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國(guó)有土地法律法規(guī)范文第1篇

工作總結(jié)

一年來(lái)，我辦圍繞《土地管理法》、《國(guó)土資源管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)和金塔縣人民政府金政發(fā)[2013]115號(hào)文件要求，加強(qiáng)集約、節(jié)約利用土地資源管理，在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批、規(guī)劃測(cè)量、定位放線等工作環(huán)節(jié)中，加強(qiáng)管理，完善措施，加大違規(guī)違法建筑案件查處力度，取得了明顯成效。

一、加大了土地法律法規(guī)宣傳

為了提高廣大人民群眾的思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，我辦采取多種形式，開(kāi)展了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《國(guó)有土地使用權(quán)出讓管理規(guī)定》等法規(guī)的宣傳學(xué)習(xí)，增強(qiáng)了廣大市民的國(guó)土資源保護(hù)意識(shí)。于6月25日在航天廣場(chǎng)懸掛橫幅進(jìn)行宣傳，接到群眾咨詢達(dá)280人次，共印發(fā)宣傳資料1000多張，印發(fā)的法律資料深受廣大人民群眾的歡迎，使大家更深層地了解法律宣傳的重要性。

二、加強(qiáng)了項(xiàng)目用地規(guī)劃審批

強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)法管理，落實(shí)了部門(mén)聯(lián)審、專家評(píng)審、批前公示等制度，按照現(xiàn)場(chǎng)勘察、征詢國(guó)土、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證，杜絕了違規(guī)審批現(xiàn)象。今年共下發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證29份，審批用地面積305.4萬(wàn)平方米。下發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證7份，審批用地面積9.5萬(wàn)平方米，共出具規(guī)劃出讓條件通知書(shū)37份。

三、加強(qiáng)了項(xiàng)目規(guī)劃復(fù)線驗(yàn)線

認(rèn)真貫徹落實(shí)了測(cè)繪管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，做到了依法測(cè)繪。

一年來(lái)，按照縣上基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃編制工作的安排和部暑，按照《測(cè)繪法》等法律法規(guī)的規(guī)定，積極主動(dòng)配合開(kāi)展各項(xiàng)測(cè)量工作。在規(guī)劃項(xiàng)目建

設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)了城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊建設(shè)項(xiàng)目的定位復(fù)線驗(yàn)線，共完成復(fù)線驗(yàn)線項(xiàng)目15項(xiàng)。

國(guó)有土地法律法規(guī)范文第2篇

落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國(guó)發(fā)〔〕28號(hào)）文件精神。進(jìn)一步推進(jìn)土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我縣土地管理工作提出以下意見(jiàn)：

一、牢固樹(shù)立遵守土地管理法律法規(guī)的意識(shí)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門(mén)要深入持久地開(kāi)展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，深刻認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的極端重要性，本著對(duì)人民、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，進(jìn)一步提高依法管地用地的意識(shí)。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對(duì)違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴(yán)肅查處。

二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

（一）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度及土地利用計(jì)劃管理。為加強(qiáng)土地管理，實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、控制建設(shè)用地總量，引導(dǎo)集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格按已依法批準(zhǔn)實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃管理土地，切實(shí)維護(hù)和尊重規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。凡不符合土地利用總體規(guī)劃用地的，一律不得批準(zhǔn)實(shí)施，因建設(shè)需要修改土地利用總體規(guī)劃的用地必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃，嚴(yán)禁超計(jì)劃報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

（三）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是國(guó)土資源管理部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。預(yù)審應(yīng)遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規(guī)劃；2、是否體現(xiàn)保護(hù)耕地，規(guī)劃是否是基本農(nóng)田；3、是否體現(xiàn)合理和集約利用土地原則；4、是否符合國(guó)家供地政策。審核時(shí)應(yīng)堅(jiān)決遏制低水平的重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)項(xiàng)目用地，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒(méi)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過(guò)項(xiàng)目用地預(yù)審，項(xiàng)目建設(shè)單位向縣發(fā)展和改革委等部門(mén)申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附縣國(guó)土資源局關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)；沒(méi)有預(yù)審意見(jiàn)或預(yù)審未通過(guò)的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。

（四）規(guī)范用地審批程序。在縣城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局，必須符合城市規(guī)劃，取得縣建委統(tǒng)一核發(fā)的“一書(shū)一證”，即“選址意見(jiàn)書(shū)”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”，方可到縣國(guó)土局申請(qǐng)辦理用地手續(xù)。用地單位不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的土地使用條件內(nèi)容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關(guān)技術(shù)指標(biāo)等），確需改變的需重新報(bào)經(jīng)建委審批。工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地各項(xiàng)控制指標(biāo)（投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地）嚴(yán)格按有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。對(duì)原已簽訂國(guó)有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目，在調(diào)整總平面規(guī)劃方案時(shí)，若開(kāi)發(fā)強(qiáng)度增加，需重新核發(fā)“一書(shū)一證”并重新簽訂國(guó)有土地出讓合同。

三、明確法律主體，規(guī)范招商用地簽約行為

（一）按照《中華人民共和國(guó)土地法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔〕28號(hào)）要求，只有經(jīng)縣級(jí)以人民政府批準(zhǔn)供地，發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)后，縣國(guó)土資源管理部門(mén)方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個(gè)人征訂的土地出讓合同都是非法和無(wú)效的。

（二）不符合上述規(guī)定，將土地提供給用地單位建設(shè)，并以“定金”、“預(yù)付土地款”、“預(yù)付安置補(bǔ)償費(fèi)”等名義收取賣(mài)地資金的，由收取部門(mén)或單位負(fù)責(zé)退還；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)的，沒(méi)收違法所得；對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復(fù)土地原狀；對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可并處罰款。

四、加快土地有形市場(chǎng)建設(shè)步伐，規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)交易行為

（一）按《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的要求，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式出讓。用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的舊城改造用地，應(yīng)以市場(chǎng)方式公開(kāi)供地。

