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摘要行政自由裁量的“自由性”和“封閉性”特點(diǎn)決定了它更易受權(quán)力、金錢(qián)等非客觀因素的影響而導(dǎo)致枉法、濫用自由裁量權(quán),這嚴(yán)重影響了法律適用的公正和公平。為此,了解自由裁量權(quán)的內(nèi)涵基礎(chǔ)至關(guān)重要；其次，熟悉其不合理的表現(xiàn)形式也必不可少；最后，提供控制的辦法也刻不容緩?？刂谱杂刹昧繖?quán)的核心是健全行政立法；強(qiáng)化監(jiān)督主體的監(jiān)督作用十分重要；健全行政程序以達(dá)到防止濫用權(quán)力必不可少；最后，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)也勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán)不合理表現(xiàn)司法控制思路縷析

1行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵界定

行政自由裁量權(quán)是行政法學(xué)理論研究的重要課題,學(xué)術(shù)界對(duì)其界定也是眾說(shuō)紛紜,如英國(guó)著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個(gè)案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！钡聡?guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒(méi)有為同一事實(shí)要件只設(shè)定一種法律后果，而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度。”王名揚(yáng)指出：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)?！辈贿^(guò)，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都很容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,對(duì)于行政主體而言,行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)外受不得超越裁量權(quán)限的限制,內(nèi)受該法定目的與權(quán)力不得濫用原則的拘束。但是,屢見(jiàn)不鮮的濫用行政自由裁量權(quán)和超越行政自由裁量權(quán)的現(xiàn)象,不斷消彌著我們對(duì)行政主體自我控制機(jī)制的信念,要控制行政自由裁量權(quán)就更多地轉(zhuǎn)向依靠有效的司法審查機(jī)制上。

2行政自由裁量權(quán)不合理的表現(xiàn)形式

2.1自由裁量行為前后不一致

行政機(jī)關(guān)及其工作人員基于法律的規(guī)定和立法目的的要求,為使社會(huì)生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序,采取措施時(shí),其同樣的措施應(yīng)針對(duì)事實(shí)、情節(jié)以及后果相似的行為,是管理相對(duì)人能夠預(yù)知自己行為的后果,同時(shí)也表現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的公正行政。由于行政機(jī)關(guān)及其工作人員在作出選擇和決定時(shí)考慮本單位、本地區(qū)的利益以及考慮到某個(gè)人的政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)背景,對(duì)同樣的事情或行為處理起來(lái)區(qū)別對(duì)待,前后不一致。

2.2法律法規(guī)或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)作擴(kuò)大或縮小的解釋

在有些法律法規(guī)中,立法彈性較大,意味著行政機(jī)關(guān)適用時(shí)有一定選擇和解釋的自由。行政機(jī)關(guān)在選擇和解釋這些彈性規(guī)定時(shí),必須根據(jù)法律法規(guī)的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標(biāo)準(zhǔn)和原則的規(guī)則。只有這樣,社會(huì)才能穩(wěn)定正常,行政管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的預(yù)測(cè)才會(huì)有一定的標(biāo)準(zhǔn)或參照系數(shù)。否則,就會(huì)形成行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

2.3裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)選擇明顯有失公正的措施。我國(guó)很多的法律法規(guī)中都授權(quán)行政機(jī)關(guān)在法定的范圍、幅度和數(shù)量?jī)?nèi)有自由選擇的方式。行政機(jī)關(guān)的處罰措施應(yīng)公平地施加于相對(duì)人,才能使自由裁量行為與相對(duì)人的具體情況形成一定的比例,做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一、合理公正。否則,就會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的具體措施與相對(duì)人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權(quán)的濫用。

2.4拒絕或者拖延履行職責(zé)

保護(hù)公民、法人或者其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他合法權(quán)益是行政機(jī)關(guān)的職責(zé),法律法規(guī)通常有一定時(shí)限的要求。而對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō),要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)則是一種權(quán)利,由于權(quán)利的行使而沒(méi)有行政機(jī)關(guān)職責(zé)的保護(hù),特殊情況下將會(huì)給相對(duì)人個(gè)人或國(guó)家和社會(huì)利益造成不可彌補(bǔ)的損失。因此,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)相對(duì)人的具體情況或法律規(guī)定的時(shí)限積極地履行法定職責(zé)。否則,因其失職會(huì)形成對(duì)自由裁量權(quán)的濫用。

