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法律經(jīng)濟學認為，包括法律在內(nèi)的任何制度或規(guī)則在制定和履行過程中，都會給當事人或行為者帶來利益或成本［1］。從這個意義上講，立法本身也存在效率問題。目前，對立法效率的理論探討和實證分析都有待進一步深入。為此，本文結(jié)合多年參加立法工作的實踐，對影響立法效率的因素進行系統(tǒng)分析，對立法低效率的幾種表現(xiàn)進行梳理，并對其成因作了探討，還在此基礎上就如何提高立法效率提出一些思考。

一、影響立法效率的因素分析

效率是以價值最大化的方式利用資源或獲得滿足，效率的初級的或直觀的衡量標準是產(chǎn)出和投入的比例。即“以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或用同樣的資源消耗取得較大的效果［2］。效率的高級的或深層次的衡量標準是根據(jù)預期目的對資源的配置和利用的最終結(jié)果作出社會評價，促使資源配置的合理化和社會財富的最大化。所有的法律活動和全部的法律制度，說到底，都是以有效地利用資源，最大限度地增加社會財富為目的的［3］；因此，從這個意義上講，立法效率的高低，直接表現(xiàn)為立法效益和立法成本的比較，間接反映了立法是否實現(xiàn)立法目的，在多大程度上促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，增進了社會整體利益以及實現(xiàn)了社會資源的最佳配置和社會財富的增加。歸納起來，可能影響立法效率的因素有以下幾個方面：

（一）立法成本。即因立法而產(chǎn)生的人力、物力、財力以及時間、信息等資源的支出，包括直接成本和間接成本。直接成本是立法活動本身所產(chǎn)生的成本，即立法在規(guī)劃、起草、審查、論證、提案、審議、公布等階段所耗費的成本，屬于立法的基礎性成本。間接成本，是為實施立法所延伸出來的必然要耗費的其他成本，屬于立法的附屬性成本，包括三個方面：一是執(zhí)法成本，即為保障法律運行而支付的費用，包括為實施立法進行的宣傳、機構設置、人員配備、體制改革、審批許可以及執(zhí)法監(jiān)督等活動的投入；二是守法成本，即公民、法人或者其他組織為遵守立法中的強制性規(guī)范必須承擔的最低代價；三是違法成本，指管理相對人因違反立法而承擔的民事責任、行政責任以及由此而產(chǎn)生的名譽、信用等方面的損失。立法的間接成本所占的比重大，隱蔽性強，不易計算，通常容易被人忽略。立法成本越高，因為立法導致的資源消耗就越大，單位收益的投入就越多，立法效率也就越低；相反，立法成本越低，因為立法導致的資源消耗就越小，單位收益的投入就越少，立法效率也就越高。因此，可以說立法成本和立法效率成直接負相關。

（二）立法效益。即立法實施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益效果，包括經(jīng)濟效益和社會效益。立法的經(jīng)濟效益是指立法實施后對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的有益的影響，主要體現(xiàn)為以下幾個方面：其一、節(jié)約交易成本，例如降低了獲取市場信息的費用（發(fā)現(xiàn)成本）、談判費用（締約成本）、執(zhí)行和監(jiān)督費用（履約成本）以及訴訟費用（法律程序相關成本）等等；其二、為人們從事經(jīng)濟活動提供了一個行為規(guī)則，減少了諸如制假售假、投機取巧、坑蒙拐騙、爾虞我詐等投機主義行為；其三、促進外部性內(nèi)在化，消除或減少了經(jīng)濟活動中“搭便車”問題，保證私人成本和社會成本一致，從而提高經(jīng)濟效率；其四、減少經(jīng)濟環(huán)境的不確定性，增加經(jīng)濟活動結(jié)果的可預見性。立法的社會效益指立法實施后所產(chǎn)生的對社會的有益效果即社會的有機協(xié)調(diào)狀態(tài)，如法治秩序的進步、社會穩(wěn)定性增加、人們的安全感增強、社會生活秩序好轉(zhuǎn)、道德水平的提高等等。立法效益越大，單位成本的產(chǎn)出就越大，立法效率就越高；相反，立法效益越小，單位成本的產(chǎn)出就越小，立法效率也就越低。因此，可以說立法效益和立法效率成直接正相關。

