計生村務公開民主管理法律論文
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摘要：推進村務公開，實行民主管理，對于完善村民自治制度，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進基層民主政治建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會，都具有重要的實踐意義。而人口和計劃生育又是與廣大人民群眾密切相關(guān)的一項工作，也是村務公開民主管理中的一個重要內(nèi)容，本文試圖將大的村務公開民主管理中的人口和計劃生育工作單獨分離出來加以考量，從法律角度分析其意義、內(nèi)容及實踐中出現(xiàn)的新問題，并對其形成原因、解決對策、制度完善等進行初步探討，以期更多有識之士能夠見仁見智，對于現(xiàn)實工作有所裨益。
關(guān)鍵詞：法治意義;法律依據(jù);存在問題;成因分析;解決對策;立法構(gòu)想。
一、人口和計劃生育村務公開民主管理的法治意義
《人民日報》曾刊載消息稱，山東棗莊市市中區(qū)建立“干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、定期評事”相結(jié)合的村民說事制度，豐富完善了村務公開民主管理內(nèi)容。這種問事于民、集思廣益的做法值得稱道。①那么什么是村務公開民主管理呢？
筆者認為，村務公開民主管理應該是指村民自治組織將法律規(guī)定或者經(jīng)法定程序議定的關(guān)乎村民切身利益的重大村務事項按照規(guī)定的程序和形式，及時予以公布，并接受村民監(jiān)督的民主管理制度。而人口和計劃生育事關(guān)千家萬戶，無論是從法律規(guī)定來看，還是從現(xiàn)實工作來看，無疑都是村務公開民主管理的重要內(nèi)容。
發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家，是我們始終不渝的夢想。通過推進人口和計劃生育村務公開，進行民主管理，實現(xiàn)村民的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，打破暗箱，將人口和計劃生育的獎勵、懲罰等問題暴露于陽光之下，百利而無一害。這項民主工程，使得干部清白，群眾明白，關(guān)系和諧。通過民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，實現(xiàn)村民的自我教育、自我管理、自我服務，必將激發(fā)其積極性、主動性和創(chuàng)造性，使人口和計劃生育工作更上一個臺階，也能夠從整體上推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進基層民主，防止“一言堂”，加強黨風廉政建設(shè)，維護社會穩(wěn)定，加快建設(shè)社會主義法治國家的步伐。
二、人口和計劃生育村務公開民主管理的法律依據(jù)及內(nèi)容
目前人口和計劃生育村務公開民主管理的法律依據(jù)主要有四部分，一是《中華人民共和國憲法》，其中規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。上述規(guī)定可以視為村務公開民主管理的憲法淵源。二是《中華人民共和國村民委員會組織法》，其中第二十二條第一款規(guī)定“村民委員會實行村務公開制度”，第二款規(guī)定“村民委員會應當及時公布下列事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監(jiān)督”，第二款中的第二項就是“國家計劃生育政策的落實方案”。這是目前有關(guān)人口和計劃生育村務公開民主管理直接規(guī)定方面最高層次的法律依據(jù)。三是中央辦公廳和國務院辦公廳的文件，有些人認為這些文件屬于“法規(guī)性文件”，其實并不是嚴格意義上的法規(guī)，只能歸入“政策”一類。四是散見于地方性法規(guī)及規(guī)章、政策中的相關(guān)規(guī)定。