3對(duì)自由裁量權(quán)實(shí)施法律控制的基本思路

3.1完善和健全行政立法，從法律源頭上加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制

首先，要在立法上對(duì)行政自由裁量權(quán)行使的條件、運(yùn)用的范圍、裁決的幅度、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做出準(zhǔn)確、科學(xué)的規(guī)定，以便于具體操作起來(lái)能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對(duì)涉及到公民合法權(quán)益的條款，更應(yīng)抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機(jī)關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。其次，應(yīng)注重行政法律、法規(guī)的解釋?zhuān)詮浹a(bǔ)法律法規(guī)的缺漏。再次，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行必要的制度規(guī)范，以達(dá)到保證自由裁量權(quán)的行使符合法的授權(quán)目的。在現(xiàn)階段，以下制度宜盡快建立起來(lái)：①指明事實(shí)依據(jù)的制度。即行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須對(duì)做出決定的事實(shí)依據(jù)給予具體說(shuō)明。這是防止行政主體超越職權(quán)范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權(quán)的有效辦法。②說(shuō)明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權(quán)做出決定時(shí)，必須說(shuō)明做出該決定的具體原因及政策依據(jù)，尤其是對(duì)當(dāng)事人的利益有較大影響的行政行為，當(dāng)事人有權(quán)要求行政主體對(duì)其決定說(shuō)明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權(quán)的任意性。③權(quán)力與利益相分離的制度。權(quán)力一旦與利益掛鉤則必然導(dǎo)致執(zhí)法的不公，所以，必須對(duì)權(quán)力與利益進(jìn)行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執(zhí)法部門(mén)才能公正、無(wú)私地進(jìn)行執(zhí)法。

3.2強(qiáng)化各類(lèi)監(jiān)督主體的功能，完善監(jiān)督制約機(jī)制，將行政自由裁量行為置于法律、法規(guī)的約束之下

從行政主體的外部看，主要有權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等等。在眾多的監(jiān)督中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督最具有權(quán)威性。應(yīng)該在權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部建立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作的任務(wù)，以提高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度；制定監(jiān)督法規(guī)，把權(quán)力機(jī)關(guān)所具有的監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步程序化、法律化，以確保監(jiān)督工作有法可依；加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的質(zhì)詢權(quán)、評(píng)議權(quán)、罷免權(quán)等的落實(shí)，以提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督要合理劃分司法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中的犯罪行為進(jìn)行審理判決。輿論監(jiān)督當(dāng)前很有必要盡快出臺(tái)新聞監(jiān)督方面的法律，依法保障新聞?shì)浾摰恼{(diào)查、報(bào)道和批評(píng)的權(quán)利，明確新聞工作者的義務(wù)和責(zé)任，使其更好地依法履行監(jiān)督職責(zé)。在我國(guó)行政監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督是基礎(chǔ)和力量的源泉，為了使群眾監(jiān)督的功能得到充分發(fā)揮，需要強(qiáng)化群眾監(jiān)督的法律保障，通過(guò)立法明確群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序，使之能夠依法行使監(jiān)督權(quán)；另外，“還要完善群眾信訪舉報(bào)的體系和網(wǎng)絡(luò)，健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)反饋機(jī)制，以便從制度上保證言路暢通，舉報(bào)有門(mén)，保護(hù)舉報(bào)者的合法權(quán)益?！痹诟愫猛獠勘O(jiān)督的同時(shí)，還要加強(qiáng)和完善行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。各地區(qū)、各部門(mén)一定要采取得力措施使監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等各種內(nèi)部監(jiān)督制度有效地運(yùn)作起來(lái)，及時(shí)糾正和嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)行為和自由裁量中的不正當(dāng)行為。當(dāng)前，尤其需要抓好行政復(fù)議法的貫徹落實(shí)。充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的作用，對(duì)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障行政主體依法行政自由裁量?jī)H，加強(qiáng)廉政建設(shè)，密切政府與人民群眾的關(guān)系，提高行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量，均具有重要意義。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

3.3健全行政程序法，保障相對(duì)人的合法權(quán)利

行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行。從這個(gè)角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置?！薄俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專(zhuān)斷和（任意）裁量?！边@些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專(zhuān)斷中的重要作用。行政程序是規(guī)范行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時(shí)必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對(duì)人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。使行政相對(duì)人既懂得以實(shí)體規(guī)則保護(hù)自己的合法權(quán)益，又學(xué)會(huì)運(yùn)用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個(gè)重實(shí)體輕程序傳統(tǒng)的國(guó)家有著重要意義。所以，不斷健全我國(guó)的調(diào)查制度、回避制度、聽(tīng)證制度、告知制度、信息公開(kāi)制度、時(shí)效等制度，有利于制約行政權(quán)，保障民主自由，防止行政專(zhuān)斷，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)利。

3.4注重執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到自由裁量的準(zhǔn)確度，關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和命運(yùn)。我們要把加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)作為改善執(zhí)法狀況的重要環(huán)節(jié)常抓不懈，促使執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)有實(shí)質(zhì)性的提高。為此，一要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的政治思想教育，突出抓好引導(dǎo)執(zhí)法人員樹(shù)立公仆觀和服務(wù)觀。二要推行執(zhí)法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進(jìn)入行政執(zhí)法機(jī)關(guān)任職，切實(shí)保證執(zhí)法人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，要針對(duì)不同的對(duì)象，進(jìn)行多層次、多方式的培訓(xùn)，使執(zhí)法人員熟練掌握與自己工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，為履行好自己的職責(zé)，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四要推行競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，以此來(lái)增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的活力和執(zhí)法人員的能力，提高執(zhí)法水平，做到公正執(zhí)法。綜合上述,行政自由裁量權(quán)范圍的擴(kuò)展是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),然而,這種趨勢(shì)也不可避免地帶來(lái)侵犯公民合法權(quán)益的機(jī)會(huì)增多。通過(guò)法律的有效控制裁量權(quán)的“自由”空間,將行政自由裁量權(quán)限定在既合法又合理的范圍以內(nèi),是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的重要條件之一。

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