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制度變革理論及其辯證分析方法

(一)關(guān)于制度和制度變革理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度理解為與具體行為有關(guān)的規(guī)范體系，認(rèn)為制度從根本上是由非正式的約束、正式規(guī)則及其實(shí)施特征組成的，是在決策者自利的基礎(chǔ)上自發(fā)產(chǎn)生的。③另一類關(guān)于制度起源的極端觀點(diǎn)，被威廉姆森稱為“法律中心主義”④，哈耶克批判為“建構(gòu)主義的理性主義”。不管怎樣，新制度主義達(dá)成的一個(gè)共識是，制度的產(chǎn)生是由尋找在某種意義上優(yōu)化人們社會(huì)行為的組織結(jié)構(gòu)的活動(dòng)引致的。⑤制度理論認(rèn)為，制度有歷史的規(guī)定性，即制度是歷史的產(chǎn)物，制度變革則意味著由歷史發(fā)展特征所決定的制度本質(zhì)的改變。制度和制度變革的復(fù)雜性決定了制度研究需要區(qū)分不同的分析層面。針對不同的環(huán)境約束或當(dāng)事人，制度變革的原因被分為內(nèi)生和外生兩種。阿爾斯通在總結(jié)學(xué)者們對制度變革動(dòng)因的分析時(shí)指出，制度變革可以被看作是一個(gè)社會(huì)中供給和需求力量相互影響所產(chǎn)生的結(jié)果，其中“正式制度”通過某種政治過程呈現(xiàn)出來，比如，法律就是通過政府實(shí)體得以制定、通過或頒布的。在此方式中，政府“供給”制度。他將源自需求者與供給者討價(jià)還價(jià)活動(dòng)的制度變革描述為三種純粹的情況:(1)制度變革對體系而言是內(nèi)生的，但對個(gè)人需求者和供給者而言是外生的。制度變革被看成是個(gè)人對變革偏好集合的結(jié)果，個(gè)人行動(dòng)者或特殊利益集團(tuán)在改變規(guī)則方面幾乎沒有自行抉擇權(quán)。一些法律和規(guī)則是某種一般性意見一致的結(jié)果，這種意見一致認(rèn)為新的法律是正確的。(2)制度變革對某些需求者而言是內(nèi)生的。這需要確定誰是現(xiàn)狀或制度變革的需求者，而對其相對政治權(quán)利的確定是重點(diǎn)。(3)對供給者而言，制度變革是內(nèi)生的。研究者必須確定制度變革的供給者，通常是政府當(dāng)事人，所面對的自行抉擇的范圍。并指出這種區(qū)分只是為使分析更為清晰，在現(xiàn)實(shí)的制度變革中大多是這三種情況的某種結(jié)合。①本文的研究對象———行政體制改革正是這三種情況的結(jié)合。當(dāng)前廣東試點(diǎn)的縣級行政管理體制改革這一制度變革的供給者，就是縣級行政制度改革的授權(quán)者———廣東省委省政府，和改革的實(shí)踐者———縣級地方政府，其所面對的自行抉擇的范圍由國家和地方層面的法律制度所界定。因此，需要厘清現(xiàn)有法律對地方政府改革的作用機(jī)理，以尋找改革的法律推進(jìn)式路徑程序。