（三）立法數(shù)量。借用供求理論和邊際效用遞減規(guī)律來分析，法律供給數(shù)量（立法數(shù)量）與法律成本效益之間的互動關系表現(xiàn)為三個階段：第一階段，在立法初期，由于法制不健全，法律的成本與效益均隨著法律供給的增加而增加，但由于法律收益的增加額超過成本的增加額，從而呈現(xiàn)出立法規(guī)模效益遞增傾向；第二階段，在立法中期，隨著立法數(shù)量的增加，法律的邊際收益日益減少，法律規(guī)模效益的遞增傾向開始變?nèi)?，逐步達到法律收益的增加額等于成本的增加額，此時法律供給和需求實現(xiàn)平衡，立法規(guī)模適度；第三階段，在立法后期，法律供給一旦超過這一臨界點，就會出現(xiàn)法律成本的增加額大于收益的增加額，導致立法的“規(guī)模不經(jīng)濟”?？梢?，立法成本和立法收益隨法律供給的增加而發(fā)生變化的軌跡不盡相同，法律供給不足或過剩，立法速度過快或過慢均不能實現(xiàn)立法效率的最大化。同時，法律供給符合邊際效用遞減規(guī)律，即：法律越多，從新法律中獲得的效用就越少；法律朝令夕改或同一類型法律供給過多，其效用遞減，人們守法的積極性也越小。因此，立法數(shù)量的增加和減少可直接引起立法成本和立法效益的變化，從而間接影響立法效率。當立法數(shù)量小于規(guī)模適度的臨界值時，立法數(shù)量與立法效率成間接正相關；相反，當立法數(shù)量大于規(guī)模適度的臨界值時，立法數(shù)量與立法效率成間接負相關。（四）立法質(zhì)量。常識和經(jīng)驗告訴我們，行為并不會僅僅因為法律被通過就必然改變［4］。從功利主義論角度分析，人是完全理性的人，每個人都會最大程度的追求自身利益的最大化。人們在守法和違法之間衡量，如果認為守法帶來的預期利益大于違法所獲得的效益，那么他們就會守法，反之就會選擇違法。誠如霍布斯所言，“人的行動出于他們的意志，而他們的意志出于他們的希望和恐懼。因此，當遵守法律比不遵守法律似乎給他們自己帶來更大好處或更小壞處時，他們才會去愿意去遵守”［5］。波斯納也認為，“服從法律更多的是一個利益刺激的問題，而不是敬重和尊重的問題”［6］。因此，人們遵守法律歸根到底是因為代表國家權力的法律能促進經(jīng)濟社會發(fā)展、增進社會整體利益以及實現(xiàn)社會資源的最佳配置和社會財富的最大化，即被遵守的法律是高效率的法律。能夠?qū)崿F(xiàn)這一目的取決于立法質(zhì)量，即立法的合法性、合理性、科學性、可操作性以及與相關立法之間的協(xié)調(diào)性。立法的質(zhì)量低劣一方面會增加立法的直接成本和執(zhí)法、守法、違法的間接成本，另一方面會降低立法的經(jīng)濟效益和社會效益，從而導致立法效率低下；相反，立法質(zhì)量越好，執(zhí)法、守法的成本就越低，立法所產(chǎn)生的綜合效益就越高，立法效率也就越大。因此，立法質(zhì)量和立法效率成間接正相關。并且，隨著立法數(shù)量的不斷增加，立法質(zhì)量對立法效率的影響更加明顯。

（五）立法需求。立法需求具有不確定性，也可能影響立法效率。法律需求的不確定性，是因為需求主體的廣泛性和主體利益的多元性，導致人們對法律的需求內(nèi)容和需求量各不相同，并且難以準確地把握。如較富裕的人更多地需求有關不動產(chǎn)、遺囑或繼承等調(diào)整財產(chǎn)關系的法律［7］，而較貧困的人可能更多地需求有關社會保障、促進勞動就業(yè)、促進公共服務均衡化等方面的法律。從一般意義上講，法律的服務對象越多，人們從法律中獲得的綜合效用就越大，法律的效益就越大，立法的價值就越大，同等條件下立法效率也就越高。相反，不注重立法需求，不考慮立法的服務對象，立法者和司法執(zhí)法者本位主義嚴重［8］，把立法作為與社會經(jīng)濟生活脫節(jié)的東西或封閉的體系，必將導致立法效率的降低。因此，可以說立法需求和立法效率成間接正相關，充分尊重立法需求的不確定性，優(yōu)先安排涉及面廣、服務對象多的立法項目對提高立法效率有一定的積極意義。

