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行政行為是行政法學的基本概念。根據(jù)行政法學的發(fā)展歷史，行政行為這一概念受各國行政訴訟指導的影響很大。不同法系國家或者采取不同的訴訟制度的國家，對行政行為有不同的理解。如日本行政法學家認為：行政行為，是指行政活動中，在具體場合具有直接法律效果的行政的權力性行為。該定義是將行政行為中的抽象行政行為排除在行政行為的范圍外，實際上將行政行為等同于具體行政行為。我國著名行政法學家王名揚先生對法國行政法學中的行政行為的概念進行了詳細的評說。他認為，就法國而言，行政行為的意義，由于使用的標準不同，有三種不同的理解：

1、以采取行為的機關為標準，行政行為是行政機關所采取的全部行為，以區(qū)別于立法機關所采取的立法行為和司法機關所采取的司法行為。這種意義稱為形式意義或者機關意義的行政行為。形式意義的行政行為能夠區(qū)別行政行為和立法行為及司法行為的法律制度，但是不能區(qū)別行政機關內(nèi)部不同性質行為的法律制度。

2、以行為本身的性質和內(nèi)容為標準，行政行為是適用普遍性的規(guī)則于具體事件的行為，制定普遍性的規(guī)則的行為是立法行為，適用法律解決爭端的行為是司法行為。這種意義稱為實質意義的行政行為。實質意義的行政行為能夠說明普遍性行為和具體行政行為法律制度的不同，不能說明行政機關的全部行為。因為行政機關必須同時采取普遍性行為和具體行為。這種實質意義的行政行為，在法國的行政訴訟上意義不大。

3、以行為的作用為標準，行政行為是指行政機關用以產(chǎn)生行政法上效果的法律行為，以及私人由于法律或者行政機關授權執(zhí)行公務時所采取的某些行為。這種行為稱為功能意義的行政行為。功能意義的行政行為主要根據(jù)行政法院的判例而產(chǎn)生的理論。行政法院在確定行政法的適用范圍時，根據(jù)不同情況，分別適用行政機關、公共權力和公務幾個標準，以說明行政活動的性質和作用。學術界據(jù)此以確定行政行為的意義。這是法國一般理解的行政行為的意義。王名揚先生認同這種定義，認為現(xiàn)代法國行政法對行政行為的定義是：行政行為是行政活動的法律手段，用以達到一定的法律效果。

德國，由于行政訴訟的范圍限于行政機關的具體行政處理，其行政法學往往采取實質意義的行政行為的觀念。德國學者認為，行政行為是19世紀行政法理論的創(chuàng)造。行政行為是涉及一種范圍很廣的行政措施的總稱，雖然這些措施在細節(jié)上不同，但他們確實具有共性，即都是行政機關針對公民或者法人，就特定具體事件作出的決定。德國《聯(lián)邦行政程序法》第35條第1款以法律的形式規(guī)定了行政行為的定義：行政行為是指行政機關為了調整公法領域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權措施。

法德兩國對行政行為的理解對我國研究行政法、科學定義行政行為具有積極的借鑒意義。值得注意的是，對行政行為的研究應當立足我國的本土資源，考慮我國的國體和政體。在對行政機關的行為模式進行科學分析評價的基礎上，界定行政行為。

筆者認為，對行政機關活動的研究應當以行為的核心要素——行政職權為關注的重點。任何淡化這一要素的研究都是不可取的。根據(jù)我國行政法學的研究成果，將行政行為定義為：行政行為是享有行政職權的行政主體行使權力，對國家和社會公共事務進行管理和提供公共服務的法律行為。

該定義包含了以下內(nèi)容：

1、行政行為的主體是享有行政職權的行政主體，包括行政機關和法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。不享有行政職權的組織所為的行為不是行政行為。

2、行政行為是行政主體行使權力的行為，行政主體沒有行使權力的行為不是行政行為。例如，具有行政主體資格的行政機關從事的民事活動等非權力行為就不是行政行為。

3、行政行為是對社會公共事務的管理和提供公共服務的行為。這是行為的目的所在，區(qū)別于為個人利益或者一定范圍內(nèi)的團體利益為目的的管理行為。

4、行政行為是法律行為，產(chǎn)生法律效果，不產(chǎn)生法律效果的行為不是行政行為。以此區(qū)別于事實行為和其他不產(chǎn)生法律效果的行政活動