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推動金融控股公司規(guī)范發(fā)展，有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，9月2日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《關(guān)于實(shí)施金融控股公司準(zhǔn)入管理的決定》（以下簡稱《決定》），明確金融控股公司準(zhǔn)入門檻。此后，中國人民銀行于9月13日印發(fā)了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），自2020年11月1日起施行?！稕Q定》和《辦法》的出臺填補(bǔ)了金融控股公司的監(jiān)管空白，有利于規(guī)范金融控股公司運(yùn)行，防止關(guān)聯(lián)交易，減少監(jiān)管套利，此前非金融企業(yè)過度涉足金融業(yè)的狀況將得到明顯改變，未來產(chǎn)業(yè)金融控股公司的發(fā)展將迎來深度變革。

一、完善“防火墻”制度

嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)隔離明確了監(jiān)管主體，構(gòu)建獨(dú)具特色的協(xié)同監(jiān)管框架。作為金融跨業(yè)經(jīng)營的模式，金融控股公司突破了我國傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管的邊界，對傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式形成了巨大挑戰(zhàn)。針對這一問題，2013年中國人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議，2017年成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，同時(shí)強(qiáng)化了央行宏觀審慎管理職能?！掇k法》從制度層面確立金融控股的監(jiān)管主體和職責(zé)分工，即央行負(fù)責(zé)審批金融控股公司的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍，各職能監(jiān)管部門則主要負(fù)責(zé)金融控股公司具體的業(yè)務(wù)監(jiān)管，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定金融控股公司財(cái)務(wù)制度并組織實(shí)施。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，按照“誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”原則，由相應(yīng)的監(jiān)管主體牽頭開展風(fēng)險(xiǎn)處置工作?？偟膩砜?，對金融控股公司的監(jiān)管，未來將主要在“一委、一行、兩會”的監(jiān)管框架下實(shí)現(xiàn)協(xié)同，這既不同于美國的“傘型”監(jiān)管，也不同于英國的“雙峰”監(jiān)管，是基于我國國情構(gòu)建的特色監(jiān)管框架，有利于從機(jī)構(gòu)和功能兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)協(xié)同。嚴(yán)控市場準(zhǔn)入，將高風(fēng)險(xiǎn)主體摒棄于市場之外。市場準(zhǔn)入是防控金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。金融業(yè)由于具有“高風(fēng)險(xiǎn)溢出性”的特性，一旦出現(xiàn)大面積破產(chǎn)倒閉潮，不僅對人民財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重?fù)p害，也對國家金融安全產(chǎn)生影響，對金融業(yè)實(shí)施“特許經(jīng)營權(quán)”管理是各國的普遍做法。此前，中國金融控股公司在法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章層面都找不到任何準(zhǔn)入限制規(guī)定，因而各類實(shí)體企業(yè)或產(chǎn)業(yè)資本都可以參股或控股現(xiàn)有金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，間接進(jìn)入金融行業(yè)，形成不同類型的金融控股公司。針對這一問題，《辦法》嚴(yán)格準(zhǔn)入，強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的股東資質(zhì)的要求，要求股權(quán)結(jié)構(gòu)具有透明度及加強(qiáng)對投資資金來源的真實(shí)性審核。不僅資產(chǎn)規(guī)模、資金實(shí)力、投資能力等須達(dá)到條件，資金來源和運(yùn)用、資本充足性要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)、關(guān)聯(lián)交易、風(fēng)險(xiǎn)管理體系等也都要符合條件，只要有一方面不符合條件，就不能同意成立金融控股公司。強(qiáng)化公司治理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效隔離?！掇k法》從股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資主體、治理結(jié)構(gòu)、高級管理人員的任職資格、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享等方面提出了六個(gè)方面的公司治理機(jī)制改革要求，即金融控股公司要降低組織架構(gòu)復(fù)雜程度，簡化法人層級，則上不得超過三級；禁止交叉持股、反向持股、反向融資以及高管相互兼任；作為主要股東參股金融控股公司的數(shù)量不得超過兩家，作為控股股東和實(shí)際控制人控股金融控股公司的數(shù)量不得超過一家等。這有利于從制度上實(shí)現(xiàn)實(shí)業(yè)與金融業(yè)務(wù)的隔離，防止關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)部利益輸送和監(jiān)管套利等問題。遵循國際慣例，以并表管理為基礎(chǔ)強(qiáng)化監(jiān)管。對金融控股公司的監(jiān)管，國際上通行做法是并表管理?！掇k法》從宏觀審慎管理的角度，將金融控股集團(tuán)視為一個(gè)整體實(shí)施監(jiān)管，從并表范圍、資本補(bǔ)充、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系、集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)集中與大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、企業(yè)集團(tuán)授信、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制、內(nèi)部交易、關(guān)聯(lián)交易、信息披露等共十五個(gè)方面提出了具體要求，這有利于有效識別、計(jì)量、監(jiān)測和控制金融控股集團(tuán)的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況，以實(shí)現(xiàn)對金融控股公司業(yè)務(wù)活動的全面、持續(xù)、穿透監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營行為，防范風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/p>