總結(jié)起來，上述五個方面的因素中，立法成本和立法效益是影響立法效率的直接因素，是衡量立法效率的直觀標準；而立法數(shù)量、立法質(zhì)量和立法需求則是影響立法效率的間接因素，其作用的發(fā)揮往往通過增加或減少立法成本以及改變立法效益得以實現(xiàn)，是深層次考量立法效率的輔助標準。具體關系見下表：

二、立法低效率的現(xiàn)象透視

立法低效率，一方面指立法投入和產(chǎn)出的比例嚴重失調(diào)，單位立法的效益極低、成本極高的現(xiàn)象；另一方面指立法不能有效的實現(xiàn)立法目的，不能較好的促進了經(jīng)濟社會發(fā)展、增進社會整體利益以及實現(xiàn)社會資源的最佳配置和社會財富的最大化。從總體上看，目前我國立法的效率仍然十分低下，立法尋租尚未得到根除，立法謀私和立法越權還在一定程度上有所體現(xiàn)，立法浪費和立法低質(zhì)仍然比較突出。具體而言：

（一）立法浪費。浪費立法資源是立法低效率的最為直觀的體現(xiàn)，立法資源的浪費有以下幾種情形：

第一，重復立法。重復立法在地方立法層面尤為明顯，表現(xiàn)為很多地方立法不尊重本地實際，不體現(xiàn)地方特色，機械套用，照抄上位法的規(guī)定，照搬外省市的條文，導致各地立法的體例、模式、結(jié)構、內(nèi)容千篇一律。以民族區(qū)域自治方面的立法為例，全國人大常委會出臺《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》后，國務院出臺了《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，國務院及相關部委出臺的有關民族區(qū)域自治方面的文件多達數(shù)十個，其內(nèi)容規(guī)定可以說已經(jīng)非常明確，但仍有21個省市（自治區(qū)）先后制定了相應的地方立法，仔細對照其內(nèi)容，幾乎沒有任何創(chuàng)新和特色可言。

第二，交叉立法。立法是利益平衡器，是不同起草部門的一場“權力博弈”。因此，一些部門在牽頭起草立法時，往往只站在自己部門的角度看問題，對于綜合性、全局性的問題把握不夠或漠不關心，導致立法內(nèi)容交叉的現(xiàn)象時有發(fā)生。比如，重慶市曾先后出臺《重慶市職業(yè)介紹管理條例》與《重慶市人才市場管理條例》，其主管部門分別是勞動部門和人事部門，二者在管理職責上存在交叉，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)被一個部門取締了的職業(yè)介紹機構改頭換面后又到另一個部門進行登記的情況，嚴重地降低了行政管理的嚴肅性，造成了立法資源的極大浪費。

第三，各自為政。立法上的各自為政在部門規(guī)章層面表現(xiàn)得最為突出，由于各部委都有制定部門規(guī)章的立法權，不同部委在職權職責有所交叉的情況下往往從各自部門利益角度出發(fā)，就同一管理事項出臺多項內(nèi)容存在交叉、重合甚至是相互抵觸或矛盾的規(guī)章。以資產(chǎn)評估方面的立法為例，國務院多個部委都出臺了相關部門規(guī)章，如財政部的《資產(chǎn)評估機構管理辦法》、國資委的《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》、建設部的《房地產(chǎn)估價機構管理辦法》、保監(jiān)會的《保險公估機構管理規(guī)定》、商務部《汽車貿(mào)易政策》中也有相關規(guī)定。上述規(guī)章對資產(chǎn)評估機構的分類標準、組織形式、資質(zhì)等級、審批主體、審批權限等的規(guī)定各不相同，導致執(zhí)行中無所適從。

第四，頻繁修訂。即不尊重立法的客觀規(guī)律，立法修訂的隨意性太強，修訂的頻率過快。個別立法隨領導人的變化、領導意志的轉(zhuǎn)變以及管理思路的調(diào)整而頻繁修訂，從而導致立法資源浪費，立法權威受損，立法效率大大降低。以《重慶市主城區(qū)路橋通行費征收管理辦法》為例，該辦法從2002年7月1日施行后，僅3年左右的時間就曾修訂2次，分別于2003年6月19日和2005年9月9日修訂。如此頻繁的修訂在立法在地方立法中并不少見。

