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編者按：本論文主要從小額擔保貸款發(fā)展的困境；制約小額擔保貸款發(fā)展的因素；實現(xiàn)小額擔保貸款可持續(xù)發(fā)展的建議等進行講述，包括了借款人申請貸款限制條件多、經(jīng)辦銀行缺乏發(fā)放貸款的積極性、擔保機構的擔保落實難、財政部門財力有限，籌資困難、小額擔保貸款政策存在缺陷、信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位等，具體資料請見：

摘要：小額擔保貸款在我國開展的時間不長，從借款人、經(jīng)辦銀行、擔保機構、財政部門各方面看，都存在很多困境。其中，小額擔保貸款政策制度設計不完善、經(jīng)辦銀行與借款人的信息不對稱是制約小額擔保貸款可持續(xù)發(fā)展的重要因素。破解小額貸款發(fā)展的難題，需要政府與金融機構明確責任和義務，共同構建促進小額貸款可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

關鍵詞：小額擔保貸款；可持續(xù)發(fā)展；金融機構

我國從2002年開辦小額擔保貸款業(yè)務以來，小額擔保貸款業(yè)務在我國各商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社廣泛開展起來，已成為促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)的重要扶持政策，為幫助下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供了有力支持。但在政策執(zhí)行過程中也遇到不少問題，小額擔保貸款可持續(xù)發(fā)展面臨困境，尤其是在目前我國就業(yè)形勢十分嚴峻的情況下，如何擺脫困境，更好地推進小額擔保貸款工作，使其更有利于促進就業(yè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、小額擔保貸款發(fā)展的困境

(一)借款人申請貸款限制條件多

1、貸款手續(xù)繁瑣，反擔保門檻高。小額擔保貸款按自愿申請、社區(qū)推薦、勞動保障部門審查、貸款擔保機構審核并承諾擔保、商業(yè)銀行核貸的程序進行，申請一筆小額擔保貸款需要經(jīng)過申請人所在街道、區(qū)、市勞動保障部門、擔保機構和經(jīng)辦銀行的層層審核，環(huán)節(jié)多，手續(xù)繁瑣，效率低，申請一筆貸款的周期較長。此外，由于擔保機構擔心沒有有效的風險防范手段，導致小額擔保貸款申請人還往往需向擔保機構提供反擔保，且門檻較高。如，要求貸款申請人必須以房產(chǎn)抵押或請第三方擔保人等方式進行擔保。然而，若以房產(chǎn)作抵押，則需首先花費上千元的房產(chǎn)評估費用，這無疑提高了貸款成本。目前，雖允許各地可結合個人信用制度的建立和創(chuàng)業(yè)培訓的成效情況，降低反擔保門檻，并鼓勵銀行與社區(qū)簽訂合作協(xié)議，利用現(xiàn)有社區(qū)服務平臺，創(chuàng)建信用社區(qū)，建立社區(qū)信用擔保機制，進一步簡化小額擔保貸款審批手續(xù)。但在信用社區(qū)中，能獲得無擔保信用貸款的借款人太少。

2、貸款額度較小，貸款期限較短。在2008年，小額擔保貸款申請人從事個體經(jīng)營的一般按每人2萬元左右的標準核定貸款額度已增加到5萬元，但5萬元的貸款額度對下崗失業(yè)人員從事家庭手工業(yè)、修理修配等微利的個體經(jīng)營項目來說或許尚能發(fā)揮較大作用，但若想選擇家電、服裝等需資金較多的行業(yè)時，這筆貸款就顯得不足。此外，兩年的貸款期限對初次創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)人員來說，往往顯得較為短促。因為創(chuàng)業(yè)之初，一般投入相對較多、產(chǎn)出相對較少，而創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗往往較為缺乏，這些因素的存在都會制約還款能力。下崗失業(yè)人員在短期內償還貸款的壓力較大，使他們容易失去申請貸款的動力。

3、貼息項目范圍缺乏靈活性。按規(guī)定，用于微利項目的小額擔保貸款可給予財政貼息。隨著服務需求發(fā)展的多樣化，社區(qū)服務也不斷向多形式、多層次和個性化方向發(fā)展，原有的微利項目已不能適應形勢發(fā)展的需要。但實際上，在許多地區(qū)，不少新的社區(qū)服務項目尚未及時納入財政貼息政策范圍，從而無法享受財政貼息資金補助。此外，許多下崗失業(yè)人員在城市近郊區(qū)、農村承包荒山、荒地從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，但種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在很多地區(qū)仍沒有列入財政貼息范圍內，這也在一定程度上影響小額擔保貸款政策的落實。