(二)制度理論的自相矛盾性及其辯證分析方法

組織理論認(rèn)為，制度是“社會(huì)建構(gòu)的、慣例復(fù)制的項(xiàng)目或規(guī)則系統(tǒng)”②。由此形成的理論困境是:(1)既然制度是規(guī)則、規(guī)范和慣例，組織和個(gè)體都要自動(dòng)地遵從，那么，新制度是如何被創(chuàng)建的，現(xiàn)行制度是如何隨時(shí)間而變革的?③如果說行動(dòng)者(當(dāng)事人)、利益訴求的合法化對制度的變革、新制度的產(chǎn)生發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)事人行為及其利益本身都是由現(xiàn)行制度建構(gòu)的，是嵌入現(xiàn)行制度的，這便進(jìn)一步引致第二個(gè)理論困境:(2)如果行動(dòng)者的行動(dòng)、意圖和理性都被他們想要變革的那個(gè)制度規(guī)制、調(diào)節(jié)，那么他們?nèi)绾文艹蔀榇偈怪贫茸兏锏闹黧w?④對此自相矛盾的理論問題的闡釋，成為當(dāng)前制度理論探討的一個(gè)核心內(nèi)容，而不是更多地說明行動(dòng)者在制度變革中具體的作用、或當(dāng)事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤對于制度變革這一自相矛盾的理論問題，制度主義學(xué)派從多方面予以回答，巴雷和托兒波特提供了一個(gè)揭示性強(qiáng)的概念性理論，揭示出在制度化章程與本地被章程規(guī)范的那些遵守或意圖修改章程的行為之間的相互建構(gòu)關(guān)系。⑥但一個(gè)始終未得到完全解答的問題是:當(dāng)行動(dòng)者的行動(dòng)和思想受到現(xiàn)有制度系統(tǒng)約束時(shí)，行動(dòng)者何時(shí)、如何決定修改行為章程?這個(gè)問題正是本文研究的重點(diǎn):依照相關(guān)法律建構(gòu)、運(yùn)營的行政管理體制是當(dāng)前行政體制改革的對象，推動(dòng)本次改革的各級領(lǐng)導(dǎo)及政府部門均具有制度嵌入性的特質(zhì)，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破現(xiàn)有體制、制度框架，體制改革就是要建立新的制度體系。其中，政府是制度變革的供給者和行動(dòng)者，制度變革是內(nèi)生的，行政體制改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。在這場政府作為改革行動(dòng)者、當(dāng)事人的制度變革過程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政體制改革與現(xiàn)行法律之間具有矛盾關(guān)系:行政改革意味著要打破現(xiàn)有制度框架建立新的制度體系。那么，如何理解制度變遷中這一矛盾關(guān)系的相互作用?改革者們是如何處理這一矛盾關(guān)系的?蘇和道格拉斯應(yīng)用本森提出的辯證分析四原則:社會(huì)建構(gòu)、整體性、矛盾和實(shí)踐⑦，提出在社會(huì)互動(dòng)過程中，人們以利益和權(quán)利為導(dǎo)向在社會(huì)互動(dòng)過程中逐步構(gòu)建出社會(huì)模式，并形成和復(fù)制這些模式的有序的、可預(yù)期的關(guān)系，即使之制度化，從而具有普遍性、整體性，但該制度化過程是多層次的，其中通常包涵一些相互不兼容的內(nèi)容，因此內(nèi)生出制度間的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人們產(chǎn)生沖突和緊張關(guān)系。由于這些沖突的刺激，當(dāng)事人進(jìn)而產(chǎn)生重塑這些制度的意識，通過實(shí)踐，形成新一輪的社會(huì)互動(dòng)、社會(huì)建設(shè)活動(dòng)，從而引致現(xiàn)有制度中的部分開始變化，再逐漸創(chuàng)造出新的制度。該分析強(qiáng)調(diào)，嵌入于多層次的相互滲透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行動(dòng)者及其實(shí)踐活動(dòng)是制度變革的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。①辯證分析方法的應(yīng)用為制度理論提供了哲學(xué)基礎(chǔ)。②當(dāng)然，該制度變遷辯證分析框架，并非先創(chuàng)，只是再一次印證了馬克思唯物主義辯證觀的真理性，即矛盾是事物發(fā)展變化的源泉、動(dòng)力，事物內(nèi)部矛盾雙方的相互聯(lián)系和相互斗爭是事物發(fā)展的內(nèi)在原因。蘇和道格拉斯的辯證觀旨在闡釋制度變革中制度矛盾和社會(huì)實(shí)踐對制度變革的作用機(jī)制，解答制度變革的發(fā)生機(jī)理。本文探討的問題是政府推動(dòng)的行政管理制度重構(gòu)———新制度建立、現(xiàn)有制度變革實(shí)踐活動(dòng)，在與現(xiàn)有法律制度的對立統(tǒng)一矛盾關(guān)系作用下，如何得以推進(jìn)或受其制約。當(dāng)前，我國政府推動(dòng)行政體制改革的動(dòng)力，正是現(xiàn)行制度安排中存在很多與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的制度安排(矛盾)，比如，現(xiàn)行體制下，政府部門機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，職能交叉，多頭管理，部門權(quán)責(zé)不清。③其結(jié)果是，政府作為經(jīng)濟(jì)人，對于有利可圖的事，相關(guān)部門爭相進(jìn)入，設(shè)租尋租，甚至與市場爭利;無利可圖的公益類事務(wù)則服務(wù)管理缺位，致使政府職能缺位、越位、不到位現(xiàn)象普遍。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型必然要求社會(huì)的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要政府行政管理體制改革來推動(dòng)。面對日益增加的公共服務(wù)需求、競爭意識和氛圍形成后各地方政府之間的競爭加劇、人們參政議政意識的加強(qiáng)，社會(huì)對政治、行政體制改革的呼聲日漲。為解決“大政府、小社會(huì)”下制度安排與市場經(jīng)濟(jì)體制不相容、與社會(huì)建設(shè)發(fā)展不相符而引發(fā)的沖突和緊張事件，行政體制改革必須深化，以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求。在此背景下，2008年國務(wù)院再次發(fā)起大部制和行政審批制度改革，引發(fā)了又一輪的行政管理體制改革。國家層面的改革帶動(dòng)了各地方政府的改革。廣東省2008年11月開始了由省委書記親自掛點(diǎn)聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)的順德行政體制改革縣(區(qū))試點(diǎn)，于2009年8月啟動(dòng)了“石破天驚”的大部制改革④，順德行政體制改革由此不斷深入。2010年12月廣東提出在全省25個(gè)縣(區(qū))推廣順德大部制改革經(jīng)驗(yàn)。其中，汕頭市濠江區(qū)成為試點(diǎn)之一。下面，我們將以順德區(qū)和濠江區(qū)的改革作為觀察對象，討論法律與改革的關(guān)系。⑤