（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓土地。確需改變土地用途或者轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)申請(qǐng)土地管理部門(mén)依法辦理。對(duì)于擅自改變土地用途的，責(zé)令交還土地，并處以罰款；對(duì)于私下轉(zhuǎn)讓土地的，按“非法轉(zhuǎn)讓土地”查處。

五、加強(qiáng)集體土地管理，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田

（一）切實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要結(jié)合土地利用更新調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃修編工作，認(rèn)真編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模，要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則進(jìn)行編制。

（二）鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，堅(jiān)決執(zhí)行“一戶一宅”、“戶宅基地標(biāo)準(zhǔn)”、“農(nóng)村村民將原有住房出賣(mài)、出租或贈(zèng)予他人，不得再批準(zhǔn)宅基地”的法律規(guī)定，以及“公開(kāi)審批宅基地”的審批程序。嚴(yán)格按批準(zhǔn)的面積批放宅基地。

（三）禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租未經(jīng)批準(zhǔn)的非集體建設(shè)土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。

(四)嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須保證依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。同時(shí)要全面落實(shí)基本農(nóng)田的“五個(gè)不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)造林，發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)進(jìn)行挖塘養(yǎng)魚(yú)、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等導(dǎo)致耕作嚴(yán)重破壞的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

六、禁止土地閑置，提高土地利用效率

（一）本著節(jié)約用地，集約經(jīng)營(yíng)的原則，充分利用好現(xiàn)有存量建設(shè)用地和儲(chǔ)備地。要把項(xiàng)目盡量引向既符合土地、城市規(guī)劃，又具有基礎(chǔ)設(shè)施配套功能的地方開(kāi)發(fā)建設(shè)。避免造成資金投入過(guò)重，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，項(xiàng)目無(wú)法按期竣工投產(chǎn)，形成新的土地閑置問(wèn)題。

（二）本著積極穩(wěn)妥、科學(xué)處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問(wèn)題的土地。依法認(rèn)定為閑置土地，堅(jiān)決收回。對(duì)開(kāi)發(fā)投入不足或長(zhǎng)期不繼續(xù)投資建設(shè)的工程和項(xiàng)目，要下達(dá)督促動(dòng)工通知書(shū)。

（三）加強(qiáng)批后土地管理。國(guó)土、建設(shè)規(guī)劃部門(mén)要對(duì)批后建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，督促用地項(xiàng)目按合同規(guī)定的投資強(qiáng)度、容積率和施工進(jìn)度等要求施工。對(duì)不能按要求施工建設(shè)的項(xiàng)目，要及時(shí)通報(bào)，督促改正，防止出現(xiàn)新的閑置土地。

七、嚴(yán)格征地補(bǔ)償安置，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益

（一）嚴(yán)格征地補(bǔ)償。要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須按照批準(zhǔn)的征地方案執(zhí)行。建設(shè)業(yè)主用地必須把征地補(bǔ)償費(fèi)用足額列入預(yù)算，并將征地補(bǔ)償費(fèi)用全額繳入國(guó)土資源管理部門(mén)的專用帳戶，由國(guó)土資源管理部門(mén)依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征地補(bǔ)償費(fèi)未及時(shí)足額支付前，被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以拒絕交地。

（二）妥善安置被征地農(nóng)戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，制定可行的安置辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)先將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，建立社會(huì)保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征用農(nóng)民集體所有土地時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地，有條件的應(yīng)安排相應(yīng)的就業(yè)崗位。對(duì)不具備基本生產(chǎn)生活條件的無(wú)地農(nóng)民，可進(jìn)行異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障。

（三）嚴(yán)格征地程序。在征地依法報(bào)批前，要將征地用途、質(zhì)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證。征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

八、維護(hù)土地管理秩序，嚴(yán)肅工作紀(jì)律

國(guó)有土地法律法規(guī)范文第3篇

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號(hào)]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個(gè)人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過(guò)租賃、抵押、作價(jià)入股等方式，有償讓與其他單位或個(gè)人使用的行為。在中國(guó)農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對(duì)應(yīng)的是，中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無(wú)法合法獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)主體地位，分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過(guò)向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項(xiàng)有效率的制度安排應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過(guò)程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過(guò)程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過(guò)程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是指一群人或一個(gè)人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起。中國(guó)當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果

中國(guó)現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度實(shí)行的是城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對(duì)這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國(guó)家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計(jì)運(yùn)作；但對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營(yíng)等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來(lái)看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國(guó)有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個(gè)人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長(zhǎng)，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會(huì)矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問(wèn)題?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰(shuí)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民小組及農(nóng)民個(gè)人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實(shí)際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個(gè)人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，也是不完整的或者說(shuō)是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制從本質(zhì)上說(shuō)是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個(gè)成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無(wú)法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對(duì)正常的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力、資金等要素加快流動(dòng)起來(lái)，土地要素作為一種重要的市場(chǎng)要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢(shì)。但是目前實(shí)施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實(shí)形成沖突。雖然中國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說(shuō)是鼓勵(lì)的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國(guó)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見(jiàn)，中國(guó)目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。首先，土地用途管制失靈。國(guó)家立法對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個(gè)重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護(hù)中國(guó)基本農(nóng)田和國(guó)家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過(guò)土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財(cái)政收入，從而助長(zhǎng)了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來(lái)，政府、民間資本、工商業(yè)資本對(duì)耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對(duì)國(guó)有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對(duì)待，造成新時(shí)期工業(yè)、城市和市民對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國(guó)通過(guò)土地價(jià)格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過(guò)20000億元，造成城市對(duì)農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對(duì)城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對(duì)立，日益成為社會(huì)不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能的日益強(qiáng)化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)或獲取收入的手段。其次，財(cái)產(chǎn)職能。作為一種財(cái)產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動(dòng)，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會(huì)保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會(huì)保險(xiǎn)。在國(guó)家的社會(huì)保障無(wú)法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來(lái)為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。