(二)經(jīng)辦銀行缺乏發(fā)放貸款的積極性

1、貸款成本高，但貸款收益相對較低。下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)主要是在社區(qū)、街道、工礦區(qū)等從事商業(yè)、餐飲和修理等微利經(jīng)營項目，科技含量較低，不確定因素較多，而對其發(fā)放貸款的筆數(shù)多、金額小。這些貸款點多面廣、資金分散，貸前審查和貸后管理工作繁重，管理難度大，銀行經(jīng)營成本和管理成本高。而小額擔保貸款收益低，且缺乏激勵機制，經(jīng)辦銀行難以獲利。因而，承辦的積極性不高。根據(jù)2008年的《關于進一步改進小額擔保貸款管理積極推動創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知》規(guī)定，微利項目增加的利息由中央財政全額負擔，但對從事非微利項目的下崗失業(yè)人員等借款人而言，意味著還款負擔的增加，這可能導致申請貸款的熱情減弱，這對經(jīng)辦金融機構來說，則意味著相應的貸款利息收益的減少。

2、貸款風險大，但風險補償機制不完善。小額擔保貸款風險主要表現(xiàn)在：一是借款人違約產(chǎn)生的貸款本金和非貼息項目貸款利息不能按期足額收回的風險。小額擔保貸款發(fā)放面廣，借款人分散，經(jīng)辦銀行面臨貸款本金和非貼息項目貸款利息回收的風險。二是面臨財政部門的財政貼息不能及時撥付到位的風險。在實際中，財政貼息遲遲不能到位的情況屢見不鮮，這無疑給銀行的經(jīng)營帶來很大的困難。

(三)擔保機構的擔保落實難

由于下崗失業(yè)人員等借款人普遍困難，還貸能力差，經(jīng)辦銀行往往難以做到按貸款擔?；?倍的最高數(shù)額來發(fā)放貸款，致使政府擔?；鸬男庞梅糯蠊δ軣o從發(fā)揮。在具體辦理擔保業(yè)務時，擔保機構普遍要求下崗失業(yè)人員提供反擔保。反擔保要求申請小額擔保貸款的下崗失業(yè)人員提供實物資產(chǎn)或有價證券等抵(質)押品，或有擔保人為申請人的貸款作風險擔保。多數(shù)下崗失業(yè)人員能拿出的抵押品只有住房，而《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產(chǎn)的規(guī)定》中規(guī)定，“對被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”。所以，擔保機構對房產(chǎn)作抵押品常常十分顧慮。

(四)財政部門財力有限，籌資困難

一些地方政府無力出資或勉強籌集到資金，也往往因金額太小影響小額擔保貸款業(yè)務的正常開展。擔?；鹕形赐耆鋵嵒蜇斦N息資金未能及時撥付的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)有關文件規(guī)定，各省級財政部門(含計劃單列市)每年要安排適當比例的資金，用于建立和完善擔?；鸬难a充，不斷提高擔保基金的代償能力。此外，還要求各省級財政部門要管好用好小額擔保貸款財政貼息資金，保證貼息資金按規(guī)定及時撥付到位和專款專用。這些規(guī)定雖然完善了小額貸款擔?；鸬娘L險補償機制和進一步改進了財政貼息資金管理，但對一些財政收支矛盾突出的地區(qū)來說，財力不足的困境并未擺脫。

二、制約小額擔保貸款發(fā)展的因素

(一)小額擔保貸款政策存在缺陷

1、小額擔保貸款在本質上是政策性貸款，但在實際運作中卻采用商業(yè)化模式，即經(jīng)辦銀行必須確保放出貸款的保值、增值。這樣，讓市場化、商業(yè)化運作的經(jīng)辦銀行承擔政策性很強的小額擔保貸款業(yè)務，顯然與金融企業(yè)的盈利性目標相悖。小額擔保貸款的推進需要不同責任主體的合力，但在小額擔保貸款政策性要求和商業(yè)化經(jīng)營的制度設計下，政策性和商業(yè)性的矛盾，不同責任主體的利益矛盾十分突出，進而影響小額擔保貸款政策的順利實施。

2、主管部門不明確，行業(yè)監(jiān)管缺位，相關部門權責定位不清。地方政府應有一個綜合部門牽頭，組織和協(xié)調小額擔保貸款工作聯(lián)席會議成員單位的活動。而在實際工作中，牽頭部門往往不是勞動保障部門就是人民銀行。由于職能定位和權力范圍局限，聯(lián)席會議提出和協(xié)商的問題最終難以得到落實。特別是對人民銀行而言，因《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》出臺時尚處于銀監(jiān)部門未與人民銀行分離的特殊背景，這使在整個制度規(guī)定中，對金融機構開展此項業(yè)務的監(jiān)管主體一直缺乏認定，自上而下出臺的制度辦法都沒有明確銀監(jiān)部門的監(jiān)管主體地位，監(jiān)管標準和監(jiān)管責任不明確，從而難以對經(jīng)辦銀行形成有效的監(jiān)管。