二、對金融業(yè)競爭格局

將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響非金融企業(yè)入資金融控股公司難度加大，盲目擴(kuò)張亂象將得到明顯遏制。此前，一些非金融企業(yè)通過杠桿資金、循環(huán)注資、虛假注資等方式迅速擴(kuò)張，形成跨領(lǐng)域、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域、跨國境經(jīng)營的金融集團(tuán)，資產(chǎn)規(guī)模超常規(guī)擴(kuò)張，形成“產(chǎn)業(yè)金控模式”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，非金融企業(yè)控制的金融機(jī)構(gòu)已有數(shù)百家，既有中央企業(yè)，也有地方國有企業(yè)和民營企業(yè)，其合計(jì)的金融資產(chǎn)規(guī)模占金融業(yè)總資產(chǎn)的比重也越來越大。《決定》和《辦法》提高了非金融企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，不僅對注冊資本規(guī)模及股東資質(zhì)等提高了準(zhǔn)入門檻，而且對公司治理機(jī)制、并表模式、監(jiān)督及風(fēng)險(xiǎn)處置等也提出了更高的要求，既有利于改變其此前準(zhǔn)入門檻低、業(yè)務(wù)擴(kuò)張受到的約束較少等問題，也有利于防止出現(xiàn)關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部利益輸送等問題。銀行系金融控股公司需要關(guān)注并表監(jiān)管帶來的合規(guī)壓力?！稕Q定》和《辦法》主要針對的是非金融企業(yè)，銀行系的金融控股公司并不受《決定》和《辦法》的影響。《辦法》的出臺提高了設(shè)立金融控股公司的準(zhǔn)入門檻，有利于引導(dǎo)行業(yè)有序競爭，對銀行系的金融控股公司帶來利好。此外，《辦法》對并表管理等提出更高要求，這加大了相應(yīng)的合規(guī)壓力，要求銀行系的金融控股公司切實(shí)加強(qiáng)集團(tuán)并表管理，建立健全相關(guān)制度與程序，實(shí)現(xiàn)并表管理的垂直化和集中化。從長期來看，在金融脫媒、金融深化背景下，銀行機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營是大勢所趨，銀行系金融機(jī)構(gòu)將更多以金融控股集團(tuán)的方式開展綜合經(jīng)營，使銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，既要管理非商業(yè)銀行業(yè)務(wù)自身的金融風(fēng)險(xiǎn)，也會遇到綜合經(jīng)營所帶來的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)，比如集中度風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部交易風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)杠桿風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性大、傳染性和破壞性強(qiáng)等特點(diǎn)，需要更加重視強(qiáng)化集團(tuán)層面的風(fēng)險(xiǎn)防范。

