lái)說，其自身污水處理技術(shù)和管理水平的進(jìn)步已經(jīng)不是發(fā)展最重要的因素，因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步也不一定能夠應(yīng)對(duì)真正排污者帶來(lái)的污染物的增加。長(zhǎng)此以往，污水處理行業(yè)市場(chǎng)化的優(yōu)勢(shì)無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，城市污水處理廠的運(yùn)營(yíng)者要么維持現(xiàn)狀不思進(jìn)取，要么不堪重負(fù)退出市場(chǎng)，這都不是政府和民眾所希望看到的結(jié)果。

3.不利于環(huán)境執(zhí)法與守法

對(duì)環(huán)保部門來(lái)說，加強(qiáng)對(duì)城市污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管是其職責(zé)所在。依據(jù)現(xiàn)行環(huán)境法律制度，環(huán)保部門將城市污水處理廠視為“排污者”進(jìn)行監(jiān)管其實(shí)是不得已而為之，尤其是當(dāng)城市污水處理廠排放超標(biāo)時(shí)，環(huán)保部門不得不對(duì)城市污水處理廠施以和其他排污企業(yè)同樣的處罰。令人擔(dān)心的是，某些行政區(qū)域的環(huán)保部門將城市污水處理廠視為重點(diǎn)監(jiān)控的“排污者”，反而放松了對(duì)其他真正違法“排污者”的監(jiān)督。再者，即使環(huán)保部門認(rèn)識(shí)到城市污水處理廠并非“排污者”性質(zhì)，且有證據(jù)顯示超標(biāo)排放不是廠方處理不力造成的，也不得不處罰城市污水處理廠，否則環(huán)保部門會(huì)承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。這正是由于對(duì)城市污水處理廠法律屬性的認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確以及配套法律制度的缺失，致使環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中迷失方向。另一方面，城市污水處理廠作為環(huán)境守法者也有苦難言。如果城市污水處理廠在管理上出現(xiàn)疏忽，導(dǎo)致處理能力下降進(jìn)而排污超標(biāo)，那么廠方?jīng)]有免責(zé)或減輕責(zé)任的抗辯理由，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果城市污水處理廠盡職盡責(zé)，由于前文所述的其他非廠方自身原因造成無(wú)法達(dá)標(biāo)排放，那么城市污水處理廠就應(yīng)有抗辯的權(quán)利。但是，和其他排污企業(yè)一樣，城市污水處理廠所接受的監(jiān)督都是末端監(jiān)督，只要排污超標(biāo)，除非有不可抗力這樣的抗辯事由，城市污水處理廠想減免責(zé)任非常困難。因?yàn)椋⒎ㄕ邔?duì)城市污水處理廠法律屬性的不準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)使現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)中只有關(guān)于“排污者”義務(wù)和禁止行為的條款，而沒有維護(hù)城市污水處理廠作為“污染削減者”權(quán)利的條款。綜上，對(duì)城市污水處理廠法律屬性不準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)給污水處理法律監(jiān)管制度和我國(guó)污水處理事業(yè)的發(fā)展都帶來(lái)了不利的影響，最終給我國(guó)的水資源保護(hù)前景蒙上一層陰影。

城市污水處理廠監(jiān)管模式的更新

筆者進(jìn)行前文的分析并非旨在維護(hù)城市污水處理廠的利益，更不是主張環(huán)保部門放松對(duì)城市污水處理廠的法律監(jiān)管，而是力圖從正確認(rèn)識(shí)城市污水處理廠的法律屬性入手，為完善我國(guó)城市污水處理廠的法律監(jiān)管制度出謀劃策。

