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一、失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能發(fā)揮不足

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》1999年頒布實(shí)施16年來(lái)，一方面是失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余越來(lái)越多，另一方面卻是失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能發(fā)揮不充分，從其中的緊張關(guān)系可以窺見(jiàn)失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)能力顯著不足，因而帶來(lái)了一系列負(fù)面影響。

1.增加政府公共事務(wù)財(cái)政支出。

實(shí)踐中，失業(yè)保險(xiǎn)保障生活功能已經(jīng)得到較好發(fā)揮，促進(jìn)就業(yè)功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，而失業(yè)預(yù)防這一功能卻還明顯缺位。如果失業(yè)保險(xiǎn)中沒(méi)有失業(yè)預(yù)防這一環(huán)節(jié)，用人單位在遇到暫時(shí)的困難時(shí)就會(huì)不得不裁減人員，造成勞動(dòng)者失業(yè)，這不僅對(duì)勞動(dòng)者本身是較大傷害，對(duì)于政府及失業(yè)保險(xiǎn)基金也是不小的負(fù)擔(dān)。如果失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助用人單位支付擬裁減人員以一定的補(bǔ)貼，政府財(cái)政及失業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)這筆支出則是可以承受的。而一旦勞動(dòng)者失業(yè)，失業(yè)保險(xiǎn)基金不僅要按月支付給失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金，同時(shí)還要支付醫(yī)療補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金、撫恤金、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼等其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇。這筆支出數(shù)量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支付給企業(yè)的不裁員或少裁員補(bǔ)貼與對(duì)勞動(dòng)者的培訓(xùn)補(bǔ)貼之和。

2.潛在地威脅到社會(huì)穩(wěn)定。

大量的失業(yè)勞動(dòng)者流入社會(huì)，其與所在的家庭構(gòu)成了一個(gè)龐大的“失業(yè)相關(guān)者”人群，他們?cè)谠馐芪镔|(zhì)損失的同時(shí)也承受著巨大的精神壓力，極易產(chǎn)生煩躁、悲觀、仇官仇富等負(fù)面情緒，增加了暴力犯罪的幾率，成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3.用人單位的參保積極性受到影響。

當(dāng)長(zhǎng)期繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位面臨外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比如人民幣升值壓力、外貿(mào)摩擦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)效率提高等，失業(yè)保險(xiǎn)制度就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助用人單位抵御風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定就業(yè)崗位，防止規(guī)模性失業(yè)，而當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)制度沒(méi)有對(duì)其予以支持的功能。還有一些用人單位長(zhǎng)期繳費(fèi)而不裁減人員，也得不到失業(yè)保險(xiǎn)的支持，這也影響了用人單位參保繳費(fèi)的積極性。

4.勞動(dòng)者合法權(quán)益受到損害。

用人單位參保繳費(fèi)積極性受挫，使得勞動(dòng)者依法應(yīng)當(dāng)享有的社保、在職培訓(xùn)等權(quán)利得不到有效保障，損害了勞動(dòng)者合法權(quán)益，一定程度上阻礙了在崗職工技能的提升。

二、多重因素造成預(yù)防失業(yè)功能弱化

失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，與失業(yè)保險(xiǎn)制度理論儲(chǔ)備不足、頂層制度設(shè)計(jì)缺失、立法缺位、經(jīng)辦人員工作創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新方法不多密切相關(guān)。

1.理論儲(chǔ)備不足。

在我國(guó)現(xiàn)行的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中，失業(yè)保險(xiǎn)是最早開(kāi)展失業(yè)（待業(yè)）保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府和民眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)高度重視，與民生息息相關(guān)、社會(huì)成員關(guān)注度較高的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，社保領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者往往言必稱(chēng)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，推動(dòng)該領(lǐng)域的研究向縱深處發(fā)展，而對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)等領(lǐng)域的研究則相對(duì)薄弱，造成失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)制度的理論儲(chǔ)備明顯不足。

2.頂層制度設(shè)計(jì)缺失。

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》1999年頒布實(shí)施、《河南省失業(yè)保險(xiǎn)條例》2001年頒布實(shí)施以來(lái)，一直未進(jìn)行修訂，對(duì)新形勢(shì)下對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度的需求未進(jìn)行有效呼應(yīng)，頂層制度設(shè)計(jì)和立法的缺位導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作只能在既有的制度框架內(nèi)進(jìn)行，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出只能按照嚴(yán)格的規(guī)定執(zhí)行，否則便于法無(wú)據(jù)，得不到法律的允許和保障。

3.經(jīng)辦人員創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新方法不多。

多年來(lái)，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新方法不多，囿于傳統(tǒng)的經(jīng)辦模式和經(jīng)辦方法，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》等賦予的權(quán)力不敢、不想行使，在觀念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新等方面較為匱乏，也使得失業(yè)保險(xiǎn)保障生活、促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)三大功能的發(fā)揮極不均衡。

三、促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)更加積極地預(yù)防失業(yè)

針對(duì)存在的問(wèn)題，筆者以為，可以從以下幾個(gè)方面采取措施，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能的積極發(fā)揮。

1.充分重視失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能。

各級(jí)決策者、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位要高度重視失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能作用，切實(shí)增強(qiáng)穩(wěn)定就業(yè)的緊迫感和使命感，充分評(píng)估因失業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，把穩(wěn)定就業(yè)與擴(kuò)大就業(yè)放在同等重要的地位來(lái)謀劃工作、開(kāi)展工作。

2.促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)政策進(jìn)一步完善。

現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)保障生活、促進(jìn)就業(yè)的功能，未對(duì)預(yù)防失業(yè)作出明確規(guī)定。盡管黨的文件對(duì)預(yù)防失業(yè)有最新規(guī)定（黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能”），但尚需進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，并細(xì)化、轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)。所以，要從以下幾方面完善失業(yè)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)：一是將支付給勞動(dòng)者的工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼等預(yù)防失業(yè)經(jīng)費(fèi)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支以立法形式固定下來(lái)；二是建立全國(guó)統(tǒng)一的失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和失業(yè)預(yù)警制度；三是對(duì)連續(xù)參保繳費(fèi)且未規(guī)模性裁員的用人單位給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；四是修訂當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)。

3.著力經(jīng)辦工作機(jī)制方法創(chuàng)新。

各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要克服等、靠、庸、懶思想，進(jìn)一步創(chuàng)新工作方式方法，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排，在經(jīng)辦工作中既重視具體操作的合理性，在確保基金安全的前提下充分顧及用人單位困難、為用人單位著想，開(kāi)展失業(yè)預(yù)防試點(diǎn)工作，探索增加社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助或工資補(bǔ)貼、在職培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼、失業(yè)人員就業(yè)安置補(bǔ)貼、失業(yè)預(yù)防費(fèi)用支出等項(xiàng)目，并將這些項(xiàng)目列入失業(yè)保險(xiǎn)基金支出，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的保障生活支出、促進(jìn)就業(yè)支出、預(yù)防失業(yè)支出預(yù)算化管理、據(jù)實(shí)列支、比例控制和總額控制。

4.強(qiáng)化失業(yè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。

落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》第42條的規(guī)定，加強(qiáng)失業(yè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，對(duì)企業(yè)崗位變化情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，更好地把握經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化對(duì)就業(yè)、失業(yè)的影響，為政府出臺(tái)有針對(duì)性地預(yù)防和調(diào)控失業(yè)政策措施提供堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)支撐，為分析判斷就業(yè)失業(yè)形勢(shì)提供依據(jù)，提高宏觀決策的針對(duì)性和科學(xué)性。

作者：南人社