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事業(yè)單位管理辦法條例范文第1篇

關(guān)鍵詞：產(chǎn)品質(zhì)量 安全體系 權(quán)益 保障

我國(guó)法制對(duì)企業(yè)建立健全產(chǎn)品質(zhì)量管理制度的監(jiān)管，主要采用兩種方式：一是，為企業(yè)制度化管理提出法定要求和指引。不過法律的規(guī)定仍然是原則化的，在國(guó)家法的框架之中應(yīng)當(dāng)填充什么樣的具體制度，由企業(yè)根據(jù)自己生產(chǎn)和產(chǎn)品的特點(diǎn)，以及企業(yè)所追求的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，予以具體設(shè)計(jì)和執(zhí)行。二是，從給企業(yè)設(shè)定法律責(zé)任的角度提高企業(yè)違法成本，督促企業(yè)運(yùn)用包括制度化管理的手段來(lái)保障產(chǎn)品質(zhì)量，履行社會(huì)責(zé)任。這樣才有利于形成健全、完善的生產(chǎn)和產(chǎn)品制度體系。

1、懲罰性賠償制度

懲罰性賠償是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際的損害數(shù)額的賠償。 現(xiàn)代意義的懲罰性賠償制度發(fā)端于英國(guó)，后被美國(guó)繼受，成為美國(guó)侵權(quán)法不可或缺的一部分，并為法院采納，大量適用于產(chǎn)品責(zé)任。懲罰性賠償制度之所以能夠有助于產(chǎn)品質(zhì)量安全，是由于其具有賠償、制裁、威懾以及激勵(lì)四項(xiàng)功能，這些功能可補(bǔ)救傳統(tǒng)補(bǔ)償性賠償之不足又非行政處罰可替代。

1.1賠償功能。

補(bǔ)償性賠償并不能對(duì)受害人的損害予以充分補(bǔ)救，比如在精神損害和在人身傷害很難證明的的場(chǎng)合，以及受害人提訟以后所支付的各種費(fèi)用，特別是與訴訟有關(guān)的費(fèi)用，只有通過懲罰性賠償才能補(bǔ)救。很多學(xué)者認(rèn)為，懲罰性賠償適用的目的就是為了使原告遭受的損失獲得完全的補(bǔ)償。

1.2制裁功能。

補(bǔ)償性賠償在性質(zhì)上乃是一種交易，等于以同樣的財(cái)產(chǎn)交換損失。這樣一來(lái)，補(bǔ)償性的賠償對(duì)富人難以起到制裁作用，甚至使民事賠償 法律 為富人所控制。而懲罰性賠償則通過給不法行為人強(qiáng)加更重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來(lái)制裁不法行為，從而達(dá)到制裁的效果。

1.3威懾功能，也叫抑制功能。

侵權(quán)行為制度首要目的是受害者的救濟(jì)這一點(diǎn)毫無(wú)疑問，但同時(shí)也沒有必要否認(rèn)其事故抑制功能，可以說(shuō)反倒應(yīng)該推進(jìn)這一功能。然而，傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任不具有足夠的威懾和抑制作用，因?yàn)閷?duì)損害的不完全補(bǔ)償會(huì)使?jié)撛谇趾θ藢?duì)侵害行為采取消極預(yù)防，只有適用懲罰性賠償，使損害與賠償相當(dāng)，才能威懾并遏制侵害行為。威懾有兩類，即一般威懾和具體威懾。具體威懾即防止特定侵害人重復(fù)進(jìn)行侵害行為；一般威懾是指防止特定侵害人以外的其他人進(jìn)行類似侵害行為。美國(guó)的大多數(shù)法院認(rèn)為，適用懲罰性賠償?shù)哪康脑谟谕夭环ㄐ袨椤＞哂忻袷仑?zé)任性質(zhì)同時(shí)又不乏威懾力的懲罰性賠償制度無(wú)疑是現(xiàn)階段強(qiáng)化侵權(quán)法抑制功能，實(shí)現(xiàn)侵權(quán)法發(fā)展的最佳選擇。

1.4激勵(lì)功能。

消費(fèi)者維權(quán)的訴訟成本往往過高，除了耗費(fèi)時(shí)間、精力外，還需支付進(jìn)行訴訟所需的必要費(fèi)用，這些常常超過勝訴所能得到的賠償金額。因此，許多受害者會(huì)放棄對(duì)加害人的追訴，而這種放棄則導(dǎo)致了加害人以支付金錢來(lái)作為侵害他人的代價(jià)，形成侵害整個(gè)社會(huì)的惡性循環(huán)。懲罰性賠償?shù)母哳~賠償正可以從外部克服受害人的這種困境，激勵(lì)受害者積極提訟。

2、企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量管理制度

法律 《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量管理制度建設(shè)提出了總體性要求和具體指導(dǎo)。首先，總則第3條以明示的方式規(guī)定了企業(yè)負(fù)有建立健全包括質(zhì)量管理、質(zhì)量責(zé)任、質(zhì)量監(jiān)督和質(zhì)量考核四個(gè)要素在內(nèi)的基本質(zhì)量管理制度的法定義務(wù)。第6條以默示方式規(guī)定了鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行高質(zhì)量的質(zhì)量管理制度建設(shè)。其次，分則從三個(gè)層面對(duì)企業(yè)的質(zhì)量管理制度建設(shè)提出了具體指導(dǎo)性意見：1.第14條規(guī)定了國(guó)家推行企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證制度。質(zhì)量管理規(guī)章制度是認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證審查，以確認(rèn)是否符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的要素之一，這表明企業(yè)建立完善科學(xué)的質(zhì)量管理制度是國(guó)家鼓勵(lì)和推行的高水平質(zhì)量管理的內(nèi)容之一。2.第27條規(guī)定了生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任，企業(yè)在制定標(biāo)準(zhǔn)程序或者作業(yè)指導(dǎo)書等文件時(shí)應(yīng)加注意。3.第33條規(guī)定了銷售者負(fù)有建立并執(zhí)行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度在內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任。

法規(guī)和規(guī)章 在行政法規(guī)層面，主要有《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》和《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》等。此外，質(zhì)監(jiān)主管部門還了大量部門規(guī)章，針對(duì)具體產(chǎn)品或者質(zhì)量監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)做出規(guī)定。

3、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理制度

核心法律是《標(biāo)準(zhǔn)化法》，配套的規(guī)范性法文件主要有行政法規(guī)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》，部門規(guī)章《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》，特別是《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》，對(duì)企業(yè)如何進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理做出了非常詳盡的指引，是企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化管理制度必須仔細(xì)研讀的規(guī)范性文件。這些企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法主要解決以下問題：1.制定標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象范圍?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第2條明確了哪些技術(shù)要求應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)。2.國(guó)家積極推行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的政策。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》第4條，企業(yè)可以結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，如ISO9000族國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，制定適用于本企業(yè)的質(zhì)量控制選擇和使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。3.企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定要求和建議。體現(xiàn)于《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第17和19條中?！镀髽I(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》更以專章的形式規(guī)定了企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，它們是企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)化管理制度的直接國(guó)家法依據(jù)。4.企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的備案。5.企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。6.企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。前述三個(gè)事項(xiàng)都由《企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》以第三章、第四章和第五章的專章形式作出規(guī)定。7.企業(yè)未按要求制定標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任，即相關(guān)主管部門可以在職權(quán)范圍內(nèi)責(zé)令企業(yè)限期改進(jìn)，并可通報(bào)批評(píng)或給予責(zé)任者行政處分。

