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一、理性主義的濫觴

作為管理主義途徑的公共行政學公共行政學的管理主義途徑指“建立在實證主義哲學方法論基礎之上，主張把經(jīng)濟學與企業(yè)管理的理論方法引入政府管理領域，以提高政府效率的一套理念、方法與模式”。它最早萌芽于美國建國元勛漢密爾頓提出的集權型公共行政思想，形成于傳統(tǒng)公共行政學時期，發(fā)展于行為主義與技治主義合流時期，到新公共管理階段達到鼎盛時期。理性主義作為當代西方哲學和自然科學的重要思潮往往與經(jīng)驗主義相對，體現(xiàn)了人類認識和改造自然界與社會的一種能力。社會科學中理性與其在哲學和自然科學中的意思有所差別，它主要是一種趨利避害的思維方式和行為模式。公共行政中的理性主義可以從理論和實踐兩個層面加以理解。正是對理性主義在理論上的過分推崇和實踐中的盲目遵從，使得公共行政學走向了一種有管理而無行政的道路，即管理主義途徑。從某種意義上來說，公共行政學科最初是人們理性設計的產(chǎn)物。伍德羅•威爾遜于1887年創(chuàng)立公共行政學時就主張通過理性的制度設計將政治與行政分開來抵制政黨分肥制對行政領域的侵蝕。古德諾更為直接地將政治定義為國家意志的表達，行政只負責國家意志的執(zhí)行?？茖W、效率、效益和技術合理性等價值成為一個高效合理的政府管理模式的行為準則。馬克斯•韋伯創(chuàng)立的分層節(jié)制、集權統(tǒng)一、上下負責的官僚制更是將“政治—行政”二分法運用到實踐中去，排除了價值因素而強調非人格化的純粹理性。隨后，泰勒、懷特、魏勞比、古利克等管理學家和行政學者也紛紛將一些科學管理的方法和原則引入公共行政研究中，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政學的理性主義傳統(tǒng)。隨著行為主義的興起和發(fā)展，一些行政學者將行為主義引入公共行政研究中，主張通過研究行政行為來觀察和認識行政現(xiàn)象，公共行政學由此進入到技術宰制一切的技治時期。西蒙在《行政行為》一書中提出了理性行政模型，嘗試著建立起一套以實證主義和工具理性為基礎的完整的行政組織理論。他把理性簡單地等同于效率，認為理性的行為對于實現(xiàn)組織目標意義重大。20世紀70年代末以來，少數(shù)西方發(fā)達國家紛紛進入后工業(yè)社會，風險社會的特征愈發(fā)明顯。

面對全球化競爭、政府財政赤字、民眾怨言、私營部門的示范性效應等一系列外部因素的挑戰(zhàn)，作為現(xiàn)代社會產(chǎn)物的傳統(tǒng)官僚體制日益僵化和缺乏適應力。一場以市場和顧客為導向，以生產(chǎn)力和效率為驅動，主張學習和借鑒私營部門先進管理技術和方法，全力打造企業(yè)家型政府的新公共管理運動迅速在全球范圍內流行開來。從撒切爾改革、施羅德改革、里根改革，到新西蘭和澳大利亞的公司化改革，逐漸形成了新公共管理運動的總體框架和基本理念。作為新公共管理運動的理論基礎之一，公共選擇理論是理性主義與經(jīng)濟學理論的有機結合，認為不論是個體還是政府部門都是理性經(jīng)濟的，都按照一套嚴格的成本收益分析邏輯，做出對自己最有利的選擇。新公共管理運動不加選擇地將私營部門的一些技術和方法運用到公共部門，是一種典型的“經(jīng)濟學帝國主義”和“新泰勒主義”，這些日后備受詬病。從某種程度上說，新公共管理運動標志著公共行政學領域中的管理主義思潮達到了頂峰?？傮w看來，作為公共行政學科中的一股重要思潮，管理主義途徑自始至終都深深地烙上了理性主義的印記。從傳統(tǒng)公共行政學的行政理性，到新公共管理學的技術理性和經(jīng)濟理性，公共行政學科先后經(jīng)歷了從脫離政治學科到成為一門獨立的學科，再到發(fā)展壯大成為一門經(jīng)世致用的實用性學科。但同時我們應該注意到，正是這種理性主義導向，使得公共行政學自形成以來就忽視了公平、正義、平等、公共性等社會基本倫理價值，而這些恰恰是公共行政學區(qū)別于其他私營部門管理和保持學科內外部自我認同的基本構成要素。概括說來，管理主義途徑下的公共行政學只是處于一種“有管理而無行政”和“有理性而無價值”的公共行政學科初始探索時期。