對于人口和計劃生育村務公開民主管理，目前大部分省（自治區(qū)、直轄市）是以地方性法規(guī)（自治條例或單行條例）及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的方式作出明確規(guī)定的。以山東省為例，有兩部地方性法規(guī)對于人口和計劃生育村務公開民主管理作出了明確規(guī)定，一個是《山東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2001年1月1日起生效），另一個是《山東省村務公開條例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四條第一款第三項中規(guī)定應當公布下列事項：生育計劃生育落實情況和學齡兒童的入學情況。后者在第八條第一款第三項中規(guī)定下列社會發(fā)展事項應當公開：符合法定生育條件的育齡婦女名單、批準胎次、計劃生育家庭獎勵扶助、違法生育社會撫養(yǎng)費的征收等計劃生育工作應當公開的內(nèi)容。
對于人口和計劃生育村務公開民主管理涉及的具體內(nèi)容，山東省是以規(guī)范性文件形式作出明確規(guī)定的，主要包括以下幾個方面：
（一）本村新婚及領(lǐng)取《計劃生育服務手冊》夫婦名單；
（二）申請《生育證》的夫婦名單及其法定再生育條件；
（三）落實避孕節(jié)育措施人員名單；
（四）申領(lǐng)《流動人口婚育證明》人員名單；
（五）申領(lǐng)《獨生子女父母光榮證》夫婦名單及獨生子女父母獎勵費兌現(xiàn)情況；
（六）享受農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助人員名單及情況；
（七）終生只要一個女孩獎勵、獨生子女意外傷殘死亡救助、獨生子女父母傷殘死亡救助、節(jié)育手術(shù)并發(fā)癥補助等享受計劃生育獎勵、優(yōu)惠、優(yōu)先、扶持、救助人員名單和情況；
（八）違法生育夫婦及社會撫養(yǎng)費征收情況，黨員干部違法生育及處理情況；
（九）計劃生育合同履行和違約金收支情況；
（十）本村計生工作人員的報酬情況；
（十一）其他需要公開的事項。經(jīng)1/10以上村民或者1/5以上村民代表聯(lián)名要求公開的事項，以及村計生工作人員任免、公開內(nèi)容的補充等事項。
除以上公開內(nèi)容外，村民委員會還應當及時、全面宣傳人口和計劃生育法律、法規(guī)和政策，教育和推動村民履行法定義務，維護村民的合法權(quán)益。②
目前，人口和計劃生育村務公開民主管理工作開展得成效卓然，但就實際情況來看，仍存在諸多不盡人意與薄弱之處，有些地方甚至走樣變形導致出現(xiàn)了一些“以次充好、短斤少兩”的新情況與新問題，具體表現(xiàn)如下：
（一）實質(zhì)要件上的問題：
1、內(nèi)容不全。公開內(nèi)容片面不全，有的甚至把人口和計劃生育村務公開等同于社會撫養(yǎng)費征收公開，即僅公開社會撫養(yǎng)費征收的有關(guān)情況。即便是在社會撫養(yǎng)費征收公開中，也存在只公開以往年度征收情況而不公開近一兩年度的現(xiàn)象，避重就輕，使群眾看得一頭霧水。
2、偏注結(jié)果。對于人口和計劃生育重大項目不公開或者少公開具體決策過程，僅公開事后結(jié)果。使得村民對于人口和計劃生育重大事項的立項、資金支出等事項的合理性和真實性難以作出準確判斷，也影響決策的合法性、科學性、合理性。
3、弄虛作假。計劃生育合同違約金收取之后，挪作他用，巧立名目，揮霍浪費，建立帳外帳、帳中帳，比如公款旅游變成學習考察，請客吃喝改為人口和計劃生育困難戶救助，公款私用化為其他支出，凡此種種，不勝枚舉，打馬虎眼，放煙幕彈，變戲法般地將非法行為合法化。
4、追求政績。將人口和計劃生育村務公開民主管理當作撈取政治資本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村務公開欄“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，而缺少村民的真正理解和參與。還有的甚至只在上級檢查的時候臨時才用紅紙將一些敏感內(nèi)容公之于眾，檢查過后，就將紅紙撕掉。
（二）形式要件上的問題：
1、載體單一。目前公開形式大部分僅限于以設(shè)立公開欄的方式出現(xiàn)，簡陋粗糙，缺乏村民會議和明白紙的形式，公開陣地建設(shè)較差。有的對公開欄任意改變用途，甚至變成了廣告欄。
2、公而不開。有的公開欄雖然制作精良，但卻只放在村委會院內(nèi)的某個角落里，公而不開，變成了花架子，個別村的公開欄甚至在村委會的會議室內(nèi)睡大覺，“秘密”公開。3、簡而不明。有的公開程序過于簡單，敷衍了事，形同擺設(shè)，村民對人口和計劃生育村務情況知之甚少，或者壓根無從知曉。
4、缺乏維護。許多公開欄缺乏日常維護，風吹日曬雨淋，年久失修，甚至出現(xiàn)人為損壞現(xiàn)象，難以真正有效發(fā)揮作用。
（三）程序要件上的問題：
