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[摘要]政府誠(chéng)信是所有誠(chéng)信現(xiàn)象中最重要的一種，它貫穿于政府與公眾的整個(gè)互動(dòng)活動(dòng)之中，直接或間接影響著公民誠(chéng)信、市場(chǎng)誠(chéng)信和民主政治的建設(shè)。為此，必須認(rèn)真探究政府誠(chéng)信缺失的根本原因，尋求治理政府失信的根本途徑。政府誠(chéng)信缺失的原因是多方面的，包括傳統(tǒng)行政管理模式的慣性影響，政府公務(wù)員誠(chéng)信意識(shí)的淡薄，政府行為中內(nèi)隱的自利性，政府行政誠(chéng)信規(guī)范制度不健全等。當(dāng)前，在大力推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的同時(shí)，政府誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)應(yīng)成為首要的現(xiàn)實(shí)課題。作為政府，應(yīng)率先垂范，致力于自身的誠(chéng)信建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府誠(chéng)信建設(shè)行政管理

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和民主政治不斷推進(jìn)之時(shí)，誠(chéng)信—這一維護(hù)社會(huì)基本秩序的倫理道德與政治價(jià)值，日益引起人們?cè)诶碚撆c現(xiàn)實(shí)中的深刻反思。一直以來(lái)，誠(chéng)信被譽(yù)為中華民族之傳統(tǒng)美德，是維持整體社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心價(jià)值。在中國(guó)古代倫理思想史上，儒家最重視倫理道德問(wèn)題的研究，在儒家倫理中，誠(chéng)信占據(jù)著十分重要的地位，“人無(wú)信不立，業(yè)無(wú)信難興，政無(wú)信必頹”，誠(chéng)信被視為立身之本，立德之本，立業(yè)之本，立政之本，立國(guó)之本。

一、政府誠(chéng)信建設(shè)的重要性

“打造誠(chéng)信政府”在現(xiàn)代政府改革中占據(jù)了重要的話語(yǔ)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中人們一致認(rèn)為，政府誠(chéng)信是表率，企業(yè)誠(chéng)信是重點(diǎn)，個(gè)人誠(chéng)信是基礎(chǔ)。在整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系建構(gòu)中，“從上做起”比“從我做起”更為重要。那么，什么是“誠(chéng)信”，什么又是“政府誠(chéng)信”呢?在學(xué)界是見(jiàn)仁見(jiàn)智，莫衷一是。淺而言之，誠(chéng)信就是指誠(chéng)實(shí)、守約以及因此而能夠獲得他人的信任。其核心含義是:一個(gè)人具有人品格中所包含或要求的關(guān)于信任、信賴和謹(jǐn)慎善意、坦誠(chéng)的品格。誠(chéng)信的作用在于使將來(lái)的行為變得更加可以預(yù)期、更為確定，從而避免或減少風(fēng)險(xiǎn)。政府誠(chéng)信即政府與民眾在共識(shí)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生契約關(guān)系后，對(duì)履行契約而作出的承諾。從契約理論的角度分析，民眾將行政權(quán)委托給政府行使，政府在獲得了民眾所授予的公共權(quán)力的同時(shí)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。具體而言，它主要包括兩方面:一方面是指政府(誠(chéng)信方)是否具有值得公眾(信任方)信任的因素(包括誠(chéng)實(shí)、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來(lái)自信任方的評(píng)價(jià);另一方面是指政府對(duì)信任方的責(zé)任感以及實(shí)際上對(duì)公眾的期待和信任的回應(yīng)。政府誠(chéng)信源于公眾與政府之間的政治委托一關(guān)系，其核心部分就是公眾對(duì)政府的信任和政府對(duì)公眾的誠(chéng)信。政府行政人員依據(jù)委托契約得到相應(yīng)的酬金(工資、獎(jiǎng)金)、榮譽(yù)等利益因而必須履行相應(yīng)的職能，但這種契約不同于經(jīng)濟(jì)契約，經(jīng)濟(jì)契約的“標(biāo)的”是物質(zhì)形態(tài)的商品，而政府契約的“標(biāo)的”既有物質(zhì)方面的、如提供公共設(shè)施、維護(hù)和平與安全、制定法律和法規(guī)等，又有倫理層面的，如正義、公平、公正、民主、寬容、責(zé)任等，內(nèi)容十分廣泛[1]。這樣，政府要成功地履行職責(zé)，就必須要依靠“誠(chéng)”，即對(duì)民眾的忠誠(chéng)、有責(zé)任感。從政府承擔(dān)的職責(zé)看，政府誠(chéng)信涉及到政治經(jīng)濟(jì)文化等國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，是社會(huì)最大的誠(chéng)信，與民眾的利益密切相關(guān)，與國(guó)家的興亡密切相關(guān)。

