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失業(yè)是社會(huì)化大生產(chǎn)的必然產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)。21世紀(jì)以來(lái)，改革發(fā)展不斷深入，失業(yè)問(wèn)題再次突顯，我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法律制度在實(shí)踐呈現(xiàn)出諸多不足，是我們不能回避且急需研究解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.我國(guó)失業(yè)與再就業(yè)的現(xiàn)實(shí)困境。

世界銀行估計(jì)，到2020年我國(guó)勞動(dòng)力供給才能進(jìn)入“零增長(zhǎng)”。我國(guó)失業(yè)與再就業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)峻性主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，城鎮(zhèn)登記失業(yè)、下崗失業(yè)和其他失業(yè)人員不斷增加。第二，新增勞動(dòng)年齡人口進(jìn)入高峰期，目前，勞動(dòng)力供給壓力達(dá)到了最大的時(shí)期。第三，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民工人數(shù)激增。農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)各類環(huán)境有所改善，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)出現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)。第四，高校畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題嚴(yán)峻。高校畢業(yè)生并不是絕對(duì)過(guò)剩，面臨“無(wú)業(yè)可就”與“有業(yè)不就”的結(jié)構(gòu)性矛盾，主要集中在大中專畢業(yè)生，而技校畢業(yè)生就業(yè)狀況相對(duì)樂(lè)觀。第五，就業(yè)質(zhì)量問(wèn)題日益突出。就業(yè)不僅是獲得一個(gè)提供收入的崗位，而應(yīng)該是有質(zhì)量的、穩(wěn)定的、體面的、自愿的就業(yè)。就業(yè)質(zhì)量問(wèn)題直接損害了勞工的權(quán)益，容易激發(fā)社會(huì)矛盾，在農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者中就業(yè)質(zhì)量問(wèn)題表現(xiàn)尤為突出，主要表現(xiàn)為：工作安全性差、工作穩(wěn)定性低、工資水平低，工作強(qiáng)度大、勞動(dòng)關(guān)系缺乏規(guī)范、社會(huì)保障覆蓋面低等。第六，失業(yè)與“用工荒”同時(shí)并存。我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整轉(zhuǎn)型期，新興行業(yè)和高科技行業(yè)急需大量的勞動(dòng)者，很多勞動(dòng)者只能從事簡(jiǎn)單工作導(dǎo)致存在“用工荒”與失業(yè)并存的社會(huì)現(xiàn)象。第七，現(xiàn)代社會(huì)的物質(zhì)條件和醫(yī)療水平的提高，同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的計(jì)劃生育政策，諸多因素使我國(guó)正在加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，從理論上來(lái)看，失業(yè)矛盾應(yīng)當(dāng)會(huì)有所緩解，但是，由于我國(guó)現(xiàn)代意義的社會(huì)保障體系建立較晚，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際勞工組織規(guī)定的20%最低線，養(yǎng)老金嚴(yán)重不足，而且養(yǎng)老金替代率偏低，延長(zhǎng)退休年齡就成為了必然的一種選擇，據(jù)悉，我國(guó)有關(guān)部門已經(jīng)開(kāi)展調(diào)查摸底，延長(zhǎng)退休年齡也是一種國(guó)際慣例。所以，如果延遲退休年齡的政策實(shí)施，則不可置疑地會(huì)增加就業(yè)壓力，減少就業(yè)崗位，雖然，青年就業(yè)崗位與延長(zhǎng)退休年齡所占崗位不全部重疊，但是，崗位供給總量不會(huì)增加，重疊的部分則出現(xiàn)爭(zhēng)崗位的現(xiàn)象，隱性失業(yè)將會(huì)加?。徊恢丿B的部分將導(dǎo)致完全的顯性失業(yè)。

2.我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的困境。

一是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋不夠，擴(kuò)面難。二是給付標(biāo)準(zhǔn)太低，失去應(yīng)有的保障作用。失業(yè)保險(xiǎn)制度首先要起到的作用就是保障參保者的基本生活需求，目前的給付標(biāo)準(zhǔn)是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定。在一定層面上混淆了“保險(xiǎn)”與“救助”的根本區(qū)別。按照國(guó)際勞工組織對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)保險(xiǎn)的給付替代率，一般不低于投保人失業(yè)前收入的50%，發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)達(dá)到45%以上。三是失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限太長(zhǎng)，易生就業(yè)惰性。四是失業(yè)保險(xiǎn)基金管理效率低下，管理成本偏高。五是失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)失衡?，F(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度過(guò)于側(cè)重生活保障功能，促進(jìn)就業(yè)方面投入不足。六是領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金資格審查不夠規(guī)范。導(dǎo)致出現(xiàn)一邊領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，一邊擁有就業(yè)收入的現(xiàn)象。七是失業(yè)保險(xiǎn)范圍統(tǒng)籌過(guò)低，地區(qū)之間的調(diào)劑作用無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。

