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一、公共行政學(xué)的意義

和難以命名“公共行政學(xué)”這門學(xué)科一樣，關(guān)于這門學(xué)科的含義也無法得到明確的答案，造成這種現(xiàn)象的最主要原因就是難以平衡公共行政學(xué)中效率和公平問題的關(guān)系。盡管從以往的研究中可以證實(shí)效率和公平在某種程度上存在著共通之處，但它們之間存在的矛盾確實(shí)是一個(gè)無法忽視的問題。我們常常顧此失彼，無法達(dá)到平衡。這樣一對(duì)矛盾的存在注定了使得公共行政學(xué)無法建立統(tǒng)一的理論內(nèi)涵。但不同國(guó)家的不同學(xué)者關(guān)于“公共行政學(xué)”的內(nèi)涵這一問題，都提出了自己意見。例如，美國(guó)著名的公共行政學(xué)學(xué)者戴維•H•羅森布魯姆就是從管理的途徑、政治的途徑和法律的途徑三個(gè)方面來理解公共行政學(xué)的內(nèi)涵的。這是他在經(jīng)典著作《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》中的觀點(diǎn)，也代表了他關(guān)于這個(gè)問題的主要觀點(diǎn)，這既是對(duì)公共行政學(xué)這一學(xué)科的整體認(rèn)知，也是對(duì)其無法融合統(tǒng)一的遺憾。而我國(guó)學(xué)者竺乾威則是從另一個(gè)角度來分析研究公共行政學(xué)的含義。他認(rèn)為，美國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于這個(gè)問題的研究存在著兩條主線，一條是追求效率至上的管理主義學(xué)派，一條是追求公正的憲政主義流派，這兩種學(xué)派呈現(xiàn)出兩種完全相反的研究視角，成為美國(guó)學(xué)術(shù)界的主流。

二、公共行政學(xué)的特點(diǎn)

關(guān)于公共行政學(xué)的特點(diǎn)這一問題，無法做出明確的回答，正如其名稱和內(nèi)涵無法定義一樣。這使得公共行政學(xué)的研究處于一種不確定的尷尬地步，但公共行政學(xué)作為擁有一百多年歷史的學(xué)科，還是具有某些特點(diǎn)。下面就從公共行政學(xué)借鑒的理論基礎(chǔ)來談一談公共行政學(xué)的特點(diǎn)。公共理論學(xué)借鑒的第一部理論基礎(chǔ)是1865年馮•史坦因所作的《行政學(xué)》。但為什么學(xué)術(shù)界不將這第一本著作作為公共行政學(xué)的開端，而是將威爾遜作為公共行政學(xué)的創(chuàng)始人呢？原因在于馮•史坦因是從法律的角度來闡述公共行政的，而不是現(xiàn)如今大家公認(rèn)的角度來理解。所以，一定程度上，《行政學(xué)》更是一部法律著作，而非行政學(xué)著作。但是馮•史坦因的著作在公共行政學(xué)的發(fā)展歷史上還是占據(jù)重要地位。后續(xù)的學(xué)者在進(jìn)行公共行政學(xué)的研究時(shí)，大多是以《行政學(xué)》中的理論為支撐。如威爾遜在論證公共行政學(xué)的必要性時(shí)，大量引用了馮的研究成果；泰勒在創(chuàng)立科學(xué)管理理論時(shí)，其中也充斥著管理學(xué)的思想。以上這些都是法律在公共行政學(xué)中的滲透，可見，馮的《行政學(xué)》對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展所起的作用。公共行政學(xué)所借鑒的第二個(gè)理論基礎(chǔ)則是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。在如今的公共行政學(xué)的論著里，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其中充斥著大量經(jīng)濟(jì)學(xué)的影子，我們也很難避開經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要有兩個(gè)方面，一是公共行政學(xué)的研究者們更愿意用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來支撐自己的思想體系，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論被引入到公共行政學(xué)的研究當(dāng)中，比如政府失靈理論等。最具有代表性的當(dāng)屬以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，此學(xué)派完全用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來分析政治過程，喪失了公共行政學(xué)的本來面目，因此，這一學(xué)派被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)派”。另一方面則是經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始擴(kuò)展自己的經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究理論，將經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論進(jìn)軍到公共行政學(xué)的研究領(lǐng)域。這一方面的代表則是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，他們的行為使得經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共行政學(xué)中占有了主動(dòng)性和話語權(quán)，漸漸地，公共行政學(xué)成為了經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支。