二、政府誠(chéng)信缺失的原因

政府誠(chéng)信缺失的原因是多方面的，有歷史的影響，有現(xiàn)實(shí)的原因，有主觀因素，也有客觀因素。

(一)傳統(tǒng)行政管理模式的慣性影響。

我國(guó)的現(xiàn)代化是在有著上千年封建主義的文化背景下起步的，其中傳統(tǒng)的行政管理模式的影響是根深蒂固的，一有適當(dāng)?shù)臍夂虮憧赡艿靡栽偕?。其模式的特點(diǎn)是:皇權(quán)至上的封建專制主義，其結(jié)構(gòu)是縱向隸屬式的，自下而上層層隸屬，高度集中，從而使內(nèi)部各組織、組織內(nèi)的個(gè)人失去應(yīng)有的自主權(quán)和相對(duì)的獨(dú)立地位，形成一個(gè)以皇帝居于至高無(wú)上的頂點(diǎn)位置的“人治”金字塔。其管理方法是一級(jí)管一級(jí)一層管一層，從漢代“罷黝百家、獨(dú)尊儒術(shù)”開(kāi)始，一個(gè)慣性下來(lái)。這種封建社會(huì)的人治傳統(tǒng)，是與社會(huì)的現(xiàn)代化相背離的，是阻礙社會(huì)主義民主法制建設(shè)的，但其慣性的影響力卻十分大。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)快速前進(jìn)的今天，

這種人治的傳統(tǒng)模式仍有一定的地位。相當(dāng)一部分政府官員維護(hù)著這種“官本位”的制度，因?yàn)樗欣谧约簷?quán)威的發(fā)揮，在自己管轄的范圍內(nèi)，可以為所欲為。幾千年傳下來(lái)的這種“官本位”的制度，也同時(shí)強(qiáng)化了人們的奴性意識(shí)和盲從權(quán)威的習(xí)慣，導(dǎo)致民眾對(duì)政府產(chǎn)生極大的依賴。

(二)政府公務(wù)員現(xiàn)代誠(chéng)信意識(shí)淡薄。

政府誠(chéng)信缺失的根本原因之一是政府公務(wù)員“契約誠(chéng)信”觀念不強(qiáng)。手中執(zhí)掌者國(guó)家的行政權(quán)，就應(yīng)該有一種責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行為的后果。當(dāng)人民把職務(wù)給了你，就形成了一種契約關(guān)系，即委托方(公眾)將行政權(quán)委托政府行使，作為方(政府)應(yīng)當(dāng)給他們提供必要的公共物品(國(guó)防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方職責(zé)履行得好，其官員就應(yīng)當(dāng)獲得應(yīng)有的工資、報(bào)酬、榮譽(yù)等。如果政府不能提供委托方的正當(dāng)需求，無(wú)法回應(yīng)公眾的期待和信任，方就應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的處理，委托和關(guān)系的存續(xù)也就值得考慮了[2]。這種關(guān)系必須以誠(chéng)信為支撐。而誠(chéng)信的背后是人與人交往關(guān)系的平等原則。但相當(dāng)一部分公務(wù)員沒(méi)有這種誠(chéng)信理念，對(duì)擔(dān)負(fù)的工作從未想過(guò)還應(yīng)該向人民承諾，還要負(fù)違約的責(zé)任。