經(jīng)濟(jì)處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對(duì)土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于食品供給嚴(yán)重不足的時(shí)期，土地經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的全部，這時(shí)土地是農(nóng)戶維持生計(jì)和獲得收入的惟一來(lái)源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時(shí)候，這一時(shí)期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會(huì)保障時(shí)，土地的財(cái)富功能的實(shí)現(xiàn)就成為主要問(wèn)題。目前來(lái)看，中國(guó)絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會(huì)保障的階段。

正因?yàn)槿绱耍r(nóng)戶對(duì)自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來(lái)了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過(guò)務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋?。大量的社?huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有納入國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會(huì)保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度變遷潛在利潤(rùn)的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動(dòng)下，主體會(huì)不斷推進(jìn)制度由“起點(diǎn)模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因?yàn)檫@種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來(lái)了制度變遷過(guò)程中潛在的巨大收益。1990年以來(lái)，在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉(cāng)庫(kù)和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過(guò)“隱性市場(chǎng)”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對(duì)于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的巨大升值，正是對(duì)于這種升值收益即潛在利潤(rùn)的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來(lái)巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

與此同時(shí)，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤(rùn)的獲得成為可能。從1984年中央1號(hào)文件一直到黨的十六大報(bào)告，中國(guó)土地法律制度逐步放寬了對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對(duì)禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開(kāi)一條口子可以流轉(zhuǎn)，無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場(chǎng)，并與國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，這是中國(guó)土地使用制度改革中的又一次開(kāi)創(chuàng)性實(shí)驗(yàn)。因此可以說(shuō)，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，加快推動(dòng)農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實(shí)際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場(chǎng)的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失和麻煩。既然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，對(duì)土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實(shí)，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場(chǎng)，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)是兩個(gè)平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對(duì)限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨(dú)立處理自己的使用權(quán)來(lái)滿足其經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動(dòng)態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點(diǎn)城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國(guó)性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無(wú)法可依問(wèn)題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營(yíng)、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對(duì)農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對(duì)于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說(shuō)，增加土地供給的主體，由原來(lái)的單二的國(guó)家出讓變?yōu)閲?guó)家和農(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、合作或聯(lián)營(yíng)等方式獲得。通過(guò)以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場(chǎng)公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護(hù)集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問(wèn)題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于最低保護(hù)價(jià)。同時(shí)明確集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開(kāi)發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

要對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對(duì)征地項(xiàng)目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會(huì)保障功能。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮到這一點(diǎn)。征地補(bǔ)償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，對(duì)被征用土地進(jìn)行評(píng)估，力求真實(shí)地反映土地資源價(jià)格。三要改革土地補(bǔ)償?shù)姆峙浞绞剑瑧?yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中分離出一部分作為專項(xiàng)基金，專門(mén)用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補(bǔ)償發(fā)放到農(nóng)民個(gè)人手中。四要改革安置辦法。由地方財(cái)政撥專款，對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長(zhǎng)后再進(jìn)入社會(huì)。

國(guó)有土地法律法規(guī)范文第4篇

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元制；

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552166

1小產(chǎn)權(quán)房的含義

小產(chǎn)權(quán)房并沒(méi)有嚴(yán)格的定義，是指沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家相關(guān)部門(mén)規(guī)劃、審批等程序，直接由集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)政府自己或聯(lián)合地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在農(nóng)民集體土地上建設(shè)并出售給本村以外的個(gè)人或單位的房屋。相對(duì)于大產(chǎn)權(quán)房，即普通商品房，小產(chǎn)權(quán)房只有房屋產(chǎn)權(quán)，不含房屋占用的土地使用權(quán)，不能合法入市，小產(chǎn)權(quán)房占用的一般是集體所有土地，而大產(chǎn)權(quán)房占用的則是國(guó)有土地。我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房由來(lái)已久，隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題也越來(lái)越突出，成為國(guó)家亟待解決的問(wèn)題，本文主要分析小產(chǎn)權(quán)房存在的原因并提出一些建議。

2小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的原因

21城市化、工業(yè)化使商品房市價(jià)過(guò)高

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，有的已經(jīng)留在城市長(zhǎng)期在商業(yè)、家政、餐飲、建筑等行業(yè)打工。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”，年末全國(guó)大陸總?cè)丝跒?36072萬(wàn)人，從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)常住人口73111萬(wàn)人，比上年末增加1929萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬(wàn)人，減少1261萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?373%，即城鎮(zhèn)化率已達(dá)到5373%。城鎮(zhèn)居民的增多必然增加住房的剛性需求。然而，快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化使城市建房土地越來(lái)越少，需求的增加和供給的減少造成土地成本越來(lái)越高，房?jī)r(jià)越來(lái)越高。看到房?jī)r(jià)不斷上漲的趨勢(shì)，投機(jī)性需求乘虛而入，使得房?jī)r(jià)更加上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民所能承受的價(jià)格。而小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)成本低，房?jī)r(jià)自然比一般商品房低很多，一般僅是同地區(qū)商品房?jī)r(jià)格的40%～60%，誘使大量購(gòu)房者冒險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)高風(fēng)險(xiǎn)的小產(chǎn)權(quán)房。

22城鄉(xiāng)二元制促使政府壟斷土地市場(chǎng)