二、反理性主義的興起

作為憲政主義途徑的公共行政學20世紀60年代～70年代，西方社會逐漸步入后工業(yè)社會和風險社會，自然、社會問題日益凸顯。一場旨在“否定”、“破壞”、“消解”、“顛覆”現(xiàn)存的一切觀念、價值、制度的激進的后現(xiàn)代主義思潮產(chǎn)生。后現(xiàn)代主義的哲學家和思想家紛紛對傳統(tǒng)理性觀念展開了深刻的批判，一場反理性主義的思潮逐漸形成。反理性主義的重要代表人物霍克海默和阿道爾諾認為，“從進步思想最廣泛的意義來看，歷來啟蒙的目的都是使人們擺脫恐懼，成為主人。但是完全受到啟蒙的世界卻充滿著巨大的不幸”。反理性主義者往往把理性與極權和壓迫聯(lián)系在一起，他們主張意義非確定性、價值非單一性、知識非統(tǒng)一性，使得其對理性主義的顛覆也逐漸從認識領域轉移到政治和社會領域。這些都促使人們對政治和社會領域的價值和信仰進行重新認識。公共行政學的憲政主義途徑是指“以自由主義為哲學基礎”，主張進行憲政體制改革，以限制政府權力和保障公民權利和自由為目標，從而更好地將經(jīng)濟價值和人本價值有機結合起來的重要的公共行政理論范式。該途徑最早可追溯到美國開國元勛杰斐遜的“主權在民”、“自由平等”和“三權分立，分權制衡”思想，中間經(jīng)過沃爾多、弗雷德里克森、奧斯特羅姆、庫珀、登哈特以及布坎南等學者的發(fā)展，逐漸發(fā)展和成熟起來，其中新公共行政學派、公共選擇學派和新公共服務學派將憲政主義的研究推向了公共行政學理論研究的中心舞臺。杰斐遜的憲政思想主要包含在《聯(lián)邦黨人文集》和《杰斐遜選集》等書稿里，他主張“一切人都是生而平等的，造物主賦予了他某些固有的和不可剝奪的權利，其中包括生存、自由和追求幸福。為了鞏固這些權利，在人們中建立了政府，政府的正當權力來自被統(tǒng)治者的同意；無論什么時候一個政府破壞了這些目的，人民就有權改變這個政府或把它廢除，并成立新的政府”。另外，杰斐遜考慮到官僚制政府的有限理性和權力膨脹，提出要通過三權分立、人民參政議政、人民監(jiān)督、依法行政來規(guī)范和限制政府權力，保障公民的民主權利，這些都奠定了美國公共行政憲政主義理論的思想基礎。

作為當代民主行政理論的先驅，德懷特•沃爾多對傳統(tǒng)政治—行政二分法和官僚制進行了無情的批判，對公共性進行了系統(tǒng)詮釋，將民主、公平和正義納入公共行政范疇，認為“公共行政既是一種倫理道德，又是一種意識形態(tài)”。以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派主張將社會公平、民主等一系列價值規(guī)范引入公共行政中來，以彌補傳統(tǒng)公共行政過度強調技術和工具理性所帶來的人文關懷的缺失。布坎南在分析官僚制理性缺陷和政府失敗的原因、表現(xiàn)后，提出了通過立憲改革克服政府失敗的改革路徑。作為印第安納學派創(chuàng)始人的文森特•奧斯特羅姆對美國主流公共行政思想進行了反思，并分析了美國公共行政的憲法危機，主張在官僚制的基礎上引入民主行政的理念。在《新公共服務》、《公共組織理論》等著作中，登哈特對當時盛極一時的新公共管理運動進行了批判性反思，認為管理主義和新管理主義對社會公平、正義、公民精神、民主、參與、回應等憲政價值帶來損害，公共行政的根本目的是服務而不是掌舵。在繼承了民主公民權理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義與新公共行政學理論的憲政主義基本觀點的基礎上，登哈特夫婦就公共利益、責任、公民權等理念對傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論進行了揚棄，提出了自己的一整套“新公共服務”憲政思想。作為公共行政學憲政主義途徑的一個里程碑，以登哈特夫婦為代表的新公共服務學派無論在理論方面還是在實踐方面，都代表了當代西方公共行政憲政主義的最高水平。作為公共行政學科發(fā)展進程中的一股重要思想潮流，公共行政的憲政主義對于技術理性和工具理性進行了無情的批判，具有較為濃重的反理性主義色彩。無論是方法論方面，還是理論知識框架方面，公共行政的憲政主義都對公共行政學科的發(fā)展意義重大。另外，公共行政的憲政主義的公平正義、有限政府、人民主權、行政道德等理念，無疑對于工具和效率理性導向的公共行政學注入了新的元素。然而，我們還需看到憲政主義存在的一些問題，如過度強調政治價值而忽視行政效率，過度強調規(guī)范取向而缺乏實際操作性，過度強調統(tǒng)一的價值觀而忽視公共行政的其他價值觀等。總體來說，憲政主義途徑下的公共行政學基本上處于一種“有政治而無行政”和“有政府而無社會”的公共行政學科批判反思時期。