第五，盲目延期或隨意調(diào)整。在立法程序的推進中，因為種種原因，故意拖延立法時機，延長立法周期或隨意改變和調(diào)整立法項目的情形時有發(fā)生。比如，為獲取立法經(jīng)費，起草部門就一個項目多次、多年重復申報；再比如，立法審查機構以確保立法的民主性和科學性為由，對一個項目進行數(shù)次委托起草、重復調(diào)研、重復論證，進行馬拉松式的立法。同時，由于現(xiàn)行立法對增加或減少立法項目缺乏相關的程序規(guī)定，立法項目的立項和立法計劃的執(zhí)行主要取決于立法機關、行政機關的意愿，甚至取決于個別領導的意愿和偏好，因此調(diào)整或改變立法項目的隨意性極強，實踐中造成了立法資源的極大浪費。

第六，宣言式立法。在每年的立法項目中，為了政治的需要，為了照顧方方面面的關系，或者迫于來自輿論、人大代表、政協(xié)委員甚至是某些領導的壓力，立法機關或多或少地會選擇出臺一些“無害也無益”的“宣言性”立法項目。此類立法，說到底就是做表面文章，完成政治任務，并不追求有什么實際用途、能達到什么好的社會效果。因此，制定這些地方立法時，立法機關通常并不關心其內(nèi)容，只對其從立法技術上進行無害化處理，以求對經(jīng)濟社會發(fā)展不造成危害，對老百姓的生活不產(chǎn)生負面影響。這實為立法資源的最大浪費。

（二）立法越權。按照我國《憲法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)的規(guī)定，不同層級、不同類型的立法分別對應特定的不同的立法權限，立法不能超越各自的法定權限，否則就構成越權，就可能“違憲”，從而導致無效。然而，目前立法越權的現(xiàn)象仍然存在，如《立法法》第8條規(guī)定了“法律保留事項”，即對涉及國家主權、民事經(jīng)濟基本制度、訴訟和仲裁制度、犯罪和刑罰、對公民人身自由的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰等只能通過法律來規(guī)定，但不少地方立法、部門規(guī)章仍有涉及；再比如，《行政處罰法》對不同層級的立法可以設置的行政處罰的種類、范圍和幅度等都有強制性要求，但在個別地方立法中仍有超越法定處罰種類、權限設定行政處罰的現(xiàn)象；再者，根據(jù)《行政許可法》，地方政府規(guī)章一般不得新設行政許可（一年期的臨時性行政許可除外），否則就視為越權，而目前由地方政府規(guī)章設定的行政許可滿一年后未停止施行的仍然大量存在。立法越權導致立法存在的合法性基礎喪失，立法效率勢必受到嚴重影響。

（三）立法謀私。立法謀私在部門立法和地方立法時有體現(xiàn)，即為了私利，通過立法進行地方保護或部門保護，謀取地方利益或部門利益。立法謀私集中體現(xiàn)為現(xiàn)行立法中較為普遍的立法部門利益化傾向，即起草部門通過各種形式主導立法，在立法中存“私心”、塞“私貨”、擴“私權”、爭“私利”。目前，立法謀私主要借助以下幾種渠道：

其一，通過立法擴張行政管理類職能。即起草部門在立法中通過新增行政許可（含非許可類審批、備案）、行政處罰、行政強制、行政收費等管理手段，或?qū)⒃瓕儆谄渌块T管理權限范疇的事宜通過立法的形式調(diào)整為自己的管理范圍，以擴張自己的管理權限，為權力尋租預留一定的空間；

其二，通過立法弱化公共服務類職能。即起草部門在立法中通過授權、委托或直接改變或變通上位法的規(guī)定等形式，以“政企分開”、“政事分開”、“政府與中介機構脫鉤”等為借口，將原本應該由自己承擔的公共服務類職能交由其他單位或個人承擔；

其三，通過立法強化部門壟斷或行業(yè)壟斷。即起草部門通過在立法中增加一些不合理的強制性管理手段來達到強化部門壟斷或行業(yè)壟斷的目的。比如，對涉及資產(chǎn)評估、安全鑒定、設計規(guī)劃、資質(zhì)等級評定等事項，起草部門往往通過立法強行要求當事人委托由其指定的或者與其存在某種利害關系的機構負責實施，否則在辦理相關手續(xù)時不予認可；