(三)政府行為中內(nèi)隱的自利性。

正如恩格斯所說(shuō):像其他成員一樣，官員也會(huì)受到自身利益的驅(qū)動(dòng)。作為政府“經(jīng)濟(jì)人”，有自利意識(shí)，并想法追求利益的最大化，這并不奇怪，也不為過(guò)。關(guān)鍵是，“利”的具體含義是什么。人的需求是多方面的，有一種人特別看重精神需求，以滿足精神需求為樂(lè)。能使自己快樂(lè)，就是一種自利。根據(jù)公共選擇學(xué)派的理論，“助人為樂(lè)”也包含了一種自利，因?yàn)閹椭巳?，自己獲得了快樂(lè)，獲得了精神上的利益。所以如果政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員能把群眾的冷暖掛在心頭，并能以自己的智慧盡力為人民辦好事，由此贏得了民心，得到了獎(jiǎng)勵(lì)，獲得了榮譽(yù)，得到了提拔，這就是一種利民又利己的事。但這里所言的利己，顯然性質(zhì)完全不同，是一種“內(nèi)隱”的自利，完全以獲得物質(zhì)利益和享受為目的的。

(四)政府行政誠(chéng)信規(guī)范制度不健全.

我國(guó)先后頒布了一系列經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，初步形成了必要的法律法規(guī)誠(chéng)信體系。如接待制度、融資制度、證券制度、合同法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等，這些誠(chéng)信機(jī)制具有強(qiáng)制力和道德約束力，維護(hù)了正常市場(chǎng)交易秩序，減少了在交易中的誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)，并增進(jìn)了預(yù)期可獲的利益。但是從總體上看，這些法律法規(guī)主要是側(cè)重于以企業(yè)為代表的經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)主體，用來(lái)規(guī)范政府及其行政人誠(chéng)信的法律法規(guī)基本上還處于空白狀態(tài)。雖然政府在建設(shè)誠(chéng)信體系方面做了大量的工作，但從整體上而言，大多是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳之舉，不具體，不周詳，離完善的可操作的制度甚遠(yuǎn)。

三、政府誠(chéng)信建設(shè)的途徑選擇

我國(guó)歷來(lái)奉行誠(chéng)實(shí)守信的品德，“誠(chéng)為根，信為本”，它是一種比物質(zhì)資源、人力資源更為重要和寶貴的社會(huì)資源。但誠(chéng)信問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“敗血癥”，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重大隱患。而政府誠(chéng)信是各類誠(chéng)信之首，當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的誠(chéng)信危機(jī)，從一定意義上說(shuō)與一些地方政府和部門的誠(chéng)信缺失不無(wú)關(guān)系[3]。在大力推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)的同時(shí)，政府率先垂范，通過(guò)加強(qiáng)自身誠(chéng)信體系的規(guī)范建設(shè)取信于民，這已經(jīng)成為21世紀(jì)我國(guó)各級(jí)地方政府的重要使命。政府誠(chéng)信建設(shè)的措施有哪些呢?

(一)完善政府誠(chéng)信行政體制。

要完善政府誠(chéng)信行政體制，必須了解政府的屬性。只有了解了它的屬性，才能明確政府應(yīng)有的職責(zé)，給其職責(zé)以正確的明確的定位。

政府管理的方式也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，由控制型的管理方式向協(xié)商型的管理方式轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)型的管理方式為互動(dòng)型的管理方式;由微觀干預(yù)的管理方式向宏觀調(diào)控的方式轉(zhuǎn)變，這里要說(shuō)明的是，宏觀管理方式也必須由理論走向?qū)嵺`，需要政府具體的管理措施來(lái)實(shí)行，即以政府管理理論為指導(dǎo)，制定出微觀的具有可操作性的措施，這不是實(shí)行微觀管理的方式，而是從大處著眼，小處著手(微觀處理)，扎扎實(shí)實(shí)，即政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)、應(yīng)有的結(jié)果必須清晰明確，管什么(干的范圍)管到什么程度都要清楚地界定。職責(zé)、功能越模糊，權(quán)力就越大，越容易造成混亂。管理方式的轉(zhuǎn)變，需要建立一個(gè)透明政府。公民缺乏有效的信息，對(duì)政府的失范行為就無(wú)法鑒定更無(wú)法監(jiān)督，所以，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施陽(yáng)光行政。政府擁有的各種信息優(yōu)勢(shì)，如人為地進(jìn)行保密，使得公眾處于一種“理性的無(wú)知”狀態(tài)，這給權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的暗箱操作準(zhǔn)備了最好的條件，行政失范行為不可避免，政府公信度必然下降。實(shí)施政務(wù)公開(kāi)，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消費(fèi)者具有信息獲知權(quán)的具體體現(xiàn)，也是政府行政管理方式轉(zhuǎn)變的根本途徑。