4、企業(yè)計(jì)量管理制度

核心法律是《計(jì)量法》，配套的規(guī)范性法文件主要有行政法規(guī)《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》和《強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》，部門規(guī)章《計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核辦法》、《計(jì)量法條文解釋》和有關(guān)部委就特殊行業(yè)企事業(yè)單位計(jì)量管理工作的規(guī)章。這些計(jì)量相關(guān)法中規(guī)定的企業(yè)制定計(jì)量管理制度必須注意的法律問題主要有：1.《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第4和7條規(guī)定，完善的管理制度是企業(yè)使用計(jì)量基準(zhǔn)器具、計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器的必備條件。2.該法第12條規(guī)定企業(yè)有建立計(jì)量檢定管理制度的責(zé)任。3.《強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》第13條規(guī)定企業(yè)有強(qiáng)化強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具的使用并制定相應(yīng)的規(guī)章制度的責(zé)任。4.《計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核辦法》第6條規(guī)定了計(jì)量管理制度是國(guó)家行政主管部門對(duì)企業(yè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)考核的重要內(nèi)容之一。5.《計(jì)量法》第12條、《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》第17條規(guī)定了對(duì)于制造和修理計(jì)量器具的特殊企業(yè)，完善的計(jì)量規(guī)章制度是通過認(rèn)證考核的重要內(nèi)容之一。6.《輕工業(yè)計(jì)量工作管理辦法》第四章“企業(yè)事業(yè)單位計(jì)量工作”專門就輕工業(yè)企業(yè)計(jì)量管理制度的有關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定，內(nèi)容涉及企業(yè)計(jì)量職能機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)、計(jì)量人員的配備和待遇、計(jì)量工作在企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)中的地位等，這些是相關(guān)企業(yè)制定計(jì)量管理制度時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的內(nèi)容。7.《中小企業(yè)計(jì)量檢測(cè)保證規(guī)則》中的4.1.3“管理制度”，就中小企業(yè)建立計(jì)量管理制度的必備內(nèi)容作了詳盡的指引，是中小企業(yè)建立計(jì)量管理制度框架的直接參考。8.其他部委對(duì)特殊行業(yè)企業(yè)計(jì)量管理工作的專門規(guī)定。這些規(guī)章絕大多數(shù)都是集中于20世紀(jì)八九十年布的，它們是特定行業(yè)企業(yè)制定計(jì)量管理制度的直接依據(jù)，對(duì)于特定行業(yè)企業(yè)而言具有直接指導(dǎo)意義。

5、結(jié)語(yǔ)

建立健全產(chǎn)品質(zhì)量安全體系是人類生存的必要條件，也是法的重要價(jià)值。人之所以需要產(chǎn)品質(zhì)量安全體系乃是因?yàn)槲覀兩钤谝粋€(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)中，社會(huì)要能正常運(yùn)行，就必須要有相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)、能夠正常施行和維護(hù)的社會(huì)規(guī)范，并且能夠把無(wú)序和沖突控制在一定的范圍，社會(huì)的這種有序狀態(tài)和動(dòng)態(tài)平衡就是秩序。產(chǎn)品質(zhì)量安全事件無(wú)疑是對(duì)社會(huì)正常秩序的破壞，懲罰性賠償制度通過制裁和威懾作用的發(fā)揮能夠使不正常的社會(huì)秩序得以恢復(fù)正常。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊靜毅.懲罰性賠償金的經(jīng)濟(jì)分析[J].東岳論叢，2011.3

[2] 陳聰富.美國(guó)懲罰性賠償金的發(fā)展趨勢(shì)---改革運(yùn)動(dòng)與實(shí)證研究的對(duì)峙[J].臺(tái)灣《法學(xué)叢刊》第169期

[3] ISO9000質(zhì)量管理體系結(jié)構(gòu)，2000版

[4] 龔益鳴.質(zhì)量管理學(xué) 2004

事業(yè)單位管理辦法條例范文第2篇

包頭市集中供熱始于1979年，經(jīng)過近25年的發(fā)展，供熱面積已達(dá)到2744．31萬(wàn)平方米，供熱普及率達(dá)67．5％。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物的集中供熱面臨著越來(lái)越多的困難和矛盾，突出問題有：

（一）供熱企業(yè)面臨的困難

1、熱費(fèi)收繳難

供熱補(bǔ)貼不平衡影響供熱收費(fèi)。目前，包頭市集中供熱居民的熱費(fèi) 2．6元／m2?月，其中，行政事業(yè)單位職工應(yīng)由財(cái)政補(bǔ)貼2元／?月，企業(yè)單位有支付能力的可參照?qǐng)?zhí)行，沒有支付能力的全部由職工個(gè)人承擔(dān)；個(gè)體工商戶和無(wú)業(yè)人員的熱費(fèi)均由個(gè)人繳納。這樣越是單位效益好、收入穩(wěn)定的群體越能享受到供熱補(bǔ)貼，越是單位效益差或破產(chǎn)企業(yè)的職工，供暖補(bǔ)貼越無(wú)法及時(shí)兌現(xiàn)，甚至沒有補(bǔ)貼。供暖補(bǔ)貼享受不平衡，使部分用戶產(chǎn)生抵觸心理，拒絕交費(fèi)。特別是“三無(wú)人員”、“下崗失業(yè)人員”、“五保戶”等特困群體、弱勢(shì)團(tuán)體，他們既享受不到供熱補(bǔ)貼又無(wú)交費(fèi)能力，拖欠熱費(fèi)十分嚴(yán)重，這已是個(gè)社會(huì)問題。

供熱控制系統(tǒng)比較滯后。包頭地區(qū) 2001年以前的建筑采暖系統(tǒng)多為上供下回單管垂直串連系統(tǒng)，供熱控制由室外入戶人井內(nèi)的單元控制閥完成，無(wú)法實(shí)現(xiàn)單戶控制，有的甚至是一棟或幾棟多個(gè)單元共用一個(gè)控制閥。這種供熱系統(tǒng)不僅存在著樓上樓下的冷熱不均，對(duì)欠費(fèi)的個(gè)別用戶更是無(wú)法制約，致使個(gè)別不自覺交費(fèi)的用戶鉆空子，常年拖欠熱費(fèi)，大大打擊了交費(fèi)用戶的積極性，欠費(fèi)群體日益擴(kuò)大，導(dǎo)致熱費(fèi)收繳更加困難。

供熱質(zhì)量影響供熱收費(fèi)。隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡和發(fā)展，“熱”已從完全意義上的“福利制”逐步轉(zhuǎn)向個(gè)人意義上的“商品制?！比藗儗?duì)“熱”商品的質(zhì)量和售后服務(wù)的要求越來(lái)越高。但由于熱商品的特殊性，其產(chǎn)品質(zhì)量是由熱源質(zhì)量傳輸管網(wǎng)狀況和用戶室內(nèi)系統(tǒng)共同決定的。只有三個(gè)環(huán)節(jié)全部規(guī)范合格，才能保證熱產(chǎn)品的質(zhì)量。但實(shí)際中常常發(fā)生因用戶二次管網(wǎng)（從小區(qū)熱力站到用戶樓前入戶井之間的管網(wǎng)）管理不善，室內(nèi)采暖系統(tǒng)老化堵塞，熱源故障處理不及時(shí)、熱力站人為控制熱能輸送等問題嚴(yán)重影響供熱質(zhì)量，導(dǎo)致“熱”商品不能實(shí)現(xiàn)等價(jià)交換。

2、用戶二次網(wǎng)管理混亂

依據(jù)《包頭市城市集中供熱管理辦法》，用戶二次管網(wǎng)應(yīng)由產(chǎn)權(quán)單位或委托管理單位（如物業(yè)公司）進(jìn)行管理。在房改的過程中，居民用戶房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到個(gè)人，產(chǎn)權(quán)單位的概念變得模糊，使原本就管理不善的二次網(wǎng)處于無(wú)人管理狀態(tài)。一些小區(qū)盡管有物業(yè)管理，居民在購(gòu)房時(shí)也繳納了公共設(shè)施維護(hù)基金，但用于居民用熱設(shè)施維護(hù)管理的費(fèi)用卻一直沒有到位，造成物業(yè)管理與居民用戶二次網(wǎng)專業(yè)化管理脫節(jié)。二次網(wǎng)年久失修，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，給用戶安全用熱和供熱經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了極大的隱患。

3、供熱管理缺乏有力的法律保障

包頭市城市集中供熱的歷史已近25年，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，供熱用熱雙方權(quán)利義務(wù)、供熱管理方式、范圍等都發(fā)生了很大的變化。而作為管理集中供熱的地方法規(guī)仍是1993年簽發(fā)的54號(hào)令《包頭市城市集中供熱管理辦法》，從內(nèi)容、可操作性上已不能滿足我市集中供熱發(fā)展的要求。如，對(duì)按時(shí)繳費(fèi)的群眾，不能按時(shí)供熱、保質(zhì)供熱的供熱單位和欠費(fèi)用戶無(wú)有效的制約手段；出現(xiàn)了“部分用戶主動(dòng)交錢，供熱單位卻不敢收”的怪現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了群眾的生活和供熱企業(yè)的發(fā)展。

（二）老百姓所面臨的問題：

1、供熱質(zhì)量問題。隨著百姓對(duì)熱能這一商品意識(shí)的提高，熱能成為商品已被人們接受，百姓花錢購(gòu)買了熱能，卻達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)推（國(guó)家規(guī)定的16C），不能按時(shí)保質(zhì)的享受到熱能。

2、繳費(fèi)問題。包頭市冬季取暖長(zhǎng)達(dá)半年之久。一次性付費(fèi)給百姓帶來(lái)諸多困難且不合理，應(yīng)該按月繳費(fèi)，對(duì)于一次性繳費(fèi)的百姓應(yīng)給以適當(dāng)?shù)臏p免獎(jiǎng)勵(lì)。