三、公共行政學(xué)在我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀

以上論述是公共行政學(xué)的總體特征，是歸納總結(jié)公共行政學(xué)在各國(guó)的發(fā)展情況一概而述的公共行政學(xué)的特點(diǎn)。但我國(guó)的公共行政學(xué)除了具備上述特點(diǎn)外，還有具有自身獨(dú)特的特點(diǎn)，這和我國(guó)的特殊國(guó)情有關(guān)，我國(guó)國(guó)情決定了我國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展處于相對(duì)緩慢的地位，若要加快公共行政學(xué)的發(fā)展就需要我國(guó)公共行政學(xué)的研究者們付出更多的努力。造成我國(guó)公共行政學(xué)發(fā)展如此之緩慢的原因，總體可以概括成三點(diǎn)。首先是，我國(guó)社會(huì)對(duì)公共行政學(xué)的極端推崇。眾所周知，我國(guó)有著幾千年的封建官僚統(tǒng)治，這使得官本位思想在我國(guó)有著很深厚的根基，每年的“公務(wù)員大戰(zhàn)”就是很好的例子。每年的公務(wù)員招考中，有很大比例的畢業(yè)生選擇了公務(wù)員考試，將能進(jìn)入公務(wù)員行列作為自己的奮斗目標(biāo)，而各個(gè)階層也都將能進(jìn)入到官僚系統(tǒng)中作為自己畢生追求的目標(biāo)。但是，耐人尋味的是，在公務(wù)員考試中，行政學(xué)科的考生并不多見，而我國(guó)各級(jí)公務(wù)員考試中對(duì)考生的專業(yè)要求中也鮮見行政專業(yè)。這樣的現(xiàn)實(shí)，使得行政學(xué)的高材生人才流失，無法實(shí)現(xiàn)自己的學(xué)科抱負(fù)，只有我國(guó)社會(huì)對(duì)進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)的觀念趨于平淡，公共行政學(xué)才能獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。其次是，由我國(guó)的歷史和制度決定的。在中國(guó)悠久的歷史中，不乏優(yōu)秀的政治家，也不乏研究政治思想的理論家，但是這些大家研究的重點(diǎn)都側(cè)重于一維的政治哲學(xué)，即儒家的大一統(tǒng)的哲學(xué)指導(dǎo)。在國(guó)家政治上，我國(guó)不存在政治分權(quán)的現(xiàn)象，由此，公共行政學(xué)所倡導(dǎo)的有限政府很難引起大眾的關(guān)注和共鳴。此外還有傳統(tǒng)文化的熏染，使得我們很難將公共行政學(xué)的理論和我國(guó)傳統(tǒng)文化結(jié)合起來。最重要的一點(diǎn)是，我國(guó)的社會(huì)主義制度使得我們無法照搬歐美等資本國(guó)家的公共行政學(xué)的相關(guān)理論，中國(guó)要想發(fā)展公共行政學(xué)必須要主張“拿來主義”，吸收歐美國(guó)家有利于我國(guó)公共行政學(xué)發(fā)展的理論，創(chuàng)立出符合我國(guó)制度的公共行政學(xué)的理論和知識(shí)。但創(chuàng)新本身就是一件困難的事情，何況在西方國(guó)家堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)上，這需要我國(guó)公共行政學(xué)研究者付出更多的努力，將發(fā)展我國(guó)公共行政學(xué)作為自己的使命。就我國(guó)目前的發(fā)展形式而言，我國(guó)對(duì)公共行政的理論需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他時(shí)候，早在20世紀(jì)20年代，我國(guó)進(jìn)行了政治經(jīng)濟(jì)改革，取得了令人矚目的成就。雖然這次變革體現(xiàn)了我國(guó)追求進(jìn)步的決心，但也需承認(rèn)這次變革并不徹底，我國(guó)長(zhǎng)期存留下來的問題并沒有得到徹底的解決，因?yàn)檫@次改革并沒有觸及到我國(guó)行政體制的變革。我國(guó)此后的體制改革就要著眼于我國(guó)的行政體制的改革，因?yàn)槿绻覈?guó)的行政體制沒有變化，還是沿用陳舊的體制，那么，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展也會(huì)受到阻礙，經(jīng)濟(jì)體制的改革也無法深入，無法解決我國(guó)深層次的矛盾。所以，面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)公共行政學(xué)的學(xué)者要將體制變革研究提上日程，為行政體制的變革提供有力的理論指導(dǎo)?？姞栠_(dá)爾曾經(jīng)指出，未來國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)，不是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，也不是軍事實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，而是政府與政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。這包括法律的完備性之間的競(jìng)爭(zhēng)，包括官僚執(zhí)法力度的競(jìng)爭(zhēng)，最重要的是行政體制之間的競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)要想在未來世界中占據(jù)重要的一席之地，就要認(rèn)清中國(guó)目前的公共行政學(xué)的發(fā)展困境，要認(rèn)清這一學(xué)科的自身缺陷，再結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情進(jìn)行變革。

作者：孟曉妹 單位：北京茅以升科技教育基金會(huì)