（一）明確城市污水處理廠為具有公益性質(zhì)的特殊排污主體

城市污水處理廠要進(jìn)行一定量的排污是一個(gè)客觀事實(shí)，但是必須要和環(huán)境法所確認(rèn)的“排污者”嚴(yán)格區(qū)分。在國(guó)家環(huán)保總局組織的《水污染防治法（修訂草案）》研討會(huì)上，與會(huì)者提出將城市污水處理廠單獨(dú)作為一類排污單位，以專章或?qū)９?jié)的形式予以規(guī)定。筆者非常贊同這一觀點(diǎn)，并建議在立法中做到以下幾個(gè)方面：首先，統(tǒng)一對(duì)排污主體的稱呼，要么是“排污者”，要么是“排污單位”，不能模棱兩可。其次，對(duì)一般排污者進(jìn)行更為準(zhǔn)確的定義，比如，可以建議表述為：本法所稱排污者是指向城市污水集中處理設(shè)施排放污水或直接向水體排放污染物的單位和個(gè)體工商戶。最后，明確指出城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位不是本法所規(guī)定的排污者，是一類特殊的排污主體，其排污申請(qǐng)及許可證取得等都作特殊規(guī)定。除了通過立法明確城市污水處理廠的特殊法律屬性之外，政府非常有必要重新確立城市污水處理廠作為城市污染物削減者的公益地位。誠(chéng)如上述，認(rèn)識(shí)的偏差和不合理的處罰使城市污水處理廠慢慢偏離了公益的方向，并注重逃避處罰獲取利益，同化為一般的市場(chǎng)主體。在污水處理行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中，政府必須及時(shí)對(duì)城市污水處理廠進(jìn)行正確的引導(dǎo)，通過立法和政策鼓勵(lì)的方式確立其公益地位，讓城市污水處理廠對(duì)自身的公益性質(zhì)有更深刻的認(rèn)識(shí)和理解進(jìn)而更好地從事環(huán)保事業(yè)。同時(shí)，讓環(huán)保部門也改變目前視城市污水處理廠為單純謀利企業(yè)的態(tài)度，將監(jiān)督的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到污水處理的運(yùn)行過程上來(lái)。最后，政府應(yīng)通過宣傳的方式讓社會(huì)認(rèn)可城市污水處理廠的公益性質(zhì)，使公眾理解和支持污水處理事業(yè)的發(fā)展。

（二）建立科學(xué)的污水處理監(jiān)控體系

對(duì)城市污水處理廠法律屬性的不準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)導(dǎo)致現(xiàn)行污水處理監(jiān)控體系有重大缺失。目前，城市污水處理廠只安裝有出水口在線監(jiān)控裝置，環(huán)保部門根據(jù)出水口的污染物指標(biāo)來(lái)判斷城市污水處理廠是否超標(biāo)排污，這和普通排污企業(yè)的監(jiān)督辦法并無(wú)不同。對(duì)于城市污水處理廠來(lái)說，無(wú)論是進(jìn)入城市污水處理廠的水還是處理后排出去的水都是具有一定污染指數(shù)的“污水”，而且城市污水處理廠不能對(duì)進(jìn)入污水收集系統(tǒng)的來(lái)源污水進(jìn)行甄別，那么單一的末端指標(biāo)監(jiān)督肯定是不合理的，這種監(jiān)督無(wú)法客觀反映城市污水處理廠對(duì)污水的處理情況。筆者認(rèn)為，環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的真正對(duì)象應(yīng)該是整個(gè)城市污水處理系統(tǒng)，對(duì)城市污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管是其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。城市污水處理廠的監(jiān)控體系應(yīng)該是這樣的：首先，環(huán)保部門對(duì)不同級(jí)別的城市污水處理廠進(jìn)行評(píng)價(jià)，將其具備的污水處理能力量化并進(jìn)行登記。然后，建立污水處理進(jìn)水口在線監(jiān)控裝置，根據(jù)進(jìn)水口和出水口同時(shí)監(jiān)控的方法測(cè)量一定時(shí)間內(nèi)城市污水處理廠所完成的污染物削減量，出水口污染指標(biāo)檢測(cè)結(jié)果一旦超標(biāo)，就要檢查在該時(shí)間段污水處理廠所完成的污染物削減量是否符合其污水處理能力，如果兩相符合就應(yīng)繼續(xù)查找超標(biāo)的其他原因，如果不相符就應(yīng)主要追究城市污水處理廠處理不力的法律責(zé)任。

（三）建立完善的污水處理責(zé)任體系

執(zhí)行現(xiàn)行的監(jiān)控手段，城市污水處理廠排放的水只要超標(biāo)，責(zé)任肯定歸于城市污水處理廠。根據(jù)前文的分析，這樣的責(zé)任體系顯然有失公平。城市污水處理廠只是城市污水處理體系中的一個(gè)主體，政府必須明確包括自己在內(nèi)的所有主體的責(zé)任和義務(wù)。污水處理責(zé)任主體主要包括政府、排污者（主要是企業(yè)，也包括公眾）和城市污水處理廠三方。按照筆者建議的新的監(jiān)控體系對(duì)污水處理進(jìn)行監(jiān)督，城市污水處理廠超標(biāo)排污的責(zé)任應(yīng)分為污水處理前責(zé)任、污水處理責(zé)任和混合責(zé)任。污水處理前責(zé)任指城市污水處理廠正常完成污水處理任務(wù)仍然超標(biāo)排污的責(zé)任，這類責(zé)任的產(chǎn)生通常是由于污水輸送管網(wǎng)異常污染或者排污者排污嚴(yán)重超標(biāo)而引起，承擔(dān)責(zé)任的主體應(yīng)該是政府或污染者。污水處理責(zé)任指由于城市污水處理廠自身運(yùn)行或管理缺陷造成超標(biāo)排污的責(zé)任，這類責(zé)任城市污水處理廠責(zé)無(wú)旁貸。如果是混合責(zé)任，就應(yīng)該由三方主體共同承擔(dān)。