二、發(fā)展城市集中供熱是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、造福子孫后代的大事

我們要以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“與時(shí)俱進(jìn)”的方針和“求真務(wù)實(shí)”的精神，客觀分析和積極解決上述嚴(yán)重制約城市集中供熱發(fā)展的問題，為廣大群眾營(yíng)造一個(gè)良好的供熱生活環(huán)境。就上述問題提出如下建議：

（一）加快供熱立法，結(jié)合城市集中供熱發(fā)展趨勢(shì)和包頭市的供熱現(xiàn)狀，制定切實(shí)可行的供熱管理?xiàng)l例。如目前立法條件不成熟，行業(yè)管理部門應(yīng)先就現(xiàn)行的供熱管理辦法進(jìn)行修改完善，使供熱管理有法可依，做到依法供熱、依法用熱、依法管熱。

（二）明確供熱單位的職責(zé)權(quán)限，合理界定供熱成本組成，結(jié)合按熱計(jì)量的實(shí)施，科學(xué)確定熱價(jià)，以保本微利為原則，逐步實(shí)現(xiàn)熱價(jià)在政府宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上進(jìn)入市場(chǎng)。做好按建筑面積收費(fèi)，向按熱量收費(fèi)轉(zhuǎn)化過渡期的熱費(fèi)調(diào)整工作，確保平穩(wěn)過渡。

（三）有關(guān)部門盡快出臺(tái)熱費(fèi)清繳辦法，保護(hù)用熱群眾和供熱企業(yè)的正當(dāng)利益。2月24日北京市市政管委、市監(jiān)察局等5部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展清繳單位拖欠職工供暖費(fèi)工作的通知》指出：凡拖欠職工供暖費(fèi)的單位不得購(gòu)買小汽車，單位負(fù)責(zé)人及有關(guān)責(zé)任人不得出國(guó)。對(duì)欠費(fèi)嚴(yán)重的單位予以法律，新聞曝光，信用警示。這一做法值得借鑒。

事業(yè)單位管理辦法條例范文第3篇

2015年，我省全省累計(jì)接待游客2.67億人次，比增14.0%;實(shí)現(xiàn)旅游總收入3141.51億元，比增16.0%，各項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均高于全國(guó)平均水平，超額完成“十二五”規(guī)劃既定目標(biāo)，旅游綜合帶動(dòng)效應(yīng)凸顯，為我省旅游業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)打下良好基礎(chǔ)?！笆濉睍r(shí)期是我省旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的黃金發(fā)展期。為了合理保護(hù)、開發(fā)、利用旅游資源，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序，保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，7月29日，省人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過了修訂后的《福建省旅游條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。《條例》堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，立足福建旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際，把促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展作為立法的核心目標(biāo)，同時(shí)把旅游資源和環(huán)境保護(hù)作為立法的重要關(guān)注點(diǎn)，突出問題導(dǎo)向立法，注重法條的針對(duì)性和可操作性。

《條例》共67條，設(shè)置了總則、旅游規(guī)劃與資源保護(hù)利用、旅游促進(jìn)與保障、權(quán)益保護(hù)與經(jīng)營(yíng)規(guī)范、旅游交流與合作、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等9章。

構(gòu)建旅游發(fā)展多元治理機(jī)制

旅游產(chǎn)業(yè)構(gòu)成要素復(fù)雜多樣，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及面廣、綜合性強(qiáng)，強(qiáng)化有關(guān)部門的旅游服務(wù)和監(jiān)管職能，是優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境，確保旅游業(yè)健康發(fā)展的重要措施。為此，《條例》從如下方面作出規(guī)定：一是明確了政府職責(zé)?！稐l例》要求政府加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，將旅游業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并以財(cái)政資金設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金，作為旅游業(yè)投入和扶持資金的來(lái)源。二是確立了旅游部門主管、其他部門分工協(xié)作的旅游管理體制。《條例》規(guī)定，旅游部門指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督本區(qū)域的旅游業(yè)，其他相關(guān)部門則各司其責(zé)，做好旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)工作。三是規(guī)定了行業(yè)參與治理機(jī)制?！稐l例》允許設(shè)立旅游行業(yè)組織，要求旅游行業(yè)組織完善行業(yè)自律機(jī)制，接受旅游主管部門的指導(dǎo)。四是賦予了全社會(huì)擴(kuò)大旅游宣傳的義務(wù)?！稐l例》要求政府及其部門開展旅游宣傳教育、新聞媒體開展旅游公益宣傳，以提高全社會(huì)健康、文明、環(huán)保、安全的旅游意識(shí)。

強(qiáng)化旅游開發(fā)中保護(hù)資源要求

旅游發(fā)展規(guī)劃對(duì)合理開發(fā)和保護(hù)旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先規(guī)劃、后開發(fā)的原則。但長(zhǎng)期以來(lái)，我省旅游項(xiàng)目建設(shè)還存在著缺乏規(guī)劃、盲目規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)以及落實(shí)走樣等現(xiàn)象，造成了旅游發(fā)展中的隨意性。為此，《條例》對(duì)旅游開發(fā)作出如下要求：一是規(guī)劃先行，要求旅游開發(fā)和旅游景區(qū)、旅游飯店等主要旅游要素項(xiàng)目的新建、改建、擴(kuò)建，政府編制或調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他涉及旅游的專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)與旅游發(fā)展規(guī)劃相銜接，還要求有關(guān)部門審批旅游重點(diǎn)項(xiàng)目前必須征求同級(jí)旅游行政主管部門的意見;二是保護(hù)優(yōu)先，要求旅游開發(fā)不得破壞旅游資源，禁止建設(shè)對(duì)環(huán)境有害的項(xiàng)目或損害景觀整體效果的設(shè)施，具體實(shí)施過程中必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);三是注意協(xié)調(diào)，要求開發(fā)利用自然資源的應(yīng)保護(hù)自然景觀和生態(tài)環(huán)境，確保其建設(shè)規(guī)模與建筑風(fēng)格與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，開發(fā)利用人文資源的必須保護(hù)其特有的歷史風(fēng)貌、文化特質(zhì)和民族特色。此外，為了吸引資金加快旅游開發(fā)，盡快完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施，提升旅游服務(wù)品質(zhì)，《條例》還鼓勵(lì)各類資本參與旅游開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并且允許旅游資源的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離。

明確民宿法律地位及發(fā)展要求

隨著鄉(xiāng)村游興起，具有鮮明地方特色和文化元素的民宿回應(yīng)了旅游者的普遍需求。然而，上位法未對(duì)此作出相關(guān)規(guī)定，民宿法律地位不明確，給發(fā)展帶來(lái)諸多問題和困難，也容易產(chǎn)生治安、消防等安全隱患。為此，《條例》將民宿界定為有別于賓館、飯店等傳統(tǒng)旅館的一種新型業(yè)態(tài)。其規(guī)定，在鄉(xiāng)村和旅游景區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等特定區(qū)域，居民可以利用自有住宅或租賃他人住宅，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋?、自然景觀、生態(tài)環(huán)境資源及農(nóng)林牧漁生產(chǎn)活動(dòng)，開辦民宿，為旅游者提供住宿、餐飲等服務(wù)。二是設(shè)定民宿設(shè)施的基本規(guī)范。民宿的建筑、設(shè)施設(shè)備和經(jīng)營(yíng)服務(wù)應(yīng)當(dāng)具備必要的治安、消防等方面的安全條件和衛(wèi)生要求。三是對(duì)政府在扶持和促進(jìn)民宿業(yè)發(fā)展方面提出具體的要求。民宿業(yè)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、安全有序、體現(xiàn)特色、保護(hù)生態(tài)的原則，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門編制本行政區(qū)域民宿業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的政策措施，及時(shí)協(xié)調(diào)解決民宿發(fā)展中的問題，還要求有關(guān)部門必須簡(jiǎn)化手續(xù)，提高辦事效率。四是為了切實(shí)保障旅游者人身和財(cái)產(chǎn)安全，規(guī)范民宿發(fā)展，規(guī)定由省政府組織相關(guān)部門制定民宿相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法。

規(guī)定多種促進(jìn)旅游發(fā)展途徑

針對(duì)我省旅游產(chǎn)業(yè)大而不強(qiáng)的狀況和旅游業(yè)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門融合發(fā)展日益明顯的趨勢(shì)，為了加速我省旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的進(jìn)程，《條例》規(guī)定了如下促進(jìn)措施：一是要求政府完善旅游公共服務(wù)設(shè)施，創(chuàng)新旅游休閑形式;二是要求旅游部門加強(qiáng)旅游信息化建設(shè)和創(chuàng)新旅游宣傳營(yíng)銷方式，開發(fā)境內(nèi)外客源市場(chǎng);三是要求旅游行業(yè)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);四是要求豐富旅游產(chǎn)品，促進(jìn)旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)休閑度假旅游與觀光旅游共同發(fā)展;五是創(chuàng)新旅游業(yè)態(tài)，鼓勵(lì)發(fā)展海洋旅游、鄉(xiāng)村旅游和購(gòu)物旅游等新型旅游業(yè)態(tài)。六是鼓勵(lì)旅游實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”方式。