其四，通過立法實施地方保護。即地方人大或地方政府從本地的局部利益出發(fā)，通過立法設置貿(mào)易壁壘、市場準入條件、優(yōu)惠條件等，對外地公民、法人和其他組織實施差別對待。

（四）立法尋租。即在立法過程中相關部門或其工作人員利用立法的起草、審查、審議等權力進行利益交換，即通過立法來為自己或他人攫取或維護利益的行為，是一種濫用立法權的行為。如在立法中，立法審查機構或其工作人員從本單位利益或個人利益出發(fā)，或為了小恩小惠，或礙于人情事故，或有求于人，不嚴把審查關，遷就起草部門，對起草部門塞的“私貨”置若罔聞，導致立法成為某些部門或個人漁利的“合法武器”。權力尋租狀況下產(chǎn)生的立法，往往權利、義務和責任設置不科學，部門職能劃分不合理，勢必增加立法運行的社會成本，導致立法的低效率。

（五）立法低質(zhì)。即立法的質(zhì)量低劣，指立法在合法性、合理性、科學性、可操作性以及與相關立法之間的協(xié)調(diào)性方面有所欠缺，從而未能實現(xiàn)立法目的，未能體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，未能促進經(jīng)濟社會發(fā)展、增進社會整體利益以及實現(xiàn)社會資源的最佳配置和社會財富的最大化。目前，立法低質(zhì)表現(xiàn)為，有些立法仍然存在與上位法的規(guī)定或者上位法的精神不盡一致，與同位法相互抵觸，存在權責利設置不科學、措施手段不合理、可操作性差、立法技術欠缺等方面的問題。以兩個同位階的立法相互抵觸為例，其必然產(chǎn)生法律適用的沖突和法律信任的危機，導致管理相對人守法成本增加，立法的權威性受損，司法、執(zhí)法的難度增大,違法或規(guī)避立法的現(xiàn)象增多，從而使社會總成本加大，社會效益減少，立法效率降低。

三、立法低效率的原因分析

目前，立法之所以效率低下，既有意識、理念方面的原因，又有體制、機制方面的不足，具體而言：

（一）立法的資源意識淡薄。立法作為一種資源，其供給和需求受特定歷史時期社會文化、經(jīng)濟、政治等條件的約束，具有稀缺性［9］。正因為立法資源的稀缺性，在立法項目的選擇上，必然存在機會成本。然而，目前在進行立法項目選擇時，主要關注的是如何及時按領導人的要求將地方黨委政府的意志和政策文件規(guī)范化和法定化，很少考慮立法的機會成本，很少比較立法的成本效益，很少顧及公共政策配置的社會風險［10］。一句話，立法資源意識極其淡薄，直接導致了立法資源存在著供給不足量、使用不得當、利用不充分、研究不深入等諸多問題，間接引起了立法者對立法導致的社會資源的重新配置是否合理缺乏關注的熱情和興趣，從而嚴重影響了立法效率。

（二）立法資源配置不合理。為實現(xiàn)稀缺的立法資源效用的最大化，必須對立法資源進行科學的選擇和合理的配置，將其分配給能夠使有限資源價值最大化的主體［11］。目前，立法資源的配置還處于一種極為粗放的狀態(tài)。對立法資源在各個單位、各個項目和各個環(huán)節(jié)之間如何合理分配，立法經(jīng)費的比例如何確定，立法人員如何配備等問題還缺乏系統(tǒng)研究，立法資源配置的隨意性大、科學性差。具體而言：一是立法經(jīng)費的投入不夠。各級政府財政預算中沒有專門的立法預算科目，沒有獨立的立法預算經(jīng)費，立法經(jīng)費往往從立法機關的行政事業(yè)費用中撥付，起草部門所需經(jīng)費也往往從業(yè)務費中擠用。這必然導致立法的依賴性增強，自主性減弱，被動立法、遵命立法多；二是立法人員的配置不合理。主要表現(xiàn)在立法人員數(shù)量少，時間精力投入不夠，年齡結(jié)構、知識結(jié)構有待優(yōu)化等等；三是立法資源使用的分散性和盲目性。由于立法資源存在不確定性，且立法成本不易計算，立法資源的使用通常帶有盲目性和分散性，通常處于無計劃狀態(tài)，如對一部地方立法到底需要投入多少人、財、物，怎樣使用這些資源才能降低成本、提高效率等問題，既無標準也無要求。再比如，若干分散的立法工作機構和人員，在不同階段分散工作、重復勞動，增加了人、財、物的耗費，使本來勢單力薄的立法無法形成合力。