二、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度困境形成的原因分析

1.中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度起步晚，發(fā)展滯后。

1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的頒布，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度由制度象征到有效制度的轉(zhuǎn)變。但現(xiàn)實(shí)中失業(yè)保險(xiǎn)制度也陷入了發(fā)展困境。

2.受傳統(tǒng)文化理念的影響。

把失業(yè)和弱勢(shì)群體綁定在一起，不論是政府工作人員還是社會(huì)各類從業(yè)人員把失業(yè)的歸因定位在個(gè)人能力上，而不能正確認(rèn)識(shí)失業(yè)是社會(huì)化大生產(chǎn)背景下，社會(huì)分工不斷細(xì)化，市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源配置起到實(shí)質(zhì)性作用的客觀現(xiàn)象，社會(huì)存在一定的失業(yè)率是一種客觀而必然的現(xiàn)實(shí)，在不同的社會(huì)歷史時(shí)期，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，失業(yè)人口會(huì)分布在不同的職業(yè)領(lǐng)域，當(dāng)然，也存在著人與人之間的個(gè)體差異而導(dǎo)致失業(yè)的產(chǎn)生，但這并不是失業(yè)產(chǎn)生的主要因素。

3.傳統(tǒng)文化理念和意識(shí)形態(tài)的共振，使得我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出“失業(yè)救助”的特征。

這極大的傷害了失業(yè)保險(xiǎn)制度本身，也傷害了參與者的積極性，現(xiàn)行制度規(guī)定單位按本單位總額的2%，個(gè)人按工資的1%繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，同一地區(qū)不同個(gè)體之間工資水平肯定不一樣，而領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金則是全體一致按當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平的50%到70%，這樣有失公平，因而產(chǎn)生了“富幫窮”的結(jié)論，低收入人群也缺乏積極性，經(jīng)濟(jì)效益差的企業(yè)更缺乏積極性。

4.制度目的不明。

失業(yè)保險(xiǎn)制度的本質(zhì)是幫助失業(yè)者盡快走向就業(yè)，不論是保生活，還是預(yù)警防失業(yè)，其最終的目的還是充分就業(yè)，所以，制度自身也就缺乏可持續(xù)發(fā)展的源泉。

三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展困境的破解路徑

1.確立保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的思想理念。

保生活即保障失業(yè)者的基本生活，失業(yè)的客觀性和必然性，決定著保生活是失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本功能和首要任務(wù)，每一個(gè)國(guó)家的法律都必然承擔(dān)起保護(hù)人權(quán)的責(zé)任和義務(wù)，各國(guó)政府所制定的失業(yè)保障策略中必將以保生活為第一原則。但是保生活只是社會(huì)保障中一種被動(dòng)的、基本的措施，就業(yè)才是失業(yè)最好的保障，促就業(yè)是失業(yè)保障的根本目的，失業(yè)保險(xiǎn)制度的完備性、有效性，關(guān)鍵是促進(jìn)就業(yè)功能是否健全、完整。防失業(yè)是加強(qiáng)就業(yè)穩(wěn)定性的重要環(huán)節(jié)，是促就業(yè)工作的前置措施，嚴(yán)格意義上的防失業(yè)應(yīng)該是促進(jìn)就業(yè)的一個(gè)部分，一種方法。保生活、促就業(yè)和防失業(yè)三者運(yùn)行機(jī)制完全不同，失業(yè)者對(duì)保生活、促就業(yè)和防失業(yè)的需求也不一樣。必須堅(jiān)持保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的思想理念，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的公平原則。

2.以促進(jìn)就業(yè)為目標(biāo)完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度。

2.1擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

應(yīng)保盡保是“國(guó)民待遇”均等享有的基本體現(xiàn)。讓所有非自愿失業(yè)者都享受一定的失業(yè)保障并獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)，使失業(yè)保障真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，而目前失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面與需求面不匹配，越是易失業(yè)的人群，越是被排除在失業(yè)保險(xiǎn)的保障大門之外。