城鄉(xiāng)二元體制是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源。城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，即國(guó)家所有（城市土地）和集體所有（農(nóng)村和城市郊區(qū)土地）這兩種土地所有制形式。在《土地管理法》中規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的都必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，若建設(shè)占用土地，涉及集體土地的，必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。該政策顯現(xiàn)了土地市場(chǎng)政府的二元身份――供地主體和土地交易的審批者。此外，政府不僅對(duì)城市土地享有處分權(quán)，還有對(duì)集體土地的限制權(quán)與征收權(quán)，這形成了土地市場(chǎng)的非完全競(jìng)爭(zhēng)性，政府屬于土地市場(chǎng)的壟斷者。村集體對(duì)集體土地沒(méi)有完全的處分權(quán)，集體土地在流向市場(chǎng)時(shí)必須經(jīng)過(guò)政府低價(jià)征收，高價(jià)拍賣(mài)出去的過(guò)程，房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)土地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府向農(nóng)民征集土地的價(jià)格。農(nóng)民享受不到土地溢價(jià)的利潤(rùn)，只在拆遷或占地過(guò)程中獲得少部分安置補(bǔ)償費(fèi)。有關(guān)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档耐恋厥找娣峙渲校蠹s得60%～70%，擁有集體土地所有權(quán)的村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，農(nóng)民只得5%～10%。在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，開(kāi)發(fā)商為賺取利潤(rùn)在二級(jí)土地市場(chǎng)大幅度抬高房?jī)r(jià)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民所能承受的價(jià)格。土地制度的不公和國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性使農(nóng)民變得更加貧困，建造小產(chǎn)權(quán)房成為農(nóng)民擺脫貧困的途徑。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)也是市場(chǎng)對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置的結(jié)果，打破了政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的格局[1]。

23土地法律的模糊性提供了政策空間

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹摋l規(guī)定說(shuō)明在依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地后，可以進(jìn)行建設(shè)，而且并沒(méi)有排除房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)。然而在村民宅基地或農(nóng)村集體的土地上建設(shè)的房屋出售給本村以外的單位或個(gè)人時(shí)就形成了非法用地。第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。該兩條規(guī)定說(shuō)明農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一定條件下可以將宅基地或農(nóng)村集體所有的土地出賣(mài)轉(zhuǎn)讓或出租出去。盡管其明令禁止農(nóng)村集體的土地進(jìn)入市場(chǎng)流通，但是出于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的尊重和保護(hù)，又允許集體土地在一定條件下進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)和流轉(zhuǎn)。這種法律上的模糊為小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生提供了機(jī)會(huì)[2]。

3小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題治理策略

小產(chǎn)權(quán)房的存在嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)。由于沒(méi)有拆遷成本和政府規(guī)定的相關(guān)稅費(fèi)，小產(chǎn)權(quán)房的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般商品房的成本，其價(jià)格為一般商品房?jī)r(jià)格的40%～60%，這嚴(yán)重沖擊了房地產(chǎn)市場(chǎng)；不按城市規(guī)劃開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，造成耕地面積減少；由于小產(chǎn)權(quán)房是違法占地、違章建筑，得不到國(guó)家房管部門(mén)頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書(shū)，而實(shí)際上購(gòu)房者已經(jīng)開(kāi)始入住，造成居住地公安戶籍管理中不存在購(gòu)房者信息，原戶籍所在地公安戶籍管理部門(mén)找不到人，擾亂人口管理秩序。此外，小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)不明，管理困難，已建成的小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)辦手續(xù)難度大，小產(chǎn)權(quán)房施工建設(shè)質(zhì)量不合格，農(nóng)村“一戶多宅”，物業(yè)管理難以專業(yè)化，物權(quán)不完全，難以依法流動(dòng)等問(wèn)題也都層出不窮[3]。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

31分類管理

小產(chǎn)權(quán)房由于其自身的復(fù)雜性牽涉多方利益，尤其對(duì)于購(gòu)房者而言更是關(guān)乎其安居的重大民生問(wèn)題。同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房占用的集體土地用途也不盡相同，有占用耕地的，有的則是在宅基地或者其他集體建設(shè)用地上建造而成。因此，在實(shí)踐中清理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)分門(mén)別類，不宜搞“一刀切”。

首先，對(duì)于占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以取締。我國(guó)雖然國(guó)土面積遼闊，但是可耕地面積卻很少，加之我國(guó)人口眾多，人均耕地面積世界排名靠后。耕地乃國(guó)之根本，是國(guó)家糧食安全的重要保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本都要依附于耕地之上，這也是為什么我國(guó)要堅(jiān)持18億畝耕地底線堅(jiān)決不動(dòng)搖的原因。而隨著城市的發(fā)展，很多郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在耕地之上的，這是對(duì)耕地這一稀缺資源的重大破壞，不符合國(guó)家的土地用途規(guī)定，因此對(duì)于該類小產(chǎn)權(quán)房政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，堅(jiān)決拆除警示他人。

其次，對(duì)于在集體建設(shè)用地上建設(shè)起來(lái)并符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房建立類似大產(chǎn)權(quán)房的制度。為什么是“類似”？因?yàn)橐耆姓J(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性就需要改變目前的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，而集體建設(shè)用地上市自由流轉(zhuǎn)在將來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)幾乎難以實(shí)現(xiàn)，而依法予以拆除的話會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)，這也與國(guó)家倡導(dǎo)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不符。因此，對(duì)于此類小產(chǎn)權(quán)房可以讓其補(bǔ)交土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后承認(rèn)其產(chǎn)權(quán)，但是此產(chǎn)權(quán)與大產(chǎn)權(quán)不同，政府可以在一定程度上限制其自由轉(zhuǎn)讓來(lái)平衡其他合法購(gòu)房者的利益[4]。

32深化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

全國(guó)范圍內(nèi)各大城市周邊地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房的盛行，伴隨著國(guó)內(nèi)部分地區(qū)對(duì)農(nóng)村土地制度改革的探索，如廣東省的“農(nóng)宅入市”和重慶的“農(nóng)地入股”等，對(duì)現(xiàn)行土地制度造成了極大的沖擊。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制度，征地制度已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的快速發(fā)展，在農(nóng)用地入市后應(yīng)加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)，使得其健康發(fā)展[5]。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。集體建設(shè)用地應(yīng)該和城市建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場(chǎng)原則定價(jià)。應(yīng)該實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。土地是農(nóng)民乃至全民賴以生存的根本，農(nóng)民在整個(gè)社會(huì)階層中屬于弱勢(shì)群體，無(wú)論采取何種方式處理小產(chǎn)權(quán)房，必須充分考慮失地農(nóng)民的切身權(quán)益，最大限度地保護(hù)其利益。農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的保護(hù)，同樣將引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，給國(guó)家和社會(huì)造成不必要的負(fù)擔(dān)[6]。