（三）立法成本效益評價機制欠缺。立法成本效益評價，一方面有利于立法者科學的選擇立法項目，及時跟蹤立法的實施效果，客觀評價立法效率；另一方面也有利于對那些實施成本高、收效小的立法進行及時的修改和廢止，從而確保法制的和諧統(tǒng)一，提升立法的總體效率。從比較法視野考察，幾乎所有發(fā)達國家都有自己的立法評價體系，都建立了立法的成本效益分析制度，如英國《準備守法成本評估修正原則》、德國《聯(lián)邦法律案注意要點》、荷蘭《立法指導原則》、芬蘭《法律規(guī)范法》、加拿大《聯(lián)邦立法政策》等都規(guī)定了成本效益分析原則［12］。美國前總統(tǒng)里根1981年的12291號令則明確要求行政機關在制定重大的法規(guī)之前，必須先對執(zhí)行這項法規(guī)所花的費用和可能得到的效益進行分析，隨后才向管理和預算局匯報，由該局審查這項法規(guī)是否真正需要。行政機關制定法規(guī)必須保證能夠獲得最大的經(jīng)濟效益，如果有花費較少的方案可供選擇，行政機關沒有選擇這個方案時，必須說明理由［13］。而從我國目前的情況來看，盡管國務院《依法行政綱要》中對立法成本效益分析制度有所提及，但實踐中并未全面推行，尤其是在地方立法領域，立法的成本預測和效益分析幾乎一片空白，直接導致立法的隨意性強、盲目性大，只管制定、不計成本、不顧效果的現(xiàn)象比較突出，立法效率較為低下。

（四）立法監(jiān)督制約機制不完善。立法效率低下，立法越權、立法謀私、立法尋租等現(xiàn)象的存在，固然與立法機構及其工作人員的素質(zhì)有關，但更主要的原因還在于現(xiàn)行體制對地方立法的監(jiān)督制約不健全。這主要表現(xiàn)在以下5個方面：一是立法監(jiān)督程序和方式不明確，致使監(jiān)督機制運行不暢，導致其立法監(jiān)督職能弱化；二是立法監(jiān)督制度缺乏有效的啟動程序，公民缺乏監(jiān)督的“”主動監(jiān)督和被動監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)有機結(jié)合；三是批準和備案制度不完善，備案審查缺少啟動程序，致使備案制度有名無實；四是立法監(jiān)督?jīng)]有設置相應的法律責任，對立法主體和監(jiān)督主體缺少必要的約束；五是立法監(jiān)督中司法的能動作用近乎空白，如按照《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對抽象行政行為只能進行極其有限的“司法審查”等［14］。由于缺乏有效的監(jiān)督制約，立法的多少、好壞、利弊得失等無人問津，自然導致立法總體質(zhì)量不高，立法效率低下。

四、提高立法效率的理性思考

針對立法理念、體制、機制方面的不足，筆者認為，應當從以下幾個方面入手提高立法效率：

（一）從嚴控制立法數(shù)量，適當上收立法權限。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年10月底，除《憲法》和4個《憲法修正案》外，全國人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；國務院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；31個省、自治區(qū)、直轄市和49個較大的市的人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)7000余件；國務院各部門和31個省、自治區(qū)、直轄市以及49個較大的市的人民政府制定了25000多件規(guī)章。目前，以憲法為核心，以不同層次法律規(guī)范為載體的法律體系框架已經(jīng)形成，政治、經(jīng)濟、文化、社會各方面已經(jīng)基本做到有法可依［15］。很明顯，目前我國的立法已經(jīng)從大規(guī)模的創(chuàng)制性立法階段過渡到了小范圍的修改完善階段，立法實際上已經(jīng)處于供大于求的階段，現(xiàn)有立法數(shù)量已經(jīng)大大超過規(guī)模適度的均衡點，在不考慮其他影響因素的情況下，立法數(shù)量增加必將導致立法總成本的增加，總效益的“規(guī)模不經(jīng)濟”，導致立法的低效率。