2.2改革保障水平，增強(qiáng)就業(yè)動(dòng)力。

（1）適當(dāng)提高給付標(biāo)準(zhǔn)，確保失業(yè)者基本生活。一是原則上保持失業(yè)保險(xiǎn)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，如果超過(guò)了承受能力，就會(huì)出現(xiàn)歷史上西方發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)過(guò)的“失業(yè)陷阱”；二是給付標(biāo)準(zhǔn)的提高還應(yīng)考慮企業(yè)的繳費(fèi)能力，否則，過(guò)度增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)成本升高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力減弱。（2）可以借鑒國(guó)際的失業(yè)保險(xiǎn)差別待遇來(lái)促進(jìn)就業(yè)，可以將領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限進(jìn)行分段處理，然后，將待遇逐漸遞減，從而拉大差距，形成失業(yè)時(shí)間越長(zhǎng)，待遇越低的機(jī)制，使失業(yè)者盡快尋找工作，回到勞動(dòng)崗位。同時(shí)，加大再就業(yè)后退出的獎(jiǎng)勵(lì)力度，即就業(yè)越快，就業(yè)補(bǔ)貼越多，形成良性再就業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。

2.3調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，營(yíng)造就業(yè)環(huán)境。

（1）調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)支出結(jié)構(gòu)，增加促進(jìn)就業(yè)投入。一是提高發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金的靈活性，對(duì)有可行性創(chuàng)業(yè)計(jì)劃的失業(yè)者可一次性發(fā)放多月的失業(yè)保險(xiǎn)金。二是對(duì)按規(guī)定完成培訓(xùn)，并取得相關(guān)職業(yè)證書(shū)的失業(yè)人員，給予不同額度失業(yè)保險(xiǎn)給付的獎(jiǎng)勵(lì)。（2）根據(jù)企業(yè)情況進(jìn)行就業(yè)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，穩(wěn)定就業(yè)崗位，來(lái)達(dá)到企業(yè)少解雇員工。（3）實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率，防止惡意解雇。失業(yè)保險(xiǎn)容易使人產(chǎn)生“富幫窮”的誤解，企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)是按照工資總額核定的，人數(shù)少基數(shù)則低，人數(shù)多基數(shù)則高，這樣，就對(duì)經(jīng)濟(jì)效益好企業(yè)吸納人員就業(yè)則產(chǎn)生反向激勵(lì)，與失業(yè)保險(xiǎn)促就業(yè)、防失業(yè)的功能相悖。失業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)雙重職責(zé)，既要保生活又要促就業(yè)，更需要通過(guò)剛性的制度措施對(duì)此加以解決。在保障失業(yè)者基本生活的前提下，改進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)征繳辦法，實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率，抑制解雇行為，從而達(dá)到促進(jìn)企業(yè)吸納就業(yè)的目的。在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中，工傷保險(xiǎn)實(shí)行有差別的浮動(dòng)費(fèi)率，效果很好。浮動(dòng)費(fèi)率就是在法定費(fèi)率的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)解雇的發(fā)生率，來(lái)最終確定該企業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，如果企業(yè)在規(guī)定的時(shí)期中不發(fā)生解雇行為，則可降低法定費(fèi)率，即減少失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納，以資鼓勵(lì)，運(yùn)用失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)抑制企業(yè)的解雇行為。實(shí)行費(fèi)率優(yōu)惠一定要明確優(yōu)惠范圍和優(yōu)惠幅度，避免失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)基的大幅度下降，要在確?！氨Ｉ睢辟Y金的基礎(chǔ)上，實(shí)施費(fèi)率優(yōu)惠。

2.4改進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)模式，強(qiáng)化就業(yè)意識(shí)。

實(shí)踐中必須改進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)模式，使培訓(xùn)市場(chǎng)化，職業(yè)培訓(xùn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向。將職業(yè)培訓(xùn)與失業(yè)金享受水平掛鉤，調(diào)動(dòng)失業(yè)者自我提升的積極性。積極開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。中小企業(yè)日益成為吸納就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)和主渠道，支持創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)是最好的就業(yè)，創(chuàng)業(yè)能夠增加社會(huì)就業(yè)崗位。