三、加強(qiáng)金融控股公司監(jiān)管的建議

強(qiáng)化協(xié)同，推進(jìn)細(xì)則落地，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋、全穿透。準(zhǔn)確、及時(shí)、全面、動態(tài)的金融統(tǒng)計(jì)信息是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋、全穿透的基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前，在“一委、一行、兩會”的金融監(jiān)管框架下，我國已在機(jī)構(gòu)維度實(shí)現(xiàn)了對金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，但在金融風(fēng)險(xiǎn)的全穿透方面還存在諸多短板。與此同時(shí)，相似產(chǎn)品受到不同監(jiān)管，滋生了基于監(jiān)管套利的金融“創(chuàng)新”，金融產(chǎn)品多層嵌套，難以看清底層資產(chǎn)。未來在落實(shí)人民銀行監(jiān)管主體責(zé)任基礎(chǔ)上，更大程度推動部門之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)，包括與國資委、財(cái)政部、外匯局、發(fā)展改革委、金融辦等部門之間的監(jiān)管聯(lián)動。建立統(tǒng)一、全面、及時(shí)、共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)資金全流向監(jiān)管。建立覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)和交易行為的綜合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，逐步將互聯(lián)網(wǎng)金融等新型業(yè)務(wù)納入其中，推動金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)治理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、同步采集和匯總共享，強(qiáng)化資金全流向監(jiān)管。穿透式監(jiān)管涉及領(lǐng)域從資管行業(yè)向更多領(lǐng)域擴(kuò)展。加強(qiáng)產(chǎn)融結(jié)合的有效監(jiān)管，引導(dǎo)實(shí)體企業(yè)更專注于主業(yè)?！掇k法》針對產(chǎn)業(yè)資本過度涉足金融業(yè)問題進(jìn)行了有力糾偏，但對央企和地方國企的產(chǎn)融結(jié)合問題還沒有明確定位，未來需要進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)融結(jié)合的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化有效監(jiān)管。正確引導(dǎo)虛擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不提倡大家都去搞虛擬經(jīng)濟(jì)，都去做金融，防止“未富先虛”。制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)投資金融控股比例上限。美國、意大利和荷蘭要求非金融企業(yè)對銀行的最高持股比例分別為25%、5%和5%，且需經(jīng)過中央銀行或監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。未來，應(yīng)進(jìn)一步明確實(shí)體企業(yè)投資金融的股權(quán)比例上限，原則上限制其對銀行業(yè)進(jìn)行控制性投資。加強(qiáng)企業(yè)投資信息的披露和違規(guī)行為的查處。針對近年來實(shí)體經(jīng)濟(jì)中許多企業(yè)通過委托貸款、結(jié)構(gòu)性存款、理財(cái)產(chǎn)品等形式參與資本市場“賺快錢”的投機(jī)行為，要加強(qiáng)對其投資信息的披露和違規(guī)行為的查處。企業(yè)要正確認(rèn)識多元化發(fā)展的利弊，更加專注主業(yè)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，過度多元化發(fā)展不僅不利于企業(yè)的長期可持續(xù)經(jīng)營，還會加大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。對互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司的監(jiān)管需進(jìn)一步強(qiáng)化。相比傳統(tǒng)金融控股公司，互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)更加特殊，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空。完善對互聯(lián)網(wǎng)金融的協(xié)同監(jiān)管。由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域監(jiān)管，各金融業(yè)務(wù)按照屬性分別由銀保監(jiān)會、證監(jiān)會來監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。防范以金融創(chuàng)新之名開展非法金融活動。繼續(xù)完善對從事資金吸存、類信貸的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，可考慮建立與商業(yè)銀行類似的存款準(zhǔn)備金制度。跟進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)帶來的商業(yè)模式變化，完善互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的法律、標(biāo)準(zhǔn)及組織框架。針對從事第三方支付、網(wǎng)絡(luò)貸款的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)，根據(jù)企業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模等要素，建立分類和動態(tài)監(jiān)管體系，持續(xù)跟蹤產(chǎn)品狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)水平超出企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，采取叫停甚至退出等措施。

作者:李佩珈 單位:中國銀行研究院