因此，要提高立法效率，首先必須控制和減少立法數(shù)量。對既有項目，要做好定期清理，及時修改、廢止或整合相關規(guī)定；對新立項目，必須從嚴控制，嚴格把關，充分論證其必要性，切實做到寧缺勿濫；同時，針對目前規(guī)章過多過濫、千篇一律、缺乏實效的現(xiàn)狀，要適時修改《立法法》，適當上收立法權限，僅保留法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)（自治條例、單行條例）三個立法層級，廢除中央各部門、地方政府以及較大市的人大及其常委會的立法權；對其中內(nèi)容確需保留的，及時上升為行政法規(guī)或地方性法規(guī)。此外，還應當建立法律法規(guī)自動失效制度，在《立法法》中增加不同層級立法有效期的規(guī)定，如規(guī)定法律的有效期不得超過30年，行政法規(guī)的有效期不得超過20年，地方性法規(guī)的有效期不得超過10年等，期滿自動失效。

（二）樹立成本效益理念，優(yōu)化配置立法資源。在法治社會，法是一種稀缺性資源，立法是社會資源強制性重新分配和優(yōu)化配置的最主要的手段。立法通過對權利、義務、職責、責任、法律信息、程序的合理安排，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟效率。因此，提高立法效率必須重視法的效益價值，強化立法的資源意識，樹立成本效益理念，學會將效率融入正義，用效率詮釋正義［16］。比如，在進行行為規(guī)則和制度框架的設計時，應當盡可能的選擇更有效的激勵約束機制，降低行為的社會成本和交易成本，最大限度的激發(fā)人、財、物的綜合潛能；再比如，在法律責任及糾紛解決方式的制度設計方面，應當充分考慮司法執(zhí)法的交易成本和收益，充分預期司法執(zhí)法是否能節(jié)約市場交易成本，切實估算司法執(zhí)法的成本費用與收益之比是否比采用其他措施的成本費用與收益之比要大。

在樹立成本效益理念的同時，要盡可能的優(yōu)化立法資源的配置。優(yōu)化配置立法資源就是要以立法效益最大化為原則，合理配置立法資源的規(guī)模、協(xié)調(diào)立法資源運行結(jié)構、推行高效的立法資源運行方式。具體而言，應當做好以下4個方面：首先，加大立法投入，確保立法資源的供需平衡。立法的人、財、物等資源供給至少應當保證立法機關及其人員履行其立法職能的需要，保證達到立法數(shù)量和質(zhì)量的需要，保證完成必經(jīng)立法程序的需要以及保證立法的必要成本和固定成本；其次，改革立法資源的配置機制。改變現(xiàn)行的由政府部門主導的立法資源配置機制，建立由立法機構主導的立法資源配置機制。根據(jù)立法規(guī)劃和立法計劃，把財力、物力資源納入財政預算，由立法機構統(tǒng)籌，由財政部門對其使用情況進行監(jiān)督協(xié)調(diào)；再次，建立健全立法聯(lián)合起草制度。即由起草、審查、審議單位以及相關職能部門、社會團體、利害關系人等聯(lián)合成立立法起草小組，讓人大常委會、政府法制機構提前介入。最后，多種形式整合立法資源。如探索地方立法的區(qū)域合作制度，采取緊密型協(xié)作、半緊密型協(xié)作和松散型協(xié)作等多種方式實現(xiàn)不同區(qū)域的立法資源共享；對于不同區(qū)域共性突出的項目或已有多個省市制定相關地方立法的項目，全國人大或國務院法制機構應及時關注，研究出臺統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)。

（三）實施成本效益預測，推進立法效率評估。對立法的成本效益進行預測評估十分必要，正如波斯納所言：在不可能或者根本沒有努力測定成本和收益的情況下，將法律規(guī)則概括為有效率或缺乏效率的，是充滿主觀性的，并且難以通過直接面對法律的實際規(guī)則或案件的結(jié)果而評價說這個理論是被證實了還是證偽了［17］。立法成本效益預測評估應當包括事前預測和事后評估兩個階段，其中事前預測應在立項前完成，而事后評估則應在施行后一段時間內(nèi)進行。具體而言：事前預測可由財政和預算管理部門牽頭，政府法制機構、人大法制機構和法學、經(jīng)濟學、社會學專家等聯(lián)合成立立法成本效益預測委員會；立法項目申報單位在申請立項時同時報送該項目的成本效益預測報告，由立法成本效益預測委員會對《成本效益預測報告》進行評價審查，對立法成本高、實施效益小的申報項目實行“一票否決”。對于“未被一票否決”的項目，在制定立法計劃時，應將其成本效益預測審查情況作為是否立項的重要參考。對立法實施后的效率評估，可由成本效益預測委員會或由其委托相關的專業(yè)機構、科研單位或者獨立的第三方在該立法項目實施后3至5年內(nèi)，圍繞是否實現(xiàn)立法目的，是否滿足了個人利益和社會利益的協(xié)調(diào)，是否達到了公權和私權的動態(tài)平衡，在多大程度上促進了經(jīng)濟社會發(fā)展、增進了社會整體利益以及實現(xiàn)了社會資源的優(yōu)化配置和社會財富的增加等進行綜合評定。評估時，還應結(jié)合《項目成本效益預測報告》對實施后的成本和收益進行比較分析，有針對性地比較其中的利弊得失。

