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摘要:行政訴訟是行為相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向人民法院提起訴訟,人民法院對此行政行為進(jìn)行審理并作出裁判的活動.行政機(jī)關(guān)作為訴訟中的被告如何承擔(dān)舉證責(zé)任,維護(hù)政府部門形象,起到極其重要的作用.本文結(jié)合司法實踐及法律規(guī)定對這一問題進(jìn)行了闡述,并在實際工作中如何行使自己的職權(quán)等方面提出了自己的觀點.

關(guān)鍵詞:行政訴訟舉證責(zé)任

正文:我國《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國人大第二次會議通過,于1990年10月1日起施行.《行政訴訟法》的實施,不僅有效保護(hù)了公民,法人或者其他組織的合法權(quán)益,而且更為重要的是,其強(qiáng)有力地推動了我國行政法治化的進(jìn)程,將行政機(jī)關(guān)的具體行政行為納入到司法審查的軌道,提高了人民政府依法行政的意識,它無疑是中國法治建設(shè)中的里程碑.標(biāo)志著我國依法行政開始進(jìn)入重視保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段.

一,行政訴訟的概念

行政訴訟,是指公民,法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律,法規(guī)授權(quán)的組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向人民法院提起訴訟,人民法院在當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下,對行政行為進(jìn)行審理并作出裁判的活動.我國的行政訴訟具有以下幾個特征:1,行政訴訟是解決行政糾紛的一種訴訟活動,是發(fā)生糾紛的相對人一方或多方,請求與糾紛各方?jīng)]有利害關(guān)系的國家司法機(jī)關(guān),按照能確保公正的程序解決糾紛的一種活動.2,行政訴訟的原告只能是相對人,即認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己合法權(quán)益的公民,法人和其他組織.3,行政訴訟的被告只能是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或法律,法規(guī)授權(quán)的組織.

行政訴訟雙方當(dāng)事人在行政管理過程中法律地位是不平等的,但是在訴訟過程中的訴訟權(quán)利和義務(wù)是平等的.雙方當(dāng)事人都有權(quán)要求人民法院依法進(jìn)行審判活動,從而保護(hù)自己在行政法上的合法權(quán)益.訴訟主體,客體和內(nèi)容構(gòu)成了行政訴訟法律關(guān)系的基本要素.行政主體,行政相對人與具體行政行為的存在與形成以及三者之間的關(guān)系是產(chǎn)生行政訴訟的準(zhǔn)必要前提.行政訴訟是基于有了行政主體和行政相對人兩方,這兩方又基于對行政主體作出的涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為的認(rèn)識存在差異而產(chǎn)生了爭議,當(dāng)爭議無法在行政主體內(nèi)部消除時,就產(chǎn)生了行政訴訟.

需要說明的上,行政主體是依法行使國家職權(quán)的有權(quán)一方,一般情況下,在作出行政行為時是單方的,獨斷的和權(quán)威的.雖然理論上法律規(guī)定有聽證程序,監(jiān)督程序等一系列制約行政主體行使行政權(quán)力的機(jī)制,但在現(xiàn)實中,行政行為的最終作出仍然是單方的.所以行政主體從內(nèi)部消除自己單方作出的具體行政行為是可行的.同時這一點也有法律依據(jù)予以支持.這包括行政主體自己主動撤銷,復(fù)議時撤銷以及在行政訴訟過程中主動撤銷具體行政行為等情況.只有行政主體不能在內(nèi)部消除有爭議的具體行政行為時,才可能需要進(jìn)入行政訴訟程序.在這里,行政訴訟的原告恒定是作為行政相對人的公民,法人和其他組織,被告恒定是作出具體行政行為的行政主體即行政機(jī)關(guān)和法律,法規(guī)授權(quán)的組織.

二,舉證責(zé)任由被告承擔(dān)也是行政訴訟舉證責(zé)任承擔(dān)的一個最顯著特征.

我國行政訴訟有一個明顯的特征是,人民法院對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查,這也是我國行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的特有原則.一般情況下,在訴訟中是實行"誰主張,誰舉證"的,這也是訴訟法律制度的一個最基本原則和最普遍特征.對特定類型的案件,法律規(guī)定由特定一方當(dāng)事人承擔(dān)證明案件事實的義務(wù),如果該方當(dāng)事人不能提供證據(jù)證明其主張,將推定其主張不能成立而敗訴.當(dāng)然,一方當(dāng)事人負(fù)有舉證責(zé)任,并不排斥其他當(dāng)事人提供證據(jù)的訴訟權(quán)利.當(dāng)事人提供證據(jù),法庭有義務(wù)接受,對于負(fù)有舉證責(zé)任的一方當(dāng)事人來說,提供證據(jù)既是權(quán)利也是義務(wù).在司法實踐中,從節(jié)約訴訟成本,節(jié)省司法資源的角度考慮,在確認(rèn)由主張某一事實的另一方當(dāng)事人提供證據(jù)更有利于查明案情,更有利于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴訟這一目的時,完全可以由另一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任.