同時(shí)，立法調(diào)研過程中了解到的我省旅游資源雖豐富，但由于旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門、行業(yè)和地區(qū)的分割，導(dǎo)致我省旅游資源存在規(guī)模小、零散、同質(zhì)化等問題，一定程度上制約了我省旅游業(yè)發(fā)展。針對(duì)上述情況，《條例》立足于破解行業(yè)發(fā)展瓶頸，致力于突破行業(yè)壁壘，從如下方面為旅游業(yè)的健康發(fā)展提供了保障：一是整合旅游資源。要求跨行政區(qū)域且適宜整體利用的旅游資源由共同的上一級(jí)政府編制或由相關(guān)政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決旅游規(guī)劃實(shí)施中的重大問題。二是用地保障，要求政府統(tǒng)籌安排旅游項(xiàng)目用地、用林和用海指標(biāo)。三是開放區(qū)域旅游市場(chǎng)，禁止任何單位和個(gè)人設(shè)置市場(chǎng)壁壘，限制、阻礙區(qū)域外的旅行社、導(dǎo)游和旅游車輛在本地的合法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。四是車輛保障，鼓勵(lì)符合條件的旅游運(yùn)輸企業(yè)開展跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)。五是人才保障，要求教育、人社、旅游等部門加強(qiáng)旅游專業(yè)人才培養(yǎng)，提高旅游從業(yè)人員素質(zhì)。六是資金保障，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合旅游企業(yè)需求特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，創(chuàng)新發(fā)展旅游融資產(chǎn)業(yè)和模式。七是客源保障，開放旅行社參與政府采購(gòu)和服務(wù)外包業(yè)務(wù)，要求縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位落實(shí)職工帶薪年假休假制度，鼓勵(lì)職工開展旅游休閑消費(fèi)。八是發(fā)展與境外旅游合作，完善閩臺(tái)澳旅游合作機(jī)制，構(gòu)建環(huán)海峽旅游圈，建立與海上絲綢之路沿線國(guó)家和地區(qū)的旅游協(xié)作機(jī)制。

加強(qiáng)監(jiān)管維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益

良好的市場(chǎng)秩序、規(guī)范的經(jīng)營(yíng)行為，是做大做強(qiáng)我省旅游品牌的基礎(chǔ)條件。誠(chéng)信缺失是現(xiàn)實(shí)生活中影響旅游服務(wù)質(zhì)量和公眾意見最大的問題。為了規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，保護(hù)旅游消費(fèi)者權(quán)益，《條例》構(gòu)建了如下制度：一是付費(fèi)旅游項(xiàng)目和購(gòu)物場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)事先約定制度，且要求在旅游合同中在顯著位置清晰標(biāo)明，如未事先約定則不得安排。二是旅游消費(fèi)價(jià)格公開制度，要求旅游經(jīng)營(yíng)者對(duì)所提供的旅游商品和服務(wù)明碼標(biāo)價(jià)，禁止“零團(tuán)費(fèi)”、虛假標(biāo)價(jià)和強(qiáng)迫消費(fèi)。三是景區(qū)門票漲價(jià)聽證制度，要求依托國(guó)家自然、文化等公共資源興建的景區(qū)門票和景區(qū)內(nèi)游覽場(chǎng)所、交通工具等獨(dú)立收費(fèi)項(xiàng)目必須實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，如需調(diào)價(jià)還得進(jìn)行聽證。四是明定了旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)、旅游車輛駕駛員的禁止，包括索取“小費(fèi)”、擅自賣團(tuán)、并團(tuán)或轉(zhuǎn)團(tuán)、甩團(tuán)（客）、強(qiáng)迫消費(fèi)等。五是景區(qū)實(shí)行講解員和導(dǎo)游講解并行制度，禁止景區(qū)限制旅游團(tuán)導(dǎo)游自行講解。六是旅游投訴限時(shí)處理制度，要求政府明確統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，對(duì)于投訴事項(xiàng)以當(dāng)場(chǎng)處理為主，實(shí)在無(wú)法當(dāng)場(chǎng)處理的應(yīng)在法定期限內(nèi)處理。七是旅游聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，協(xié)調(diào)解決旅游聯(lián)合執(zhí)法中的重大、突出問題。八是旅游經(jīng)營(yíng)者信用評(píng)價(jià)制度，剝奪一般失信旅游經(jīng)營(yíng)者一年內(nèi)享受政府優(yōu)惠政策的資格，將嚴(yán)重失信旅游經(jīng)營(yíng)者列為重點(diǎn)監(jiān)督檢查者并向社會(huì)公布，同時(shí)通報(bào)給銀行、證券、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)。

注重旅游消費(fèi)者安全保障

事業(yè)單位管理辦法條例范文第4篇

一、土地增值稅節(jié)稅點(diǎn)

國(guó)家開征土地增值稅的初衷是為了調(diào)節(jié)土地增值收益,該稅實(shí)質(zhì)上是附加于企業(yè)所得稅之上的另一種形式的“所得稅”,在全國(guó)降低高房?jī)r(jià)的一片呼聲中,上次的“兩會(huì)”上曾有代表提議取消該稅。為達(dá)到調(diào)節(jié)增值收益的目的,該稅實(shí)行四級(jí)超率累進(jìn)稅率,增值率越大,稅率越高,所以該稅種節(jié)稅籌劃的著眼點(diǎn)在于降低土地增值率,力爭(zhēng)適用較低的稅率,甚至能夠享受到免征的政策。

1、普通住宅的稅收優(yōu)惠。稅法規(guī)定:納稅人建造普通標(biāo)準(zhǔn)住宅出售,增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的免征土地增值稅;增值額超過扣除項(xiàng)目金額之和20%的,應(yīng)就其全部增值額按規(guī)定計(jì)稅。

筆者曾經(jīng)負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的一個(gè)房產(chǎn)項(xiàng)目,一期工程土地增值稅清算的結(jié)果是:土地增值率18.5%,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)退回預(yù)繳的60萬(wàn)元稅款。但假如增值率達(dá)到20%以上,不僅不能退回預(yù)繳款,還需補(bǔ)繳200多萬(wàn)元稅款。所以,企業(yè)應(yīng)充分重視該政策,在建筑面積設(shè)計(jì)、銷售定價(jià)、賬務(wù)核算等工作中要考慮該項(xiàng)政策,力爭(zhēng)把工作做到前頭。

該項(xiàng)政策的籌劃常有著述發(fā)表,在此不再贅述,只是需要強(qiáng)調(diào)的是,如果小區(qū)開發(fā)既有普通住宅又有非普通住宅或商業(yè),一定要在成本列支、預(yù)(決)算、合同簽訂等方面盡力劃分清楚,否則即使普通住宅增值率達(dá)不到20%,也無(wú)法享受免稅政策。當(dāng)然,與稅務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)也非常關(guān)鍵。

2、開發(fā)間接費(fèi)用的列支。開發(fā)間接費(fèi)用在土地增值稅條例中的定義是:直接組織、管理開發(fā)項(xiàng)目發(fā)生的費(fèi)用。開發(fā)間接費(fèi)用在計(jì)算土地增值稅扣除項(xiàng)目時(shí)允許加計(jì)20%扣除,所以企業(yè)日常費(fèi)用開支,凡符合以上定義的一定要列入開發(fā)間接費(fèi)用,而有些企業(yè)的財(cái)務(wù)人員將其列入了管理費(fèi)用,沒有為企業(yè)爭(zhēng)取到應(yīng)有的稅收利益。

筆者在實(shí)際工作中綜合會(huì)計(jì)和稅法的規(guī)定,只將招待費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、四項(xiàng)小稅、總部管理人員的工資福利費(fèi)、明顯屬于總部的費(fèi)用列入管理費(fèi)用,其余費(fèi)用全部列入開發(fā)間接費(fèi)用,這樣處理在歷次稅務(wù)檢查中均得到認(rèn)可。另外,《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理辦法》(國(guó)稅發(fā)[2009]31號(hào))文第二十七條第(六)款規(guī)定:“項(xiàng)目營(yíng)銷設(shè)施建造費(fèi)”列開發(fā)間接費(fèi)用,根據(jù)此規(guī)定建造售樓處的支出不需要列營(yíng)業(yè)費(fèi)用了,可以增加開發(fā)間接費(fèi)用。