33實(shí)現(xiàn)部分小產(chǎn)權(quán)房向保障性房的轉(zhuǎn)變

政府收購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房作為保障性住房的一部分。小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)屬于正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供需關(guān)系，屬于合法的自由買(mǎi)賣(mài)行為，在不侵占耕地的情況下應(yīng)該不屬于違法行為。鑒于目前法律法規(guī)方面的缺失導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房不具有合法流通的身份，可由政府出面予以收購(gòu)，作為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的有益補(bǔ)充，既可擴(kuò)大保障性住房的供應(yīng)量，又可減少政府對(duì)保障性住房的土地和資金投入[7]。

34完善城鎮(zhèn)住房保障體系

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生暴露出我國(guó)住房保障體系建設(shè)的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要，應(yīng)增加廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房供給，建立和完善多層次的住房保障體系，當(dāng)房?jī)r(jià)回歸合理的軌道，能為普通民眾所接受時(shí)，高風(fēng)險(xiǎn)的小產(chǎn)權(quán)房自然失去了其生長(zhǎng)的土壤。增加供房渠道，將央產(chǎn)房擠向市場(chǎng)，加強(qiáng)單位自建集體住房。增加住房保障范圍和力度，安撫好中低收入人群，減少小產(chǎn)權(quán)房的需求，從而抑制小產(chǎn)權(quán)房的新建[4]。

小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度下的產(chǎn)物，其迅速發(fā)展是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的一個(gè)負(fù)面帶動(dòng)。另外，我國(guó)現(xiàn)行政策、法規(guī)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)界定有自相矛盾之處。在目前的情況下，對(duì)于已購(gòu)和將購(gòu)的群體，政府不能一概而論，應(yīng)該要區(qū)別對(duì)待。首先應(yīng)出臺(tái)有關(guān)政策以禁止小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)，同時(shí)政府要結(jié)合實(shí)際將已購(gòu)的小產(chǎn)權(quán)房合法化。此外，國(guó)家應(yīng)明確各種法律法規(guī)之間關(guān)系，去除相互間的矛盾。想從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，最根本的方法便是改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而改變土地的二元制結(jié)構(gòu)狀況[8]。

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國(guó)有土地法律法規(guī)范文第5篇

制定國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同示范文本的必要性和過(guò)程

一般而言，合同是平等主體之間訂立的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。國(guó)有土地使用權(quán)出讓，既是國(guó)有土地供應(yīng)的一種管理方式，同時(shí)又是一種市場(chǎng)行為，以合同形式明確作為出讓方的市、縣國(guó)土資源部門(mén)和作為受讓方的土地使用者雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既符合國(guó)有土地使用權(quán)出讓的特點(diǎn)，又利于規(guī)范雙方當(dāng)事人的行為。所以，早在1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院55號(hào)令）中就明確規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓必須采用合同的形式。之后出臺(tái)的《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)，則對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂主體及合同內(nèi)容進(jìn)行了更加明確具體的規(guī)定。制定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有土地出讓合同示范文本，既是落實(shí)土地相關(guān)法律法規(guī)的要求，也有利于出讓方和受讓方規(guī)范簽訂出讓合同，減少可能發(fā)生的合同糾紛，保護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，自1994年以來(lái)，原國(guó)家土地管理局、國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局先后三次聯(lián)合國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同示范文本。

1994年《出讓合同》示范文本。1994年1月，原國(guó)家土地管理局、國(guó)家工商行政管理局根據(jù)國(guó)務(wù)院55號(hào)令和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》（國(guó)務(wù)院56號(hào)令），聯(lián)合了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本。根據(jù)用地者和土地條件的不同，該出讓合同示范文本將國(guó)有土地出讓合同劃分為宗地出讓合同、成片開(kāi)發(fā)土地出讓合同、劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓合同和外商投資劃撥土地使用權(quán)合同四類，并規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容與范式。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，1994年《出讓合同》示范文本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需要，對(duì)規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為，維護(hù)當(dāng)事人雙方權(quán)益起到了較好的作用。

2000年《出讓合同》示范文本。隨著土地使用制度改革的深化和國(guó)有土地使用權(quán)出讓實(shí)踐的深入，尤其是《城市房地產(chǎn)管理法》的頒布實(shí)施、其他相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)和土地有償使用制度的不斷完善，1994年《出讓合同》示范文本與法律規(guī)定和國(guó)有土地使用權(quán)出讓實(shí)踐的不協(xié)調(diào)逐漸顯露出來(lái)。表現(xiàn)在：外商投資企業(yè)用地繳納場(chǎng)地使用費(fèi)的方式已納入土地租賃范圍，可以通過(guò)租賃協(xié)議進(jìn)行約定，不必通過(guò)外商投資劃撥土地使用權(quán)合同進(jìn)行約定；《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)辦出讓手續(xù)應(yīng)由受讓方直接辦理出讓手續(xù)，這與一般宗地出讓的差異很小，不必再通過(guò)劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓合同進(jìn)行約定；成片開(kāi)發(fā)土地的情況較少，且成片開(kāi)發(fā)土地出讓合同與宗地出讓合同的區(qū)別主要是轉(zhuǎn)讓時(shí)對(duì)土地開(kāi)發(fā)條件的要求略有不同，而轉(zhuǎn)讓條件可以在宗地出讓合同中分列。1999年，《合同法》出臺(tái)，國(guó)有土地出讓合同作為平等主體之間訂立土地使用權(quán)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，也應(yīng)遵循《合同法》的一般原理。因此，有必要對(duì)1994年《出讓合同》示范文本進(jìn)行修訂完善，將原來(lái)的四個(gè)合同文本加以合并、調(diào)整，形成一個(gè)通用的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同示范文本。