2.5提高失業(yè)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌層次。

為增強(qiáng)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力，提高失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次已是國(guó)際趨勢(shì)，失業(yè)保險(xiǎn)具有集中資金、分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，建立并完善“省級(jí)統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的運(yùn)行機(jī)制，然后，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的最終格局。

2.6加強(qiáng)享有失業(yè)保險(xiǎn)的資格審查。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定：“所在單位和本人按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年，非本人意愿中斷就業(yè)，已辦理失業(yè)登記并有求職要求”，以上三個(gè)條件同時(shí)具備才有申請(qǐng)資格，但是，對(duì)失業(yè)者積極求助盡快就業(yè)缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。所以，要對(duì)失業(yè)登記的資格條件、程序、失業(yè)統(tǒng)計(jì)方式和失業(yè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

3.全國(guó)綜合性失業(yè)保險(xiǎn)政策與配套措施的完善。

3.1建立和完善失業(yè)預(yù)防機(jī)制，有效地控制失業(yè)率。

首先，實(shí)現(xiàn)失業(yè)率統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化。具體統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：城鄉(xiāng)調(diào)查失業(yè)率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、失業(yè)頻率、平均失業(yè)持續(xù)時(shí)間、初次失業(yè)者人數(shù)及其比例、由就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)的人數(shù)、失業(yè)者的性別與年齡構(gòu)成、失業(yè)率地區(qū)分布、外地失業(yè)者的人數(shù)與比例等。從而得出失業(yè)率，同時(shí)，科學(xué)設(shè)定失業(yè)預(yù)警線。其次，建立健全全國(guó)性的失業(yè)信息管理平臺(tái)，及時(shí)統(tǒng)計(jì)各地區(qū)、各行業(yè)、各勞動(dòng)群體的失業(yè)數(shù)據(jù)。其三，民生為本，適時(shí)啟動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)物價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要時(shí)刻關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，切實(shí)做到民生為本，當(dāng)物價(jià)上漲時(shí)，按照“明確責(zé)任、改善民生；短期波動(dòng)、發(fā)放補(bǔ)貼；持續(xù)上漲、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)”的要求，適時(shí)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)物價(jià)補(bǔ)貼，實(shí)時(shí)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，緩解物價(jià)上漲對(duì)失業(yè)群體基本生活的影響，確保失業(yè)人員的生活不因物價(jià)上漲而降低。

3.2政府宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)確立為充分就業(yè)。

失業(yè)人口存量與增量的疊加使我國(guó)高失業(yè)率成為常態(tài)，失業(yè)治理工作始終應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指針，將充分就業(yè)作為政府宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，將就業(yè)作為“綠色GDP”的指標(biāo)之一。

3.3建立和完善規(guī)范的勞動(dòng)就業(yè)制度。

要加強(qiáng)勞動(dòng)合同的管理，維護(hù)勞動(dòng)者就業(yè)合法權(quán)益，嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同法，加大對(duì)勞動(dòng)就業(yè)法律、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，加強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)管理的規(guī)范化、勞動(dòng)關(guān)系正?；⑹袌?chǎng)化和法律化建設(shè)。在勞動(dòng)就業(yè)制度與失業(yè)保險(xiǎn)制度之間建立暢通的協(xié)作機(jī)制，兩個(gè)制度相輔相成，互相促進(jìn)。

4.建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)制度促就業(yè)的監(jiān)督機(jī)制。

一是建立失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)利益對(duì)接機(jī)制。健全就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)促就業(yè)工作的考核評(píng)估體系，將失業(yè)者對(duì)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，作為失業(yè)保險(xiǎn)撥付的參考依據(jù)。二是增強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理力度。要提高基金的調(diào)劑程度，必須加快統(tǒng)籌層次，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促就業(yè)的作用；應(yīng)增強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌管理與監(jiān)控，充分發(fā)揮基金保生活、促就業(yè)的雙重功能和雙重目標(biāo)。三是合理界定失業(yè)保險(xiǎn)基金促就業(yè)方面的支出比例。建立失業(yè)保險(xiǎn)基金促就業(yè)支出的監(jiān)督考核機(jī)制。建立統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)基金收支情況公布制度，至少每年公布一次，真正保證知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)行使，保障失業(yè)保險(xiǎn)基金安全。

作者：廖克勤 單位：中共長(zhǎng)沙市委黨校