1、霸道公開。公開程序不透明規(guī)范，帶有濃重的家長制色彩，公不公開，全憑己意，公開什么，何時公開，沒有征求村民代表的意見，公開的隨意性往往讓村民先是失望，后是絕望。
2、一曝十寒。公開制度不夠持久，公開時間間隔不一，有的太長，導致有些問題時過境遷，化為糊涂帳，而另有一些事情則因成為既定事實而無法更改，或者更改要付出極大的代價而不劃算，正所謂“木已成舟、覆水難收”。
3、急功近利。平時不開展經(jīng)常性工作，一遇檢查就臨時抱佛腳，大干一氣，補材料、整檔案，甚至造假，正所謂“臨上轎扎耳眼”。而檢查過后，又風平浪靜恢復常態(tài)。
4、缺乏反饋。公開后沒有及時聽取村民意見，既不主動收集村民的意見和建議，又不及時對村民提出的疑問作出合理解釋，或者亂解釋一氣而不讓村民“插言”、“多嘴”，認為只要公開就一了百了，為公開而公開，舍本逐末。
四、人口和計劃生育村務公開民主管理新問題的成因分析
縱觀上述種種問題，結(jié)合有關(guān)理論與現(xiàn)實情況，筆者認為，造成問題的基本原因可以概括如下：
（一）認識偏差。一是一些村干部不敢公開，因心中有鬼而擔心家丑外揚，引起群眾上訪，招來上級批評。二是一些村干部不愿公開，多一事不如少一事，認為公開是作繭自縛，自討苦吃，缺乏主動性。三是一些村干部不會公開，囿于自身素質(zhì)等原因，對人口和計劃生育村務公開民主管理工作猶如老虎啃天，無從下口。四是一些群眾片面認為，只要自己不違法生育，人口和計劃生育村務公開民主管理與已無關(guān)，只是雨過地皮濕的表面文章，無濟于事。五是一些群眾淳樸本分，缺乏民主訴求，小農(nóng)意識強烈，不愿出頭。
（二）指導不足。一是上級對人口和計劃生育村務公開民主管理工作指導不深入、不到位，對于公開后如何進一步開展民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等一系列工作，如何使人口和計劃生育村務經(jīng)常公開、全面公開、真正公開，缺乏有針對性的指導措施。二是一些地方對人口和計劃生育村務公開民主管理工作有要求無督促，虎頭蛇尾，雷聲大雨點小，或者有督促檢查但力度不夠，不動真格，最終變成了你好我好大家好，一團和氣架空制度。
（三）監(jiān)督缺位。一是多數(shù)村的村民代表會議、民主理事理財小組等監(jiān)督機構(gòu)都沒有獨立負責人，其活動往往由村兩委指揮，民主監(jiān)督也就蛻化為干部的同體監(jiān)督。二是有監(jiān)督機構(gòu)及人員缺執(zhí)行制度，造成監(jiān)督無據(jù)，在保證制度的落實方面也沒有剛性措施，造成監(jiān)督疲軟。三是村民對人口和計劃生育村務公開民主管理一知半解甚至全然不懂，提不出什么有針對性的意見，因而不會監(jiān)督；或者有的村民提過意見但沒有接到及時答復，挫傷了積極性；更有的膽小怕事不敢監(jiān)督。時間一久，監(jiān)督工作猶如一盤散沙，大水一過不見蹤影。
（四）運作失范。人口和計劃生育村務公開民主管理的隨意性，主要源于制度的不完善、管理的不規(guī)范，在實踐中，不少的村存在配套措施不完善、制定條款太簡單、執(zhí)行程序太含糊等不規(guī)范的情況，導致某些村干部可以鉆制度的“空檔”、村民無法依規(guī)進行監(jiān)督的狀況，造成了人口和計劃生育村務公開民主管理的漏洞，勢必會削弱合力，影響凝聚力和戰(zhàn)斗力，導致矛盾重重，困難不斷，速度變慢，成效減半。
五、人口和計劃生育村務公開民主管理新問題的解決對策
針對以上存在的問題及成因分析，筆者認為對人口和計劃生育村務公開民主管理制度，還需要進一步加以完善。就如何完善此制度，因為思慮已久，且不敢忘卻，故斗膽提出，以祈斧正。
（一）深化宣教。一是對鄉(xiāng)村干部進行大力宣教。充分利用廣播、電視、報紙、會議等形式對村兩委成員進行培訓，重點學習村務公開民主管理的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，切實解決不敢公開、不愿公開、不會公開的問題。二是對村民進行民主思想啟蒙。深入持久地宣傳廣大村民的知情權(quán)、參政議政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集中民智、凝聚民心、發(fā)揮民力，著力改變村民不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、無意監(jiān)督的現(xiàn)狀。