無論是民事訴訟法還是刑事訴訟法,都沒有提出"舉證責(zé)任"這一概念,更談不上具體規(guī)定.而行政訴訟法是三大訴訟法律制度中唯一明確規(guī)定了舉證責(zé)任的法律文件.舉證責(zé)任是行政訴訟特有的證據(jù)制度,同時舉證責(zé)任由被告承擔(dān)也是行政訴訟舉證責(zé)任承擔(dān)的一個最顯著特征.進(jìn)行這樣的規(guī)定顯然是基于行政主體應(yīng)當(dāng)"依法行政"或者說應(yīng)當(dāng)依法履行法律賦予的國家職權(quán),不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)違法行政的原理.被告必須提供確定充分的證據(jù)證明其作出的具體行政行為是合法的和恰當(dāng)?shù)?否則可能因為沒有事實根據(jù)或者沒有法律依據(jù)而承擔(dān)敗訴責(zé)任——也就是因為承擔(dān)舉證責(zé)任時的舉證不能而導(dǎo)致的不利后果.

三,行政訴訟法規(guī)定被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據(jù)也是必要的.

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條的規(guī)定,在訴訟過程中,被告(及其人)不得自行向原告和證人收集證據(jù).根據(jù)有關(guān)行政法律法規(guī),被告在作出具體行政行為時應(yīng)當(dāng)有確定的事實根據(jù)及明確的法律依據(jù),否則具體行政行為就失去了基礎(chǔ).而確定的事實根據(jù)必須事前就已經(jīng)有充分的證據(jù)能夠證實,如果被告在訴訟進(jìn)程中才開始收集證據(jù),說明其作出具體行政行為時的事實根據(jù)尚處于一種不確定的模糊狀態(tài),其作出的具體行政行為的合法性就值得懷疑.如果允許被告在訴訟過程中收集證據(jù),顯然不利于對被告在訴訟過程中收集證據(jù),顯然不利于對行政主體的行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范,不利于"以法治國","依法行政"等一系列政治,法律目標(biāo)的實現(xiàn).

四,被告應(yīng)當(dāng)為其作出具體行政行為時所采用證據(jù)的真實性負(fù)責(zé).有關(guān)這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現(xiàn),這不失為一項缺陷.

因為司法實踐中一直存在一種爭議,那就是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時對有關(guān)資料的審查義務(wù)問題.有種意見認(rèn)為行政機(jī)關(guān)只作形式審查,只要有關(guān)資料的格式,種類,數(shù)量符合要求即可,不必審查資料的真實性.筆者對此持反對意見.行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時,必須對事實進(jìn)行確認(rèn),而確認(rèn)事實必然要依靠客觀,真實,完整的資料――也就是認(rèn)定事實的證據(jù).如果沒有實質(zhì)性審查,那證據(jù)資料的真?zhèn)螣o法辨別,事實也就無法確認(rèn),從而具體行政行為的作出也就沒有了確定的事實基礎(chǔ),這樣必然導(dǎo)致具體行政行為正確性,合法性的不可知,違背了法律的要求.比如在頒發(fā)的具體行政行為作出時,如果行政機(jī)關(guān)不考慮行政相對人提供資料是否真實,那任何人都可能偽造資料去取得證照.但在司法實踐中,行政機(jī)關(guān)動輒以"不進(jìn)行實質(zhì)審查"為由來推托責(zé)任,而人民法院有時出于維護(hù)行政機(jī)關(guān)臉面或者其他考慮,也經(jīng)常以"沒有法律,法規(guī)規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)進(jìn)行真實性審查"為由作出有利于行政機(jī)關(guān)的裁判.所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將"行政機(jī)關(guān)(或被告)提供的證據(jù)被人民法院確認(rèn)不是真實的,即使該不真實的證據(jù)系行政相對人提供,也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告舉證不能".明確寫進(jìn)行政訴訟法律文件中,以利于現(xiàn)實操作性的增強(qiáng).

五,在被告不承擔(dān)舉證責(zé)任或者不能完成舉證責(zé)任時由其承擔(dān)不利后果有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為,也有利于使社會秩序走向一個良性循環(huán)的發(fā)展軌跡.

這里的被告舉證應(yīng)當(dāng)人廣義理解,即包括被告提供證明事實的證據(jù),也包括被告提供其所適用的規(guī)范性文件.如果被告不能完整,真實地提供證明不治之癥的證據(jù),則人民法院會以被告舉證不能對其作出的具體行政行為作出撤銷,變更,以及判令重新作出具體行政行為的處理.如果被告不能提供其作出具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件;或者提供的規(guī)范性文件不合法,不適宜;或者被告錯誤適用了有關(guān)的規(guī)范性文件,則人民法院也會分別情況作出撤銷,變更以及判令被告重新作出具體行政行為.