3、公共成本和間接成本的分配。根據(jù)國(guó)稅發(fā)[2009]31號(hào)文第二十九條和第三十條的規(guī)定,土地成本一般按占地面積法進(jìn)行分配,如果確需結(jié)合其他方法進(jìn)行分配的,應(yīng)征得稅務(wù)機(jī)關(guān)同意。借款費(fèi)用屬于不同成本對(duì)象共同負(fù)擔(dān)的,按直接成本法或預(yù)算造價(jià)法進(jìn)行分配。公共配套設(shè)施開發(fā)成本明確規(guī)定應(yīng)按建筑面積法進(jìn)行分配,而其他成本項(xiàng)目的分配方法由企業(yè)自行確定。

可以看出,以上規(guī)定給了企業(yè)很大的稅收籌劃空間,尤其是土地成本的分配。政府出讓土地是帶著規(guī)劃的,事先規(guī)劃了哪里建商業(yè)、哪里建住宅,而商業(yè)占地地價(jià)要高于住宅占地,但地塊是整體出讓的,沒標(biāo)明商業(yè)占地和住宅占地分別是多少地價(jià)。如果按占地面積法進(jìn)行分配,顯然增大了住宅成本,減少了商業(yè)成本,具有不合理性,所以稅收規(guī)定預(yù)留了企業(yè)可以采用其他合理方法的空間。企業(yè)需要通盤考慮能否享受普通住宅免稅政策、不能享有該政策的情況下怎樣降低住宅和商業(yè)各自的增值率,通過細(xì)致測(cè)算后決定采用什么方法更符合企業(yè)利益,然后以充分的理由向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出,征得其同意后實(shí)行。

同樣道理,借款費(fèi)用和其他成本項(xiàng)目的分配也需認(rèn)真考慮。

4、變銷售為長(zhǎng)期出租?，F(xiàn)在多數(shù)樓盤地下停車位長(zhǎng)期出租,一次收取最長(zhǎng)20年的租賃費(fèi),根據(jù)《土地增值稅暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定,土地增值稅是對(duì)出售或者以其他方式有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物的行為所征收的稅。出售或轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)以辦理相應(yīng)產(chǎn)權(quán)為標(biāo)志,產(chǎn)權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)移就不構(gòu)成出售或轉(zhuǎn)讓。只出租地下車位的行為,因?yàn)闆]有發(fā)生使用權(quán)的轉(zhuǎn)移,不需要繳納土地增值稅,應(yīng)按照“服務(wù)業(yè)――租賃業(yè)”項(xiàng)目,以5%的稅率繳納營(yíng)業(yè)稅。

照此例子,如果能變房屋銷售為長(zhǎng)期出租,將推遲土地增值稅的繳納,假如將來(lái)取消土地增值稅,企業(yè)將獲得一筆巨大收益。

5、股東購(gòu)買土地作價(jià)入股。根據(jù)《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于土地增值稅若干問題的通知》(財(cái)稅[2006]21號(hào))規(guī)定,自2006年3月2日之后,以土地使用權(quán)投資入股或聯(lián)營(yíng)從事房地產(chǎn)開發(fā)的,在投資環(huán)節(jié)確認(rèn)收入,對(duì)投資人按規(guī)定征收土地增值稅,以該環(huán)節(jié)征稅時(shí)確認(rèn)的收入作為被投資企業(yè)取得土地使用權(quán)所支付的金額據(jù)以扣除。不再適用《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于土地增值稅一些具體問題規(guī)定的通知》(財(cái)稅字[1995]048號(hào))第一條暫免征收土地增值稅的規(guī)定。

在財(cái)稅[2006]21號(hào)文出臺(tái)前,有人根據(jù)財(cái)稅字[1995]048號(hào)文提出過籌劃方案,引起大家熱烈討論,但不知有沒有過實(shí)際操作。財(cái)稅[2006]21號(hào)文出臺(tái)后,筆者認(rèn)為大家仍然可以考慮怎樣籌劃。現(xiàn)舉個(gè)例子供大家探討:

李某以個(gè)人名義購(gòu)買土地一塊,購(gòu)買價(jià)1000萬(wàn)元,李某需交納契稅30萬(wàn)元,印花稅0.5萬(wàn)元,李某以該土地投資成立萬(wàn)城房產(chǎn)公司(個(gè)人獨(dú)資),評(píng)估作價(jià)(售價(jià))1500萬(wàn)元,高某需繳納印花稅0.75萬(wàn)元,土地增值稅扣除項(xiàng)目金額1031.25萬(wàn)元=1000+30+0.5+0.75,增值額468.75萬(wàn)元,增值率45.45%,繳納土地增值稅140.62萬(wàn)元=468.75×30%,需繳納個(gè)人所得稅65.63萬(wàn)元=(1500-1000-30-0.5-0.75-140.62)×0.2。

萬(wàn)城房產(chǎn)公司接收該土地不需要繳納契稅(根據(jù)財(cái)稅[2008]142號(hào)),印花稅因計(jì)入管理費(fèi)用不考慮,公司利用該土地開發(fā)普通住宅,開發(fā)成本6000萬(wàn)元,實(shí)現(xiàn)收入12000萬(wàn)元,繳納營(yíng)業(yè)稅及附加660萬(wàn)元=12000×5.5%,扣除項(xiàng)目金額10410萬(wàn)元=(1500+6000)×(1+20%+10%)[假設(shè)利息不能按開發(fā)項(xiàng)目合理分?jǐn)?、三?xiàng)費(fèi)用實(shí)際發(fā)生和計(jì)算扣除一致,即750萬(wàn)元=(1500+6000)×10%]+660,增值額1590萬(wàn)元=12000-10410,增值率15.27%,免交土地增值稅,繳納企業(yè)所得稅772.5萬(wàn)元[12000-(1500+6000)×(1+10%)-660]×0.25,李某總的凈收益2580萬(wàn)元=12000-1000-30-0.5-0.75-140.62-65.63-6000-(1500+6000)×10%-660-772.5。

而假設(shè)李某以現(xiàn)金1000萬(wàn)元出資先成立房產(chǎn)公司,再購(gòu)買土地,繳納契稅30萬(wàn)元,印花稅0.5萬(wàn)元,開發(fā)成本6000萬(wàn)元,實(shí)現(xiàn)收入12000萬(wàn)元,繳納營(yíng)業(yè)稅及附加660萬(wàn)元,扣除項(xiàng)目金額9799萬(wàn)元=(1000+30+6000)×(1+20%+10%)+660(三項(xiàng)費(fèi)用計(jì)算扣除,但是不能超過實(shí)際發(fā)生數(shù)750萬(wàn)元,筆者所在地區(qū)的濟(jì)寧市地稅局于2009年12月31日下發(fā)的文件[關(guān)于印發(fā)《濟(jì)寧市地方稅務(wù)局房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅收項(xiàng)目管理辦法(試行)》的通知(濟(jì)地稅發(fā)[2009]79號(hào)文)]中對(duì)此有規(guī)定,增值額2201萬(wàn)元=12000-9799,增值率22.46%,交納土地增值稅660.3萬(wàn)元=2201×30%,繳納企業(yè)所得稅724.93萬(wàn)元=[12000-(1000+30+6000)-(1500+6000)×10%-660-660.3]×0.25,李某總的凈收益2174.77萬(wàn)元=12000-1000-30-6000-(1500+6000)×10%-660-660.3-724.93。

由此可見,同樣投資1000萬(wàn)元,前后兩種運(yùn)作方式凈收益相差405.23萬(wàn)元=2580-2174.77,根本原因在于以股東投資環(huán)節(jié)確認(rèn)的土地收入作為房產(chǎn)公司計(jì)算土地增值稅扣除土地的成本,這樣使房產(chǎn)公司的土地成本抬高,土地增值率低于20%,從而享受免稅。

6、籌建費(fèi)列前期工程費(fèi),而不是管理費(fèi)用。根據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)所得稅若干稅務(wù)事項(xiàng)銜接問題的通知》(國(guó)稅函[2009]98號(hào))規(guī)定,對(duì)開辦費(fèi)的處理,新所得稅法中開(籌)辦費(fèi)未明確列作長(zhǎng)期待攤費(fèi)用,企業(yè)可以在開始經(jīng)營(yíng)之日的當(dāng)年一次性扣除,也可以按照新稅法有關(guān)長(zhǎng)期待攤費(fèi)用的處理規(guī)定處理,但一經(jīng)選定,不得改變。

由此可見,開辦費(fèi)的攤銷已不存在稅會(huì)差異,企業(yè)可一次攤銷。工商企業(yè)通常列入管理費(fèi)用,而房地產(chǎn)行業(yè)可根據(jù)(國(guó)稅發(fā)[2009]31號(hào))文第二十七條規(guī)定列入前期工程費(fèi),可以在計(jì)算土地增值稅時(shí)加計(jì)扣除20%的成本。