(二)建立健全政府誠(chéng)信制度。

誠(chéng)信危機(jī)從根本上說(shuō)是一種制度危機(jī)。前面所說(shuō)的誠(chéng)信體制雖好，但它不會(huì)自發(fā)地成為現(xiàn)實(shí)，體制改革進(jìn)行了這么多年，但是越位者、錯(cuò)位者、缺位者仍大有政府在，就是沒(méi)有制度的約束，鄧小平同志以最通俗的語(yǔ)言闡明了制度的重要性:“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法做好事甚至?xí)呦蚍疵?。[4]”所以要使政府行為的輸出最大限度地與政府委托人的輸入預(yù)期一致，使政治人的合法利益與政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我們命運(yùn)的制度，讓剛性的制度來(lái)保證民眾的利益不受損失。誠(chéng)信制度應(yīng)具備哪些內(nèi)容呢?

1.行政行為法定化。前面己經(jīng)談到，政府機(jī)關(guān)或公務(wù)員具有自利的一面和借助權(quán)力追求個(gè)人利益最大化的可能，要消除失信行為完全靠個(gè)人的自覺(jué)和道德的約束是不夠的，依靠法律則較為有力。具體內(nèi)容是:

完善依法行政制度。對(duì)貪官要有威懾，對(duì)庸官、獺官也要有壓力，要讓人們覺(jué)得當(dāng)官大不易，就要有一種硬性的約束，那就是要有一套完備的制度；

職位職權(quán)法定。行政職權(quán)必須由法律予以規(guī)定或授予，使其有法律依據(jù);不得擅自設(shè)立職位，行政權(quán)的行使不得超過(guò)法定職權(quán)，越權(quán)無(wú)效；

依法行政。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)，不但要有法律依據(jù)，而且還要遵循法定程序[5]。

法體優(yōu)先。行政活動(dòng)不得與法體相抵觸。

2.健全約束監(jiān)控制度。應(yīng)建立行政監(jiān)察、行政監(jiān)督制度，建立行政投訴、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，讓所有失信于民的政府行為都置于法律法規(guī)的監(jiān)控之下。要設(shè)立多重防線，以嚴(yán)防死守的辦法予以監(jiān)督。嚴(yán)格工作程序化管理，有些事件要跟蹤督辦，要確保群眾投訴的問(wèn)題有處置、有結(jié)果、有回應(yīng)。

3.建立科學(xué)的考評(píng)制度。誠(chéng)信行政應(yīng)作為公務(wù)員考核的主要內(nèi)容。人們倡議建立信譽(yù)等級(jí)評(píng)定制度，設(shè)立相關(guān)評(píng)定機(jī)構(gòu)，其評(píng)定內(nèi)容是:政府部門設(shè)置和職能情況、依法行政情況、決策和管理的科學(xué)程度、信息公開(kāi)程度、政府工作效率、公務(wù)員知識(shí)化和專業(yè)化程度、政府支出和債務(wù)情況、公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意程度等[6].