在司法實踐中,由于長期以來行政主體一直以管理者而不是服務(wù)者的姿態(tài)出現(xiàn),加之行政立法的不完善,使得行政主體在作出具體行政行為時極不完善,使得行政主體在作出具體行政行為時極不規(guī)范.行為的形式及內(nèi)容均有很多違法之處.所以在一段時期以來,行政訴訟案件以被告敗訴作為結(jié)果的占極大比例.近幾年來,隨著"依法行政"的觀念深入人心以及行政主體逐漸地自我改變姿態(tài),使得這一狀況有所改觀.筆者認(rèn)為,隨著人們法律意識的增強(qiáng),自我保護(hù)意識及自覺地監(jiān)督意識也在逐漸增強(qiáng),從而大眾的監(jiān)督和制約作用越來越明顯,這就使得行政主體相應(yīng)地規(guī)范自己的行為,從而使得社會秩序走向一個良性循環(huán)的發(fā)展軌跡.

六,在行政訴訟中原告在一定范圍內(nèi)也要承擔(dān)舉證責(zé)任,但原告所承擔(dān)的舉證責(zé)任是極為有限的,僅僅是初步的.可以說原告承擔(dān)的舉證責(zé)任是行政訴訟被告承擔(dān)舉證責(zé)任這一基本規(guī)定的例外情形.

根據(jù)行政訴訟法的立法本意,原告在行政訴訟中所承擔(dān)的舉證責(zé)任是極為有限的.被告的舉證責(zé)任彌補(bǔ)了原告一方當(dāng)事人在被告實施具體行政行為的行為與不行為中收集證據(jù)能力的先天不足,立法目的在于以期實現(xiàn)行政訴訟中雙方當(dāng)事人在訴訟地位和訴訟能力上的平等和平衡.對原告承擔(dān)的舉證責(zé)任是這樣來規(guī)定的:最新頒布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)基于問題的規(guī)定》(以下簡稱行政訴訟證據(jù)規(guī)定)第四條規(guī)定,公民,法人或者其他組織向人民法院起訴時,應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的證據(jù)材料.這一規(guī)定指的是在起訴階段,原告必須提供行政爭議存在的事實根據(jù).必須強(qiáng)調(diào)的是,這里原告的舉證責(zé)任僅僅是初步的證明責(zé)任,決不是要對被訴的具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任――這是被告在整個行政訴訟過程中承擔(dān)的舉證責(zé)任.

即使原告只承擔(dān)一個初步的舉證責(zé)任,在一定條件下還可以得到減輕.一是被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動履行的情形;二是原告因被告受理申請的登記制度東完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的.筆者認(rèn)為之所以這樣規(guī)定是基于現(xiàn)實中存在的原,被告地位實質(zhì)上的不平等而可能導(dǎo)致原告確實無法取得這方面證據(jù)的情形來考慮的.

另外,原告為了實現(xiàn)自己的訴訟目的,還可以就本應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)的舉證責(zé)任來主動提供證據(jù).在實踐中,任何一方都不想承擔(dān)敗訴的訴訟后果,所以盡由一方舉證難免有避重就輕或者隱瞞實情的情形.在這種情況下,由本不承擔(dān)舉證責(zé)任的對抗方來自愿向法庭提供證據(jù)顯然有利于法院盡快以及盡可能準(zhǔn)確地查明案情,從而使公正判決有了事實基礎(chǔ).也下是基于這一考慮,行政訴訟證據(jù)規(guī)則第六條規(guī)定了"原告提供的證據(jù)不成立的,不免除被告對具體行政行為合法性的舉證責(zé)任".這一規(guī)定無疑是為了鼓勵原告盡可放心地去收集盡可能多的證據(jù),另一方面也就被告可能存在的僥幸心理作出了徹底的預(yù)防.這一規(guī)定無疑是負(fù)責(zé)任的.從廣義來講,行政訴訟還包括行政賠償訴訟,在這一程序中卻完全適用于"誰主張,誰舉證"這一基本原則.這里不再進(jìn)行闡述.從建設(shè)社會主義民主法制國家,大力推行全面依法行政,切實保護(hù)行政相對人的正當(dāng)權(quán)益等.各方面來看,進(jìn)一步完善行政訴訟法律體系勢在必行.對訴訟期間被告改變被訴具體行為應(yīng)加以分析,對合理的應(yīng)依法支持,對損害國家利益,公共利益或限制原告,第三人正當(dāng)訴訟權(quán)益的,人民法院應(yīng)行使司法權(quán)加以制約.

筆者認(rèn)為,作為行政機(jī)關(guān)更應(yīng)該熟悉掌握國家的法律,法規(guī),做到依法行政,拿出具體行政行為的事實依據(jù),不僅有助于更好地尋求事實真相,還可以通過舉證責(zé)任的分配及證明標(biāo)準(zhǔn)的確定,公正和效率地分配社會資源,指引當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)則.

以上僅是筆者個人的一些粗淺的看法和觀點,還有待于進(jìn)一步的學(xué)習(xí)研究.

參考資料:

1,張煥光等編《行政法知識手冊》,勞動人事出版社1990年版

2,姜明安主編《行政法學(xué)》,法律出版社1998年7月版

3,薛綱凌著《行政訴權(quán)研究》,華文出版社1999年半版

4,章劍生著《行政訴訟法基本理論》中國人事出版社1998年4月版

5,王寶明著《行政法與行政訴訟法》,中國城市出版社2003年11月版