(二)信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位

在目前個人誠信系統(tǒng)尚未建立的條件下，借款人可了解到經(jīng)辦銀行的信息，但經(jīng)辦銀行卻難以獲得下崗失業(yè)人員的準確信息，導致小額擔保貸款借貸雙方的信息不對稱。在信息不完全和不對稱的情況下，經(jīng)辦銀行難以準確判斷借款人的信用程度和風險程度，往往會做出逆向選擇，客觀上有提高貸款利率的要求以作為承擔高貸款風險的彌補，或期望通過制定嚴格的貸款條例來控制貸款風險以維護自身的利益。

三、實現(xiàn)小額擔保貸款可持續(xù)發(fā)展的建議

(一)協(xié)調好政策性目標與商業(yè)化運作間的關系

通過完善制度，合理協(xié)調好政策性目標與商業(yè)化運作之間的關系，緩解經(jīng)辦銀行商業(yè)性行為與小額擔保貸款政策性間的矛盾。如，在一定期限內，政府通過財政資金(如社會保險資金)存放比例、金庫業(yè)務、稅收優(yōu)惠、貸款風險損失分擔比例、利率上限管理等積極政策吸引商業(yè)銀行介入小額擔保貸款業(yè)務，力求在政策性和盈利性之間尋求平衡。

(二)明晰各部門權責，建立長效工作機制

一要真正發(fā)揮地方政府在推動再就業(yè)工作中的積極性和主導作用。二要明確銀監(jiān)部門在小額擔保貸款政策中的行業(yè)監(jiān)管地位，充分發(fā)揮其對金融機構承辦小額擔保貸款業(yè)務的監(jiān)管職能。三要積極發(fā)揮人民銀行及其分支行在推進社會信用體系建設和推動信用社區(qū)創(chuàng)建工作中的優(yōu)勢和作用。四要完善部門間溝通、合作、協(xié)調機制，形成對下崗失業(yè)人員信貸償還的正向激勵。

(三)完善風險控制機制，構建有效的激勵約束機制

1、完善風險控制機制。一是建立動態(tài)的風險控制機制。風險控制應是動態(tài)的，貫穿于小額擔保貸款整個過程。風險控制包括貸前控制、貸中控制和貸后控制。二是構建合理的風險配置機制。風險配置機制的主要作用在于防范小額擔保貸款業(yè)務中可能出現(xiàn)的道德風險，從而有效降低擔保機構和經(jīng)辦銀行的經(jīng)營風險。具體包括：擔保機構與借款人之間的風險分擔；擔保機構與經(jīng)辦銀行之間的風險分擔；擔保機構與再擔保機構之間的風險分擔。

2、構建有效的激勵約束機制。一是進一步提高小額擔保貸款利率的上浮幅度。二是加大對經(jīng)辦銀行的宣傳和獎勵。開展小額擔保貸款工作是為政府、社會分擔責任和承擔義務的具體體現(xiàn)，有利于經(jīng)辦銀行社會地位和公信度的提高。因此，要加大對經(jīng)辦銀行的宣傳力度。同時，建立對經(jīng)辦銀行和經(jīng)辦人員的獎罰考核機制，保證小額擔保貸款敢于放、放得出。三是大力推廣聯(lián)保貸款機制。由同一社區(qū)內經(jīng)濟地位相近的借款人在自愿基礎上組成不同的貸款小組，互相擔保申請小額擔保貸款，經(jīng)街道勞動保障事務所調查審核報擔保中心審批。通過建立層層控制、相互約束的小額擔保貸款運行機制，有利于實現(xiàn)小額擔保貸款資金的良性循環(huán)。

(四)確定合適的小額擔保貸款供給主體

在市場競爭條件下，不同的商業(yè)性金融機構由于自身實力不同，必然會有不同的市場定位和經(jīng)營預期。地方中小金融機構要充分利用地方的信息存量，熟悉當?shù)仄髽I(yè)與居民的經(jīng)營狀況和信譽狀況，在個性化服務上發(fā)揮比較優(yōu)勢。對許多規(guī)模較小、對利潤率預期相對較低的城市商業(yè)銀行和農村信用社等地方中小金融機構而言，服務于地方經(jīng)濟、中小企業(yè)、城鄉(xiāng)居民應是其發(fā)展定位。應鼓勵政府有關部門從實際出發(fā)，對積極做好小額擔保貸款工作的地方中小金融機構加大資金存放、擔保、貼息等方面的支持。