成本效益事前預測是每個立法項目立項的基礎和前提，是權衡立法項目利弊的關鍵，應當全面推行。而立法實施后的效率評估則是立法修改和完善的參考，目前要對所有立法項目的實施效率進行評估既不必要，也不現(xiàn)實。因此，可考慮暫時只將重大立法項目納入預測評估范疇，待條件成熟后再全面推行。所謂重大立法項目，主要包括以下項目：一是該項立法的執(zhí)行將增設機構、增加編制和人員的；二是該項立法的執(zhí)行將大量增加管理相對人的負擔的，如設置多項行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制措施等；三是該項立法的執(zhí)行將大大增加政府財政支出的，如規(guī)定設立專項經(jīng)費、專項獎勵、政府補助救助等；四是該項立法的執(zhí)行將產(chǎn)生重大社會影響的，如涉及生態(tài)環(huán)保、弱勢群體保護、農(nóng)民工管理、社會保障等方面的立法；五是該項立法的執(zhí)行將產(chǎn)生重大經(jīng)濟影響的，如將大幅度提高價格、大面積的導致企業(yè)停產(chǎn)關閉等等；六是其他在全國或本地區(qū)有重大影響的項目。

（四）提高地方立法質(zhì)量，完善立法監(jiān)督體系。提高立法質(zhì)量，可從以下幾個方面入手：一是創(chuàng)新立法體制。加強各級人大立法機構建設，改進人大常委會的組成方式和人員結(jié)構，設立專職的人大常委。探索設立政府立法研究機構，直接對地方政府負責，專門從事相關立法的起草等工作，使當前的立法模式逐步轉(zhuǎn)型為人大為主、相關部門或單位為輔的立法模式；二是完善立法的公眾參與機制。大力實施開門立法，采取“公眾參與、專家評審、民主審議、利益團體介入”的立法機制，全面推行“媒體公示、公開聽證、委托立法、現(xiàn)場論證和社會招標”等公開立法模式；三是健全立法審查審核機制。建立健全法律顧問制度、立法咨詢委員制度、立法評審制度、立法助理制度等，充分借助專家力量，提高立法審查審核的技術水平；四是出臺立法技術規(guī)范。建議由全國人大法制委員會或國務院法制辦牽頭，制定全國統(tǒng)一的立法技術標準，對立法的篇章結(jié)構、語言文字、邏輯內(nèi)容等進行統(tǒng)一要求；五是完善立法的文本審讀制度。從文字、結(jié)構、邏輯、立法技術等方面從嚴把關，提高立法文本質(zhì)量。

強化對立法的監(jiān)督制約，提高立法的社會效益，可采取如下措施：一是設立專門的立法監(jiān)督機構，完善和加強權力機關的立法監(jiān)督；二是完善立法監(jiān)督的啟動程序，建立依法審查、法定提交、司法機關移送、公民申訴等機制，使主動監(jiān)督和被動監(jiān)督有機結(jié)合；三是完善立法批準、備案制度，將重大地方立法適時納入批準制度的適用范圍；四是健全立法監(jiān)督責任制，進一步明確“改變或撤銷”的范圍及方式，探索建立立法補償機制以及對立法監(jiān)督者的責任追究制度等；五是加強地方性法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章的備案以及規(guī)范性文件的審查力度，糾正立法沖突，確保法制統(tǒng)一；六是完善立法的定期清理和修改、廢止機制，對不適應市場經(jīng)濟要求的法律、法規(guī)和規(guī)章，要及時修改或廢止，以減少法規(guī)沖突，最大限度地提高立法效率。