（二）精心指導。一是要健全機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要做到有人管事，照章理事，出錢辦事，對人口和計劃生育村務公開民主管理工作進行經(jīng)常性的指導幫促。二是要加強檢查。對人口和計劃生育村務公開民主管理工作有布置有檢查，及時剖析問題總結(jié)經(jīng)驗，并加以推廣。三是要加強指導的針對性。面對面指導，手把手傳授，解決實際問題，使人口和計劃生育村務公開民主管理工作步入快車道，實現(xiàn)“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的政治許諾。四是加強銜接配套。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）要將人口和計劃生育政務主動公開，抓好與村務公開的銜接配套，并做到公開目標一致，公開內(nèi)容統(tǒng)一。
（三）加強監(jiān)督。西方有一句法諺：任何人不能當自己的法官。同樣，村委會不能既當運動員，又當裁判員。要在自我監(jiān)督的基礎(chǔ)上，建立起嚴密的異體監(jiān)督機制。一是要加強草根監(jiān)督。暢通渠道，大開言路，讓每一位村民的意見、建議和呼聲得到重視，擇其正確者而采納。二是要加強信訪監(jiān)督?？稍囆杏歇勁e報，對群眾舉報的問題要認真查處和回訪，做到件件有結(jié)果，事事有回音，并將最終結(jié)果以適當方式公開。三是要嚴格責任追究。將人口和計劃生育村務公開民主管理納入人口目標管理責任制，完善考核辦法，加大考核力度，定期兌現(xiàn)獎懲。四是建立專門監(jiān)督機構(gòu)。比如由村民代表選舉村務公開民主管理工作監(jiān)督小組，具體負責對人口和計劃生育村務公開民主管理的日常監(jiān)督，發(fā)揮經(jīng)常性工作。五是監(jiān)督關(guān)口前移。重預防，輕懲治，有則改之，無則加勉，加強事前監(jiān)督，保證事中監(jiān)督，嚴格事后監(jiān)督，既促進了事業(yè)，也保護挽救了干部。
（四）完善制度。古語有云：沒有規(guī)矩，不成方圓。以制度管人，最能克服種種弊端。一是落實責任制度。村黨支部書記（村主任）應是人口和計劃生育村務公開民主管理的主要責任人，承擔領(lǐng)導責任，村計生專職主任是人口和計劃生育村務公開民主管理的直接責任人，應認真做好村務公開民主管理的具體工作。二是推行財務檢查制度。對村級財務（特別是計劃生育違約金收取、困難戶救助資金）的預決算編制、立項經(jīng)營、收支管理等情況進行定期檢查，以避免中飽私囊、私收亂用的現(xiàn)象。三是完善信息反饋制度。對村民的質(zhì)詢、疑問、咨詢、舉報、意見、建議等，要及時、準確地予以答復、處理，直至村民滿意。四是立卷歸檔制度。對于人口和計劃生育村務公開民主管理中形成的所有資料分類保存，有條件的地方可以嘗試采用現(xiàn)代存儲設(shè)備，形成“風吹不走、雨淋不掉、隨用隨查、永不消逝的公開榜”。
六、完善人口和計劃生育村務公開民主管理制度的立法構(gòu)想
鑒于目前人口和計劃生育村務公開民主管理的相關(guān)規(guī)定過于抽象，不便于操作，有許多人大代表提出制定一部全面的《中華人民共和國村務公開法》（法律）或者《村務公開條例》（行政法規(guī)），在其中對于人口和計劃生育村務公開民主管理作出明確詳細規(guī)定。筆者認為其實沒有必要，只需通過修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，增加關(guān)于人口和計劃生育村務公開民主管理的詳細具體條款即可?？梢钥紤]從以下幾個方面著手：一是將各地方性法規(guī)和政策（規(guī)范性文件）中行之有效的人口和計劃生育村務公開民主管理的內(nèi)容吸收進入《中華人民共和國村民委員會組織法》，提升法律層次，樹立權(quán)威；二是細化人口和計劃生育村務公開民主管理的程序。對于實踐中易理解執(zhí)行而又卓有成效的方法經(jīng)驗上升為法律，以便在全國范圍內(nèi)加以推廣。三是明確法律責任。目前對于違反人口和計劃生育村務公開民主管理的法律責任規(guī)定不多，且極其概括（《中華人民共和國村民委員會組織法》僅在第二十二條第三款中有規(guī)定），應該對于違法形式、承擔責任、追究機關(guān)等作出詳細的規(guī)定，既能防患于未然，起到教育震懾作用，又能在事后嚴格責任追究，防止因法律真空、缺檔而導致投機鉆營行為的發(fā)生。
參考文獻：
①《人民日報》2006年3月1日；
②《山東省人口計生委關(guān)于進一步推進計劃生育村務公開的意見》（魯人口發(fā)[2007]50號）。
注：本文在第三屆“全國人口與計劃生育法制建設(shè)征文活動”中榮獲三等獎