二、企業(yè)所得稅和土地使用稅的節(jié)稅點(diǎn)

1、將開發(fā)的商品房出租,不再視同銷售確認(rèn)收入。根據(jù)(國(guó)稅發(fā)[2009]31號(hào))第七條規(guī)定,企業(yè)將開發(fā)產(chǎn)品用于捐贈(zèng)、贊助、職工福利、獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)外投資、分配給股東或投資人、抵償債務(wù)、換取其他企事業(yè)單位和個(gè)人的非貨幣性資產(chǎn)等行為,應(yīng)視同銷售,于開發(fā)產(chǎn)品所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移或于實(shí)際取得利益權(quán)利時(shí)確認(rèn)收入(或利潤(rùn))的實(shí)現(xiàn)。該內(nèi)容將《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)征收企業(yè)所得稅問題的通知》(國(guó)稅發(fā)[2006]31號(hào))文中該條規(guī)定中的“開發(fā)產(chǎn)品轉(zhuǎn)作自用固定資產(chǎn)”刪除了,同時(shí)結(jié)合國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)處置資產(chǎn)所得稅處理問題的通知》(國(guó)稅函[2008]828號(hào))第一條的規(guī)定,可以認(rèn)為,企業(yè)將自己開發(fā)的商品房出租,不再需要視同銷售確認(rèn)收入。

結(jié)合以上土地增值稅節(jié)稅點(diǎn)中的相關(guān)分析,企業(yè)將房產(chǎn)變銷售為長(zhǎng)期出租,不僅可以推遲土地增值稅的繳納,還可以推遲所得稅的繳納,并且能夠坐享房產(chǎn)增值,但需要付出成本資金利息,而且出租收入需按照12%繳納房產(chǎn)稅,因此企業(yè)需要做出詳細(xì)的測(cè)算,在綜合平衡的情況下作出決策。

2、沒有實(shí)現(xiàn)銷售前的招待費(fèi)可以結(jié)轉(zhuǎn)到實(shí)現(xiàn)收入時(shí)累計(jì)扣除。房地產(chǎn)行業(yè)具有特殊性,從籌建到開工建設(shè)直至實(shí)現(xiàn)收入往往過程非常漫長(zhǎng),前期項(xiàng)目運(yùn)作花費(fèi)的招待費(fèi)較多,為此國(guó)稅發(fā)[2006]第31號(hào)文針對(duì)招待費(fèi)專門做出規(guī)定,允許企業(yè)在實(shí)現(xiàn)收入之前發(fā)生的廣告費(fèi)、宣傳費(fèi)和業(yè)務(wù)招待費(fèi),可以向后結(jié)轉(zhuǎn),按稅收規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)扣除,但結(jié)轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)不得超過3個(gè)納稅年度。國(guó)稅發(fā)[2009]31號(hào)文對(duì)[2006]31號(hào)文進(jìn)行了補(bǔ)充和完善,沒有聲明[2006]31號(hào)文廢止,但也沒有提及這部分內(nèi)容,這說(shuō)明招待費(fèi)可以結(jié)轉(zhuǎn)扣除的規(guī)定還是適用的,只不過扣除標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行新企業(yè)所得稅法的規(guī)定。而廣告費(fèi)、宣傳費(fèi)根據(jù)新企業(yè)所得稅法超標(biāo)準(zhǔn)部分可以無(wú)限制的結(jié)轉(zhuǎn)扣除。

根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn),稅務(wù)部門對(duì)前期發(fā)生的招待費(fèi)比較認(rèn)可的處理是:先做待攤費(fèi)用處理,實(shí)現(xiàn)收入后再逐步攤銷,最長(zhǎng)可攤銷到實(shí)現(xiàn)收入后的第三年。這樣做雖不符合會(huì)計(jì)制度,但因?yàn)槠鋵?duì)報(bào)表的影響較小,會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)時(shí)一般不予以調(diào)整。

至于計(jì)提基數(shù),按照[2009]31號(hào)文有關(guān)精神和實(shí)際工作中所得稅納稅申報(bào)表的填制,房地產(chǎn)企業(yè)取得的預(yù)售收入可以作為招待費(fèi)、廣告費(fèi)和宣傳費(fèi)的計(jì)提基數(shù)。上文提到的濟(jì)寧市地稅局的濟(jì)地稅發(fā)[2009]79號(hào)對(duì)此有明確規(guī)定。

3、土地使用稅從開具銷售發(fā)票的次月起停交。根據(jù)土地使用稅暫行條例,納稅人以實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)交納土地使用稅,《關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》(國(guó)稅地字[1988]第015號(hào))文中規(guī)定,納稅人實(shí)際占用的土地面積,是指由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的單位組織測(cè)定的土地面積。尚未組織測(cè)量,但納稅人持有政府部門核發(fā)的土地使用證書的,以證書確認(rèn)的土地面積為準(zhǔn);尚未核發(fā)土地使用證書的,應(yīng)由納稅人據(jù)實(shí)申報(bào)土地面積。

在實(shí)際工作中,房地產(chǎn)企業(yè)交納土地使用稅的起點(diǎn)是土地出讓合同的簽訂日期,不論是否取得土地證,這符合稅法精神。但在房屋售出后,即使發(fā)票開具、房屋已交付使用,甚至房權(quán)證大證已分割,而土地證因種種原因未能分割,在這種情況下,企業(yè)已不再實(shí)際占有土地,但稅務(wù)部門以土地證未分割、土地所有權(quán)人仍是企業(yè)的為理由,不允許企業(yè)停交土地使用稅,顯然與稅法精神不符合,這就形成了稅務(wù)執(zhí)法的前后自相矛盾。

也有些地區(qū)比較務(wù)實(shí),以發(fā)票開具或以房權(quán)證分割為停交土地使用稅的終點(diǎn)。上文提到的濟(jì)寧市地稅局的(濟(jì)地稅發(fā)[2009]79號(hào)文)明確了此問題的處理:房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)銷售開發(fā)產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)從開具銷售發(fā)票的次月起,停止征收城鎮(zhèn)土地使用稅。房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)該根據(jù)稅法立法宗旨、法條釋義、類似判例據(jù)理力爭(zhēng),避免不必要的支出。

事業(yè)單位管理辦法條例范文第5篇

摘 要：公用事業(yè)民營(yíng)化改革引發(fā)了公用事業(yè)企業(yè)在法律上屬于“公機(jī)構(gòu)”還是“私企業(yè)”的職能定性問題。以中斷供應(yīng)引發(fā)的服務(wù)供應(yīng)糾紛為例，通過域外案例的比較觀察可得，英國(guó)法和德國(guó)法均從行為性質(zhì)這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)這一形式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。當(dāng)供應(yīng)企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)時(shí)，它構(gòu)成一個(gè)公法上的主體，應(yīng)對(duì)公民獲得一個(gè)持續(xù)的基本公用事業(yè)服務(wù)的供應(yīng)提供公法保護(hù)。

關(guān)鍵詞 ：公用事業(yè) 民營(yíng)化 生存照顧 普遍服務(wù)

* 本文系2010 年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公用事業(yè)監(jiān)管的行政法研究”（10CFX019）的階段性成果，同時(shí)亦受教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“《政府信息公開條例》的實(shí)施與完善”（12JJD820016）的資助。

** 作者簡(jiǎn)介：駱梅英，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，法學(xué)博士。

一、問題的提出

本文所要討論的問題是，民營(yíng)化改革后，公用事業(yè)企業(yè)在法律上屬于一個(gè)“公機(jī)構(gòu)”還是一個(gè)“私企業(yè)”？從水電公司、供暖企業(yè)、郵政通訊集團(tuán)到高速公路公司，今天我們的社會(huì)，存在著大量這樣“亦公亦私”的主體，改革中它們剝掉了行政的外殼“企業(yè)化”了，但是它們承擔(dān)的職能和提供的服務(wù)卻具有公共屬性。對(duì)這個(gè)問題缺乏理論上的厘清，已經(jīng)成為法律制度設(shè)計(jì)的制約，并在法院審查中成為難題。

例如，《政府信息公開條例》第37 條規(guī)定，供水、供電、供氣、供熱、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。但在多數(shù)案例中，企業(yè)都以自己不屬于行政機(jī)關(guān)而屬于私企業(yè)為由，①或相關(guān)信息屬于商業(yè)秘密、內(nèi)部信息，不具有公共性為由，②不予承擔(dān)信息公開義務(wù)。