2000年10月，國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《合同法》，聯(lián)合了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本，于2000年10月31日?qǐng)?zhí)行， 1994年《出讓合同》示范文本同時(shí)廢止。在幾年來(lái)的國(guó)有土地出讓實(shí)踐中，各地均依據(jù)2000年《出讓合同》示范文本簽訂國(guó)有土地出讓合同，對(duì)保護(hù)雙方合法土地權(quán)益，合理開(kāi)發(fā)利用土地，促進(jìn)土地市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本。近幾年，土地參與宏觀調(diào)控程度不斷加大，土地市場(chǎng)化進(jìn)程也不斷加快，國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為大量增加，特別是2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）的以及近兩年國(guó)家一系列嚴(yán)管土地措施的推行，意味著我國(guó)的土地管理又進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，國(guó)有土地使用權(quán)出讓也面臨了諸多新問(wèn)題，出讓合同的有關(guān)內(nèi)容也須進(jìn)一步規(guī)范和補(bǔ)充。如28號(hào)文明確規(guī)定：“今后，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫(xiě)入土地使用合同，對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地必須有投資強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)進(jìn)度等控制性要求”，“要按照集約用地的原則,調(diào)整有關(guān)廠區(qū)綠化率的規(guī)定,不得圈占土地搞花園式工廠”。這些政策精神就需要體現(xiàn)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中。

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《決定》政策精神，進(jìn)一步發(fā)揮政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤積土地，提高土地利用效率，保證政府出讓的國(guó)有土地能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變成有效的開(kāi)發(fā)利用，國(guó)土資源部在2000年《出讓合同》示范文本的基礎(chǔ)上，研究制定了《出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》示范文本，并與國(guó)家工商行政管理總局聯(lián)合下發(fā)。

可以看出，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同框架體系的形成有一個(gè)清晰的脈絡(luò)，它與我國(guó)土地管理制度的改革與發(fā)展歷程、土地市場(chǎng)化進(jìn)程是一脈相承的。

出讓合同的法律依據(jù)和總體架構(gòu)

法律依據(jù)。2000年《出讓合同》示范文本第一條明確規(guī)定：出讓當(dāng)事人雙方根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《合同法》和其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，本著平等、自愿、有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則，訂立國(guó)有土地出讓合同。也就是說(shuō)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同作為體現(xiàn)出讓行為民事性質(zhì)的協(xié)議或契約，在訂立時(shí)，不僅要以土地法律法規(guī)為法律依據(jù)，同樣也要以《合同法》為法律依據(jù)。2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同框架體系的重要部分，同樣以上述法律法規(guī)為立法依據(jù)。

總體架構(gòu)。2000年《出讓合同》示范文本包括合同正文和附件《出讓宗地界址圖》兩部分，正文部分包括總則、出讓土地的交付與出讓金的繳納、土地開(kāi)發(fā)建設(shè)與利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、期限屆滿、不可抗力、違約責(zé)任、通知和說(shuō)明、適用法律及爭(zhēng)議解決、附則等十章四十五條，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓方和受讓方的土地權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了全面、系統(tǒng)、具體的約定。

2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本共十六條，對(duì)出讓用地項(xiàng)目的竣工時(shí)間、投資總額、投資強(qiáng)度、宗地容積率、建筑系數(shù)、工業(yè)項(xiàng)目用地中非生產(chǎn)性設(shè)施用地比例、閑置土地認(rèn)定、終止履行合同、改變合同約定的用地條件等合同條件及違約責(zé)任進(jìn)行了明確約定。

出讓合同示范文本的適用

按照國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局的通知要求，2000年的《出讓合同》示范文本自同年10月31日開(kāi)始啟用，2006年《補(bǔ)充協(xié)議》自2006年7月1日起試行。因此，凡在今年7月1日后簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，出讓方與受讓方必須依據(jù)上述兩個(gè)示范文本的要求，同時(shí)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》，兩者具有同等效力。同時(shí)，根據(jù)《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本的試行情況，國(guó)土資源部和國(guó)家工商行政管理總局將適時(shí)對(duì)2000年《出讓合同》示范文本和2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂整合，形成全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)有土地出讓合同示范文本。

對(duì)2000年《出讓合同》示范文本主要內(nèi)容的解讀

關(guān)于出讓土地交付的約定。出讓土地的交付實(shí)際上是雙方當(dāng)事人關(guān)于合同標(biāo)的的約定，關(guān)系重大，必須準(zhǔn)確嚴(yán)密，沒(méi)有歧義。2000年《出讓合同》示范文本規(guī)定了四條，分別明確了出讓宗地位置、面積、用途、交付土地的時(shí)間、應(yīng)具備的土地條件和土地使用年期。其中第四條規(guī)定了出讓宗地的用途，并規(guī)定土地用途應(yīng)按《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》規(guī)定的土地二級(jí)分類填寫(xiě)。屬于綜合用地的，應(yīng)注明各類具體用途及其所占的面積比例。第五條規(guī)定了出讓人將出讓宗地交付給受讓人的日期和交付土地時(shí)應(yīng)達(dá)到的土地條件，其中，土地條件按照雙方實(shí)際約定選擇和填寫(xiě)。屬于原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，選擇第三款；屬于待開(kāi)發(fā)建設(shè)的用地，應(yīng)根據(jù)出讓人承諾交地時(shí)的土地開(kāi)發(fā)程度選擇第一款或第二款，出讓人承諾交付土地時(shí)完成拆遷和場(chǎng)地平整的，選擇第一款，未完成拆遷和場(chǎng)地平整的，選擇第二款，并注明地上待拆遷的建筑物和其他地上物面積等狀況?；A(chǔ)設(shè)施條件按雙方約定填寫(xiě)“七通”、“三通”等，并具體說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，如“通路、通電、通水”等。