4．完善失信懲治制度。加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)、配合，實(shí)行對(duì)失信行為的聯(lián)合懲治。提高失信成本，依法追究其行政及經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并給與受損害單位或個(gè)人合理的補(bǔ)償。要使守信著感到光榮、有價(jià)值，使失信者得不償失，讓其不敢冒失信之風(fēng)險(xiǎn)。

5.建立公務(wù)員誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)庫(kù)制度，搭建個(gè)人誠(chéng)信平臺(tái)。建立包括數(shù)據(jù)采集、披露、評(píng)估、使用、保護(hù)、監(jiān)管等方面的聯(lián)合征信制度。誠(chéng)信數(shù)據(jù)應(yīng)向全社會(huì)開(kāi)放。歐洲一些國(guó)家以法律的形式賦予政府以數(shù)據(jù)開(kāi)放的強(qiáng)制權(quán)，以保證數(shù)據(jù)的客觀、公正、全面、準(zhǔn)確和威嚴(yán)。

(三)加強(qiáng)公務(wù)員誠(chéng)信教育。

在當(dāng)今多種價(jià)值觀念并存和沖突的時(shí)代，仍然使用傳統(tǒng)的道德說(shuō)教方式是難以奏效的，教育應(yīng)當(dāng)尋求從內(nèi)容到方式方法上的扎實(shí)和創(chuàng)新。從內(nèi)容看，要緊扣公務(wù)員的身份，狠抓公仆意識(shí)的教育，價(jià)值觀的教育和責(zé)任心的教育，并讓公務(wù)員了解誠(chéng)信的內(nèi)容、意義。當(dāng)然，誠(chéng)信不是孤立的，它與法律意識(shí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律等密切相關(guān)，對(duì)公務(wù)員要開(kāi)展多層次、多角度、全方位的引導(dǎo)。在當(dāng)今政府出現(xiàn)道德危機(jī)的情況下，在公務(wù)員培訓(xùn)中應(yīng)當(dāng)開(kāi)設(shè)行政倫理課，而且要做重點(diǎn)考核。作為公務(wù)員，至少應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題:什么叫誠(chéng)信?誠(chéng)信與道德的關(guān)系怎樣?當(dāng)前公務(wù)員誠(chéng)信缺失的表現(xiàn)有哪些?有什么危害?如何解決誠(chéng)信缺失的現(xiàn)象?教育的方式應(yīng)當(dāng)多種多樣[7]。通過(guò)各種教育手段，提高教育的覆蓋面，加大教育的成功度，這樣，是可以使公務(wù)員由誠(chéng)信道德的認(rèn)知上升為道德情感，轉(zhuǎn)化為道德意志，從而產(chǎn)生自覺(jué)的道德行為的。只有喚醒人們內(nèi)心深處的良知，人們才能有效調(diào)控自己的行為，做到自我反省、自我評(píng)價(jià)、自我控制、自我完善。

(四)濃厚誠(chéng)信輿論氛圍。

新聞媒體是政府誠(chéng)信建設(shè)的有力武器，是使政府和民眾溝通交流的主要渠道，傳媒既能影響政府，又能引導(dǎo)群眾。所以，新聞媒體應(yīng)為政府的誠(chéng)信建設(shè)大聲疾呼，以誠(chéng)實(shí)守信為重點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)公德和職業(yè)道德的宣傳，使“誠(chéng)信應(yīng)成為政府根本的準(zhǔn)則”和“成也道德、敗也道德”的真理成為全社會(huì)的共識(shí)[8]。新聞媒體權(quán)威性強(qiáng)、影響面廣，近些年來(lái)，一些不誠(chéng)信的行政人員因媒體曝光而落馬的情況不少。可見(jiàn)新聞媒體有舉足輕重的影響力。

結(jié)束語(yǔ)：

政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的表率，是整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的核心，對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響力極大。因此，應(yīng)當(dāng)把政府誠(chéng)信作為社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的龍頭。面對(duì)政府誠(chéng)信缺失的現(xiàn)狀，加大建設(shè)誠(chéng)信政府的力度，充分發(fā)揮其表率和示范作用刻不容緩。

參考文獻(xiàn)：

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[6]夏書章，《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社，2000年版。

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[8]林活力，《以德治國(guó)與公務(wù)員的行政道德建設(shè)》，中國(guó)行政管理，2001