三、公共理性主義的復興

作為社會建構主義途徑的公共行政學公共理性作為當代西方政治哲學的重要概念最早由康德提出。他認為，作為理性的存在者，人應該有權利“公開運用自己理性的自由”，“每個人在任何有關良心的事務上都能自由地運用自身所固有的理性”。隨后，羅爾斯對其進行了發(fā)展，他將公共理性定義為“公民在有關憲法根本和基本正義問題的公共論壇上所使用的推理理性”，它有利于形成所謂的重疊共識，繼而促進社會穩(wěn)定。公共理性的論壇可以成為“一個公共權力與普通公民、各種政治與非政治團體之間進行公共協(xié)商的公共領域”，各主體為了公共利益而對話、協(xié)商、妥協(xié)和談判，理解和寬容他者成為公民的重要品質?！白鳛楣差I域中的現(xiàn)代公共理性應成為溝通、協(xié)調和統(tǒng)一工具理性與價值理性，個人理性與國家（政府）理性，大眾理性與精英理性的中介與橋梁。”公共理性體現(xiàn)了社會行為主義主體在公共領域里行為理性的公共化。作為對公共行政理性建構途徑（特別是技術———工具理性建構的官僚體系）的一種反思和重構，公共行政的社會建構途徑很好地回應了復雜多變的社會現(xiàn)實和日益多元價值沖突以及日益高漲的公平正義訴求，“指向了在公共生活場域中行動的主體、主體體驗及其賦予現(xiàn)實的意義，強調主體間關系的價值，強調認識政府組織內外的主體間關系，強調發(fā)揮行政官員追求實質理性和人文關懷的主體責任，是社會建構的公共行政大廈的話語基礎”。社會建構意味著公共行政要對社會、環(huán)境與公民開放，這與傳統(tǒng)公共行政對于確定性的追求大為不同。社會建構主義認為，社會問題不是客觀存在的，而是被人們主觀的思想所建構的。作為公共行政社會建構途徑的奠基者，全中燮教授明確指出，對公共行政理性建構模式的批判是公共行政社會建構模式的邏輯起點，必須重新建構公共行政的話語體系，發(fā)展公共行政的價值精神。社會建構思想的核心是“支持組織成員的自我治理能力，即通過互動來維持社會（和組織）秩序的能力”，“社會建構本身是一個學習的過程，在這個過程中，組織成員持續(xù)參與著思想和經(jīng)驗的共享，這樣，他們能更好地理解他人的觀點”。很顯然，社會建構思想的一些觀點與公共理性主義十分契合，如協(xié)商對話、社會學習、共識民主、社會價值、公共利益等。從某種程度來說，“在社會建構的公共行政理論中，社會過程構成了建構公共行政理論的出發(fā)點，沒有社會過程生動的實踐和過程，就沒有公共行政理論的生長”。在社會建構的公共行政理論看來，社會建構的過程本身就有自身價值，最終建構的政策、決策或意見是政府與社會主體在公共領域互動、對話和建構的過程，從而形成公共行政交往互動的行動場景，滿足不同主體的發(fā)展需要，實現(xiàn)民主的公共治理愿景。

20世紀60年代以來，面對復雜多變的社會問題，全球公民社會的崛起，以及官僚理性對人文關懷的缺失，社會建構被作為一種結構社會問題和重建公共行政學科的重要嘗試被引入公共行政學科研究中來。公共行政的社會建構途徑意味著官僚制獨白式的敘述將被多元主體間的互動對話所取代，傳統(tǒng)的政府單中心的管理結構被社會多中心的治理主體結構所取代，參與、協(xié)商、互動和學習成為社會主體活動的主要方式，公共性和社會性成為公共行政的重要品質，社會治理逐漸走向合作治理。另一方面，我們必須看到社會建構主義途徑的哲學根基和理論基礎并不扎實，只是一種新的“構成主義”，主體間的建構和對話的前提是他們都必須有合作的意念。

四、結語

理性主義作為當代哲學和自然科學里的一股重要社會思潮，無論對于科學還是社會影響都十分巨大。公共行政學作為一門興起時間較晚的社會科學學科，也難以擺脫理性主義的影響。換句話說，公共行政學科是在吸收和批判理性主義思潮部分內容的基礎上成長起來的。隨著社會民主化進程加速和社會文明程度的提升，人們在社會公平正義、平等自由、公共利益等基本價值方面逐漸達成一定的共識。社會治理應該是公平與效率、民主與權威、個人與社會、自由與平等的有機統(tǒng)一。單純的理性和單純的公共性都無法很好地回答一些現(xiàn)實的基本問題，唯有一種折中多方主體利益和價值的公共理性成為最接近現(xiàn)實的最佳選擇。理性、反理性和公共理性三次理性范式的變遷顯示出人類認識和理解世界的能力顯著增強，而管理主義、憲政主義和社會建構主義三種途徑的相繼出現(xiàn)也表明了公共行政學科自我反思和成長的過程?？傊残姓W科的未來成長必須積極吸收和借鑒其他學科的有益成果，夯實自己學科的理論基礎，發(fā)掘自身發(fā)展的潛力，推動本學科持續(xù)健康發(fā)展。

作者：王連偉單位：中國人民大學