關(guān)于土地使用權(quán)出讓年限起始時(shí)間的約定。土地使用權(quán)出讓的年限應(yīng)當(dāng)從何時(shí)算起，是一個(gè)重要的問(wèn)題。土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，土地使用權(quán)屬于物權(quán)范疇，1994年《出讓合同》示范文本規(guī)定土地出讓年限“自領(lǐng)取該宗地的《中華人民共和國(guó)國(guó)有土地使用證》之日起算”，混淆了土地使用起始日期和取得土地使用權(quán)的日期這兩個(gè)概念。實(shí)際上，自出讓方將土地交付給受讓方，受讓方已開(kāi)始實(shí)際占有、使用該土地，但受讓方在交清土地出讓金、辦理土地登記、領(lǐng)取《國(guó)有土地使用證》之日起方取得法定土地使用權(quán)，前者是土地實(shí)際交付起始日，后者是取得法定土地使用權(quán)日，兩者之間有一個(gè)時(shí)間差異，如果土地使用權(quán)年限從領(lǐng)取土地使用證算起，則無(wú)形中延長(zhǎng)了土地實(shí)際使用年期。2000年《出讓合同》示范文本中明確規(guī)定：土地使用年期自出讓方實(shí)際交付土地之日起算，原劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，出讓年期自合同簽訂之日起算。

關(guān)于土地出讓金繳納的約定。出讓金的繳納是出讓合同履行的關(guān)鍵，1994年《出讓合同》示范文本中土地出讓金“必須在出讓合同簽訂后60日內(nèi)付清”的規(guī)定與《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定不一致，在土地出讓的實(shí)踐中也較難落實(shí)。以現(xiàn)金或現(xiàn)金支票支付定金的規(guī)定與國(guó)家現(xiàn)金管理的有關(guān)規(guī)定不符；外幣支付的規(guī)定與現(xiàn)行外匯管理規(guī)定不一致。因此，2000年《出讓合同》示范文本中對(duì)此進(jìn)行了較大調(diào)整，規(guī)定土地出讓金的支付方式和期限由當(dāng)事人雙方約定，雙方約定土地使用權(quán)出讓金一次性付清的，選擇第一款，分期支付的，選擇第二款，分期支付土地出讓金的，受讓人在支付第二期及以后各期土地出讓金時(shí)，明確應(yīng)按照銀行同期貸款利率向出讓人支付相應(yīng)的利息。同時(shí)，2000年《出讓合同》示范文本中刪除了乙方向甲方支付土地使用費(fèi)、土地增值稅和國(guó)家有關(guān)土地的費(fèi)（稅）的條款。這是因?yàn)?，土地稅的征收主體是稅務(wù)機(jī)關(guān)，而甲方是土地行政管理機(jī)關(guān)；同時(shí)，納稅是國(guó)家法律規(guī)定的強(qiáng)制性法律義務(wù)，無(wú)論合同是否約定，乙方都有繳納的義務(wù)。另外，土地使用費(fèi)和土地使用權(quán)出讓金實(shí)質(zhì)上屬于同一概念，不應(yīng)并存。

關(guān)于土地登記與國(guó)有土地使用證。2000年《出讓合同》示范文本第十五條在規(guī)定受讓人申請(qǐng)辦理土地登記義務(wù)的同時(shí)，規(guī)定了出讓人按時(shí)為其辦理土地登記的責(zé)任。即“受讓人在按本合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金之日起30日內(nèi)，應(yīng)持本合同和土地使用權(quán)出讓金支付憑證，按規(guī)定向出讓人申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取《國(guó)有土地使用證》，取得出讓土地使用權(quán)。出讓人應(yīng)在受理土地登記申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，依法為受讓人辦理出讓土地使用權(quán)登記，頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》。”

關(guān)于提前收回土地使用權(quán)。2000年《出讓合同》示范文本對(duì)土地使用期間城市規(guī)劃的調(diào)整和提前收回土地使用權(quán)等問(wèn)題進(jìn)行了明確：政府保留對(duì)本合同項(xiàng)下宗地的城市規(guī)劃調(diào)整權(quán)，原土地利用規(guī)劃如有修改，該宗地已有的建筑物不受影響，但在使用期限內(nèi)該宗地建筑物、附著物改建、翻建、重建或期限屆滿申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，必須按當(dāng)時(shí)有效的規(guī)劃執(zhí)行。出讓人對(duì)受讓人依法取得的土地使用權(quán)，在本合同約定的使用年限屆滿前不予收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益需要提前收回土地使用權(quán)的，出讓人應(yīng)當(dāng)依照法定程序報(bào)批，并根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、其他附著物的價(jià)值和剩余年期土地使用權(quán)價(jià)格給予受讓人相應(yīng)的補(bǔ)償。