現(xiàn)有法律制約著行政體制改革

(一)改革意識受制于現(xiàn)有法規(guī)

改革就是要突破常規(guī)，但改革也要依法推進(jìn)。由于我國的行政法體系尚不健全，既有的法律法規(guī)的一些規(guī)定與當(dāng)前的政府轉(zhuǎn)變職能要求不相符(參見下文)，一些地區(qū)和部門在行政體制改革過程中以改革與依法行政不相符為由，或墨守成規(guī)，不去主動(dòng)改革，或止步不前，不敢突破。致使很多地方的改革流于形式，或者改革止步于大部制合并同類項(xiàng)的“物理變化”，不去進(jìn)行進(jìn)一步的大部制后行政流程再造、優(yōu)化的“化學(xué)變化”;止步于形式上的大部制改革，而沒有著力于政府職能的轉(zhuǎn)換。有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣市的改革因與上級部門不對口、不一致無法獲得專項(xiàng)資金而又走回頭路，退回原來的結(jié)構(gòu)格局，致使改革停滯或失敗。

(二)現(xiàn)行法律與改革的不相容

改革遭遇合理與合法的矛盾關(guān)系問題。為轉(zhuǎn)變政府職能，政府必須簡政放權(quán)，一部分權(quán)力向鎮(zhèn)級政府下放，一部分權(quán)力要下放給社會(huì)。改革中遭遇的法律阻力主要是來自于向社會(huì)放權(quán)方面。比如，順德在進(jìn)一步的改革中就出現(xiàn)了這樣的不相容問題。為深化改革，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新，順德自2011年8月實(shí)施行政審批制度改革以來，遇到了來自于現(xiàn)行法律的阻力。2012年2月順德區(qū)委書記在向省委書記等一行領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)時(shí)，指出有153項(xiàng)需要下放的審批權(quán)與現(xiàn)有法律相抵觸，下放則違法，部門審批改革的深入推進(jìn)受影響。部門辯解說:不是我們不放(權(quán))，是法律法規(guī)不允許。之后，順德向省里上報(bào)了500多項(xiàng)需要精簡的項(xiàng)目，其中部分項(xiàng)目需要國家法制辦和全國人大法工委批準(zhǔn)。由于受制于現(xiàn)行法律的制約，行政審批制度改革的難度較大，需要得到的支持力度也要足夠大。否則，改革難以推進(jìn)，試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)也難以推廣。當(dāng)前，行政體制改革遇到的法律法規(guī)、管理權(quán)限方面的制約問題，具有三方面的客觀存在與事實(shí):一是因?yàn)楝F(xiàn)行的法律法規(guī)是對現(xiàn)有制度的固化，改革需要?jiǎng)?chuàng)新、需要突破一些現(xiàn)有的制度框架，而現(xiàn)有的法律法規(guī)是當(dāng)前政府的運(yùn)行規(guī)則。政府部門工作人員一方面要遵守這些法規(guī)，另一方面又被要求去改革突破。這會(huì)使部門因?yàn)檫`規(guī)而不敢突破，改革因而受到現(xiàn)行法規(guī)的制約。二是現(xiàn)有的立法滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，部分國家法律及地方法規(guī)的立、改、廢滯后于改革創(chuàng)新。三是長期以來的集權(quán)思維定勢，對放權(quán)改革形成一定的制約性。特別是在當(dāng)前公共權(quán)力部門化、部門行為利益化、部門利益?zhèn)€人化的政府行政運(yùn)行狀況下，放權(quán)會(huì)觸及一些既得利益者的利益，因而以改革有悖于法規(guī)為名而掩蓋其不愿改革的事實(shí)。但無論怎樣，這些客觀事實(shí)都對改革形成了制約，唯有通過制度變遷、修訂法規(guī)去解決。當(dāng)前試點(diǎn)改革遭遇的重重阻力與困境表明，行政體制改革需要“頂層設(shè)計(jì)”。

(三)改革缺乏法律指引和保障

如前所述，我國的前5次改革都是以行政手段方式推進(jìn)，缺乏法律保障。我國改革未先立法提供指引和保障。這與歐、美、日國家行政改革不同，不是法律推進(jìn)式改革。比如，《國務(wù)院組織法》自1982年頒布以來，從國務(wù)院到地方先后進(jìn)行了6次機(jī)構(gòu)改革，但該法一直未修訂，不能指導(dǎo)改革。許多學(xué)者都希望通過行政體制改革，促進(jìn)依法行政。但改革本身恰恰也需要得到法律依據(jù)和保護(hù)。否則，缺乏法律依據(jù)和保障，改革的合法性和推進(jìn)力度難以在制度框架下進(jìn)行，改革進(jìn)程和效率勢必受到影響。

本文作者：岳芳敏李芝蘭作者單位：廣東行政學(xué)院