更典型的例子，當(dāng)公民因電、水、氣、暖等服務(wù)的供應(yīng)與公用事業(yè)企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，是成立一個(gè)民事合同上的私法爭(zhēng)議，還是行政職能履行上的公法爭(zhēng)議？或者，更準(zhǔn)確的表述是，哪些類型的糾紛屬于供應(yīng)合同履行上的私法爭(zhēng)議，哪些屬于法定職能行使中的公法爭(zhēng)議，并非涇渭自分。例如，供電企業(yè)的查電權(quán)，來(lái)源于《用電檢查管理辦法》的規(guī)章授權(quán)。當(dāng)公民與供電企業(yè)因用電檢查、竊電認(rèn)定和處理等行為產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟還是行政訴訟，成為法院審查的首要問題。兩種意見的分歧，可以預(yù)見兩種不同的判決。③

類似實(shí)務(wù)中的困惑很多，民營(yíng)化改革了，那么作為平等的民事主體，公用事業(yè)企業(yè)是否還具有以及還能在多大權(quán)限內(nèi)行使服務(wù)供應(yīng)的管理職能？④爭(zhēng)論也同樣蔓延至立法，如為了公共安全的需要，能否賦予電網(wǎng)設(shè)施所有人或者管理人對(duì)電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)植物的修剪職責(zé)，就曾引發(fā)很大的爭(zhēng)議。⑤反對(duì)意見認(rèn)為，電網(wǎng)設(shè)施所有人或者管理人對(duì)他人的植物進(jìn)行修剪的行為屬“私力救濟(jì)”，企業(yè)不能行使具有強(qiáng)制性的行政權(quán)力。

無(wú)論是信息公開義務(wù)的承擔(dān)、服務(wù)供應(yīng)糾紛的類型判斷還是企業(yè)行政管理職能的授權(quán)，上述爭(zhēng)議的案例和爭(zhēng)論的問題實(shí)際均指向同一個(gè)命題，即民營(yíng)化以后的公用事業(yè)企業(yè)究竟屬于“公”還是“私”的職能定性。以消費(fèi)者與企業(yè)之間的服務(wù)供應(yīng)糾紛屬于公法還是私法爭(zhēng)議為例，定性為前者，企業(yè)構(gòu)成一個(gè)公法上的“公共機(jī)構(gòu)”，因而受制于一個(gè)管制密度更為嚴(yán)格的公法規(guī)范的約束。而定性為后者，企業(yè)屬于一個(gè)私經(jīng)濟(jì)主體，與消費(fèi)者處于平等地位，你不付費(fèi)我中止供應(yīng)就變得理所當(dāng)然，雙方以合同條款為行為準(zhǔn)則。如何定性以回應(yīng)民營(yíng)化與公共服務(wù)普遍供應(yīng)之間的價(jià)值平衡，選擇性難題的癥結(jié)之處，就在于如何在法理上為供應(yīng)企業(yè)的公共職能與私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)分劃出一條界線。

作為一股世界潮流，民營(yíng)化給公共服務(wù)的供應(yīng)體制所帶來(lái)的變革是全球性的，盡管存在歷史和社會(huì)背景的差異，但不同國(guó)家在改革中面臨的法的一般理論和原則的困惑卻可能是相通的。循著前述問題，本文將視野轉(zhuǎn)向域外，通過“類似案例中所呈現(xiàn)的相似問題在不同法域是如何被解決的”這一功能主義的比較，試圖為本文問題的解決提供可資借鑒的視角或可供依循的理論。

二、英國(guó)法上的觀察：以Sherlock & Morris案為例

在沒有公私法劃分傳統(tǒng)的英國(guó)，⑥如何看待承擔(dān)公共服務(wù)之私人組織的性質(zhì)問題，答案雖然至今仍然隱藏在個(gè)案之中，⑦但可觀察得出顯見的一般規(guī)則是，當(dāng)供應(yīng)企業(yè)履行其普遍供應(yīng)義務(wù)時(shí)，或者說(shuō)私人企業(yè)的行為可能損害公民獲得一個(gè)持續(xù)的服務(wù)供應(yīng)時(shí)，法院通常會(huì)得出“這是屬于履行公共職能的行為，并應(yīng)受制于司法審查”的結(jié)論。

在1995 年的Norweb v Dixon 案⑧中，法院認(rèn)為，供電企業(yè)與居民用戶之間的供用電協(xié)議，不是“合同”（an agreement not a contract），因?yàn)檫@一合同不是以意思自治為基礎(chǔ)的，也就是說(shuō)，居民用戶對(duì)于此類合同并沒有定約參與權(quán)也沒有選擇自由，因而不產(chǎn)生合同法上的權(quán)利和義務(wù)，而是嚴(yán)格受制于法定條款的約束。而在Griffin v. South WestWater 案⑨中，法院進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，供水是一種公共職能，水務(wù)公司不能通過合同條款限制這一公共職能的履行。而1996 年的Sherlock & Morris 案⑩，法院不僅第一次受理了直接針對(duì)供應(yīng)企業(yè)提起的司法審查申請(qǐng)，而且認(rèn)為電力供應(yīng)是一個(gè)公共職能，且這一職能的屬性不因供應(yīng)主體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化而受影響。這是民營(yíng)化改革在英國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了諸多公私法交融問題的討論中，頗受矚目的一個(gè)案例。?這一案例是消費(fèi)者與企業(yè)之間因服務(wù)供應(yīng)引發(fā)糾紛而中斷供應(yīng)的爭(zhēng)議，焦點(diǎn)直指民營(yíng)化改革后的電網(wǎng)企業(yè)，當(dāng)其履行供電義務(wù)時(shí)，是否仍然構(gòu)成一個(gè)“公”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？這與本文的問題呈現(xiàn)十分契合，下面的討論就將圍繞此案例展開。

（一）案件事實(shí)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1996 年，北愛爾蘭高等法院對(duì)Sherlock 和Morris 兩位公民訴北愛爾蘭電力公司案進(jìn)行了合并審理。Sherlock 和Morris 分別是兩位獨(dú)立的司法審查申請(qǐng)人。兩個(gè)申請(qǐng)人的供電商—北愛爾蘭電力公司（Northern Ireland Electricity，簡(jiǎn)稱NIE）?中斷了對(duì)他們的供電，原因在于公司有證據(jù)證明他們?cè)陔姳砩蟿?dòng)了手腳，造成了用電額度的錯(cuò)誤計(jì)算，因此要求申請(qǐng)人補(bǔ)交未繳納的電費(fèi)，并且賠償電表的維修費(fèi)用。兩位申請(qǐng)人都否認(rèn)曾經(jīng)私自改動(dòng)過電表，并且他們都是從家庭其他成員手中接管該房屋，而在接管之前，電力公司都未曾查看過他們的電表，即使電表出現(xiàn)人為異常，也無(wú)法直接證明改動(dòng)電表的行為屬他們所為。另外，兩位申請(qǐng)人的家庭中都有未成年子女，經(jīng)濟(jì)比較困難，且在Morris 女士家中還有一位孩子患有慢性心臟疾病。但是，在究竟應(yīng)當(dāng)支付多少未繳納的電費(fèi)和電表維修安裝費(fèi)未達(dá)成一致前，公司拒絕向申請(qǐng)人恢復(fù)供電。

申請(qǐng)人認(rèn)為，NIE 作出停止供電的決定構(gòu)成了行政法上的違法，要求法院撤銷該決定，并令其恢復(fù)供電。首先，NIE 停止供電的行為不符合法律規(guī)定的條件和程序。根據(jù)1989 年英國(guó)《電力法》第6 節(jié)第4 條和第7 節(jié)第11 條，供電者必須有足夠的證據(jù)證明用戶存在篡改電表的行為。其次，NIE錯(cuò)誤地理解了法律，將恢復(fù)供電的條件“直至事項(xiàng)已經(jīng)得到解決”（until the matter has been remedied）解釋為申請(qǐng)人同意支付公司所聲稱的欠費(fèi)，而不是簡(jiǎn)單地解釋為電表已維修或更換。第三，NIE 無(wú)權(quán)停止供電，因?yàn)槭聦?shí)上申請(qǐng)人是否篡改了電表還存有爭(zhēng)議，此時(shí)應(yīng)該走欠費(fèi)用戶處理程序。第四，NIE 在行使中斷供應(yīng)權(quán)時(shí)，沒有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的所有相關(guān)因素，包括電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)謹(jǐn)慎對(duì)待支付困難用戶的有關(guān)政策以及申請(qǐng)人的家庭情況，構(gòu)成了Wednesbury 不合理。第五，中斷供應(yīng)明顯違反了自然公正原則，申請(qǐng)人并沒有被告知中斷供應(yīng)的事由，且也沒有給申請(qǐng)人申辯的機(jī)會(huì)。另外，申請(qǐng)人也提出NIE 沒有制定有關(guān)家庭成員之間變更屋主時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新查看電表和登記用戶信息方面的操作規(guī)程，屬于裁量權(quán)行使不當(dāng)；而要求必須在申請(qǐng)人支付所有費(fèi)用的情況下才恢復(fù)供電，等于強(qiáng)制申請(qǐng)人同意他們存在違法行為，這也違反了《歐洲人權(quán)條約》第6 條規(guī)定的“公正審判權(quán)”。