關(guān)于土地使用年期屆滿的處理和違約責(zé)任的約定。1994年《出讓合同》示范文本根據(jù)國(guó)務(wù)院55號(hào)令的有關(guān)規(guī)定明確：“出讓年限屆滿，出讓方有權(quán)無(wú)償收回土地使用權(quán)，地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得”，該規(guī)定未考慮收回土地使用權(quán)時(shí)受讓方的房屋所有權(quán)。而1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》取消了關(guān)于“地上建筑物及附著物所有權(quán)也由出讓方無(wú)償取得”的規(guī)定。因此，2000年《出讓合同》示范文本對(duì)土地使用期限屆滿區(qū)分受讓方申請(qǐng)續(xù)期和不申請(qǐng)續(xù)期等情況，分別進(jìn)行規(guī)定，并對(duì)土地使用權(quán)和地上建筑物及其附著物的處理分別不同情況給以了明確。規(guī)定“土地出讓期限屆滿，受讓人沒(méi)有提出續(xù)期申請(qǐng)或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照本合同第二十五條規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，受讓人應(yīng)當(dāng)交回《國(guó)有土地使用證》，出讓人代表國(guó)家收回土地使用權(quán),并依照規(guī)定辦理土地使用權(quán)注銷登記”，“土地出讓期限屆滿，受讓人未申請(qǐng)續(xù)期的，本合同項(xiàng)下土地使用權(quán)和地上建筑物及其他附著物由出讓人代表國(guó)家無(wú)償收回，受讓人應(yīng)當(dāng)保持地上建筑物、其他附著物的正常使用功能，不得人為破壞，地上建筑物、其他附著物失去正常使用功能的，出讓人可要求受讓人移動(dòng)或拆除地上建筑物、其他附著物，恢復(fù)場(chǎng)地平整”；“土地出讓期限屆滿，受讓人提出續(xù)期申請(qǐng)而出讓人根據(jù)本合同第二十五條之規(guī)定沒(méi)有批準(zhǔn)續(xù)期的，土地使用權(quán)由出讓人代表國(guó)家無(wú)償收回，但對(duì)于地上建筑物及其他附著物，出讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)收回時(shí)地上建筑物、其他附著物的殘余價(jià)值給予受讓人相應(yīng)補(bǔ)償”。

對(duì)2006年《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本主要內(nèi)容的解讀

關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)竣工時(shí)間的約定。2000年《出讓合同》示范文本中約定了建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)工開(kāi)發(fā)時(shí)間，但沒(méi)有約定竣工時(shí)間。為了保證用地者及時(shí)開(kāi)發(fā)利用土地，防止囤積土地，《補(bǔ)充協(xié)議》第一條對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的竣工時(shí)間進(jìn)行了約定，明確“受讓人除按照《出讓合同》約定日期動(dòng)工建設(shè)外，還要明確同意在＿年＿月＿日前完成項(xiàng)目施工建設(shè)，并申請(qǐng)竣工驗(yàn)收?！辈⒃诘谑畻l約定，受讓人未能按合同約定日期完成項(xiàng)目建設(shè)并申請(qǐng)竣工驗(yàn)收的，要承擔(dān)違約責(zé)任，支付違約金。這一規(guī)定主要是為解決一些項(xiàng)目長(zhǎng)期建設(shè)而不竣工問(wèn)題，防止開(kāi)發(fā)商長(zhǎng)期大量囤積土地，保證政府供應(yīng)的土地得到及時(shí)有效的開(kāi)發(fā)利用。

同時(shí)，考慮到建設(shè)項(xiàng)目因不可預(yù)見(jiàn)因素不能按期開(kāi)工建設(shè)的情況，《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本規(guī)定：“受讓人可按照《出讓合同》第十三條第二款約定提出延建申請(qǐng)，并經(jīng)出讓人同意延建的，其項(xiàng)目竣工和申請(qǐng)竣工驗(yàn)收日期可按同意延建的時(shí)間相應(yīng)順延?！?/p>

關(guān)于投資總額和容積率的約定。《補(bǔ)充協(xié)議》示范文本第二、三條明確約定了受讓宗地的投資總額、單位用地面積投資強(qiáng)度、容積率和建筑系數(shù)等指標(biāo)。受讓人不能滿足雙方約定的指標(biāo)要求的，屬于違約。同時(shí)，在第十一、十二、十三條，則相應(yīng)明確了違約方要支付違約金等責(zé)任。這些條款的設(shè)定主要是為了提高建設(shè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度，降低項(xiàng)目對(duì)土地資源的消耗量，促進(jìn)節(jié)約集約用地，提高土地利用效率。

關(guān)于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的特別約定?！堆a(bǔ)充協(xié)議》第四條規(guī)定：屬于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的，受讓宗地中用于企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施的用地不超過(guò)受讓宗地面積的一定比例，受讓人不得在受讓宗地范圍內(nèi)建造成套住宅、專家樓、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性設(shè)施。對(duì)違反上述約定的行為，第十四條明確了應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任，即：受讓人應(yīng)當(dāng)向出讓人支付違約金，并自行拆除相應(yīng)的綠化和建筑設(shè)施。這些規(guī)定的主要目的是防止圈占土地搞花園式工廠，提高工業(yè)用地利用強(qiáng)度，集約利用工業(yè)用地。

關(guān)于閑置土地的規(guī)定?！堆a(bǔ)充協(xié)議》示范文本第五、六條約定了閑置土地的處置辦法。這是為了及時(shí)開(kāi)發(fā)利用土地，防止閑置浪費(fèi)土地。《城市房地管理產(chǎn)法》、國(guó)土資源部《閑置土地處置辦法》等法律法規(guī)規(guī)定對(duì)閑置土地處置已進(jìn)行了規(guī)定?！冻鲎尯贤a(bǔ)充協(xié)議》第五、六條又作了進(jìn)一步約定：受讓人按照合同約定日期動(dòng)工建設(shè)，但已開(kāi)發(fā)建設(shè)面積占建設(shè)總面積比例不足三分之一或已投資額占總投資額不足25％，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開(kāi)發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的，也視為土地閑置，出讓人有權(quán)向受讓人征收土地閑置費(fèi)。這一約定約束了項(xiàng)目停工形成實(shí)際閑置問(wèn)題。

關(guān)于終止項(xiàng)目建設(shè)和減少投資規(guī)模的約定。對(duì)于受讓人在開(kāi)發(fā)利用土地過(guò)程中，因自身原因終止該項(xiàng)目投資建設(shè)或減少項(xiàng)目投資規(guī)模，申請(qǐng)終止履行出讓合同或變更出讓合同的不同情況，《補(bǔ)充協(xié)議》第七條、第八條對(duì)退還全部或部分土地使用權(quán)出讓金、收回土地使用權(quán)、扣除定金、征收土地等事項(xiàng)進(jìn)行了明確約定。目的是及時(shí)調(diào)整土地利用，充分利用土地。