被告則認(rèn)為，NIE 是一家私有化的商業(yè)企業(yè)，不屬于公共機(jī)構(gòu)，電力供應(yīng)服務(wù)完全是一個(gè)私法上的事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)供應(yīng)合同的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行審查，因此，中斷供應(yīng)行為不能作為一個(gè)公法上的行為而受制于司法審查。并且，根據(jù)《電力法》有關(guān)規(guī)定，用戶與企業(yè)之間的糾紛應(yīng)當(dāng)首先提交至電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)裁決，而不應(yīng)直接提交法院。另外，NIE 也否認(rèn)了中斷行為存在違法和不合理，認(rèn)為企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益同樣應(yīng)該受到法律的保護(hù)。

（二）判決

本案最為重要的先決問題是，民營(yíng)化以后的北愛爾蘭電力股份公司，是一個(gè)其決定受司法審查約束的公共機(jī)構(gòu)，還是一個(gè)私法上的主體？Kerr 法官認(rèn)為，將一個(gè)公共供電企業(yè)行使法定權(quán)力的行為排除在“普通法對(duì)公共職能的控制”之外，是難以令人信服的。他注意到，如果NIE 沒有私有化，那么電力供應(yīng)是否屬于公共職能的論爭(zhēng)根本就不可能被提出來(lái)，那么這一活動(dòng)的性質(zhì)是否因民營(yíng)化就改變了呢？他引用了Mercury Ltd vElectricity Corporation 案?指出，關(guān)鍵的判斷基準(zhǔn)在于所從事的行為性質(zhì)以及決定所產(chǎn)生的社會(huì)后果，如果某一機(jī)構(gòu)擁有“公共職能”或者其決定具有公法效果，那么原則上就應(yīng)當(dāng)受制于司法審查。這一觀點(diǎn)與上議院的Woolf 勛爵在法院之外的觀點(diǎn)“某一機(jī)構(gòu)不再是公共機(jī)關(guān)而成為私營(yíng)企業(yè)這一事實(shí)，并不意味著先前受公法調(diào)整的活動(dòng)，不再受公法調(diào)整”是一致的。?為了證明這一主張，Kerr 法官進(jìn)一步引用了1995 年的Griffin v South West WaterService 案?，該案旗幟鮮明地將供水服務(wù)界定為國(guó)家公共職能?！皼r且從職能上看， NIE 作為一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)受制于歐盟指令的約束，如果它行使法律賦予的供應(yīng)中斷權(quán)，我們卻將其看成是一個(gè)私法上的主體，受司法審查豁免，這不是互相矛盾的嗎？”?

因此，法院認(rèn)為，NIE 行使法律賦予其的中斷供應(yīng)權(quán)時(shí)，屬于履行公共職能的行為，應(yīng)受制于司法審查。但是在是否受理審查申請(qǐng)上，法院卻有裁量權(quán)。?在本案中，基于申請(qǐng)人已經(jīng)就該爭(zhēng)議同時(shí)向電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了投訴這一事實(shí)，法院可以基于存在其他救濟(jì)方式為由拒絕受理該案，但這只是法院行使裁量權(quán)的行為，并不影響職能混合性的企業(yè)從事公共職能的行為應(yīng)受司法審查約束這一原則。

同時(shí)，對(duì)于申請(qǐng)人提出的企業(yè)的供應(yīng)中斷行為違反了Wednesbury 不合理和自然公正原則，法院也作出了支持性的回應(yīng)意見。Kerr 法官認(rèn)為，電力企業(yè)行使中斷供應(yīng)權(quán)，是一個(gè)可能對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性權(quán)益影響的行為。因此，根據(jù)普通法的精神，應(yīng)當(dāng)考慮合理相關(guān)的因素，且在程序上應(yīng)當(dāng)符合自然公正。在本案中，電力供應(yīng)關(guān)系居民日常生活，是基本必需，供應(yīng)商行使中斷供應(yīng)權(quán)應(yīng)當(dāng)事先向利害關(guān)系人作出充分的解釋，而這種解釋只有同時(shí)以愿意聽取并考量利害關(guān)系人的陳述和申辯才有價(jià)值。但是在本案中，NIE 在作出供應(yīng)中斷的決定前，并沒有給利害關(guān)系人陳述和申辯的機(jī)會(huì)，程序上構(gòu)成不當(dāng)。并且，在行使恢復(fù)供電權(quán)時(shí)，供應(yīng)商也應(yīng)當(dāng)審慎考慮相關(guān)因素，包括申請(qǐng)人個(gè)人的具體情況，即使雙方就支付欠費(fèi)不能達(dá)成一致，或者在有關(guān)協(xié)議條款上仍然存有分歧，也并不絕對(duì)地構(gòu)成不能恢復(fù)供電的決定性理由。

從上述法官的意見來(lái)看，我們似乎可以期待法院會(huì)作出撤銷NIE 中斷供應(yīng)決定的判決，但是最終法院還是駁回了申請(qǐng)人的請(qǐng)求。理由有三：第一，在案件審理的過程中，NIE 已經(jīng)與申請(qǐng)人達(dá)成一致，通過安裝預(yù)付費(fèi)裝置的方式，使申請(qǐng)人恢復(fù)供電。第二，申請(qǐng)人已同時(shí)將爭(zhēng)議提交至電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且監(jiān)管機(jī)構(gòu)已就其中一個(gè)申請(qǐng)人—Morris 女士的投訴作出了處理決定。第三，在審理過程中，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)與NIE 就如何處理篡改電表行為形成了一套操作規(guī)程，其中，包含了用戶對(duì)于中斷供應(yīng)的陳述和申辯程序，同時(shí)規(guī)定只有在符合嚴(yán)格的條件下，才能行使中斷供應(yīng)權(quán)，一般應(yīng)當(dāng)以先努力與用戶達(dá)成欠費(fèi)支付協(xié)議為要件，該規(guī)程將適用于NIE 將來(lái)對(duì)篡改電表行為的處理。

（三）案件之后

Sherlock & Morris 案的判決，有沒有為民營(yíng)化后公用事業(yè)企業(yè)的“公職能”與“私活動(dòng)”劃分出一條明確的分界線？答案似乎并不明朗。AllanMcHarg 對(duì)該案提出了批評(píng)，他認(rèn)為，將某些從事公法任務(wù)的私人企業(yè)定性為公共機(jī)構(gòu)，目的是為了避免國(guó)家責(zé)任通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒ㄘ?zé)任，從而逃避司法審查或議會(huì)問責(zé)制的約束，但是如果不對(duì)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的行為范圍同時(shí)予以界定，那么同樣也可能侵害企業(yè)受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，該案的判決并沒有為此提供一個(gè)明晰的答案。其次，盡管國(guó)家控股已經(jīng)不占支配地位，但從其市場(chǎng)地位來(lái)看，NIE 仍是一個(gè)具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，但是，民營(yíng)化改革還催生了許多自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，如蘇格蘭供配電兩端的自由競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，這一判決的原則是否也同樣適用于它們？答案也是不明確的，遺憾的是，在后者的領(lǐng)域，至今仍然沒有出現(xiàn)對(duì)供電企業(yè)提出司法審查的案例，因此，法院應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待這一問題仍然懸而未決。

三、德國(guó)法上的啟示：以漢堡電力公司案為例

私人組織的公法性質(zhì)問題，必然不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題。我們看到在英國(guó)，至今仍然沒有形成一套統(tǒng)一的處理規(guī)則，相反，以逐案方式來(lái)解決（即采用逐案限制“公法”與“私法”之間特定界限的普通法方法），雖然實(shí)用，卻造成法的一般規(guī)則隱匿于個(gè)案背后難以辨析，同時(shí)案例法上的搖擺也造成了規(guī)則適用的不確定性。在這一方面，興許德國(guó)聯(lián)邦對(duì)職能混合型企業(yè)之基本權(quán)利資格的判決，更有借鑒意義。雖然它與英國(guó)法背后的理念事實(shí)是相通的，但是相較而言，線索更為明晰。

（一）案件背景

德國(guó)聯(lián)邦于1989 年判決的漢堡電力公司案與聯(lián)邦行政法院于1997 年判決的德國(guó)電信股份公司案，均涉及對(duì)民營(yíng)化后的公用事業(yè)企業(yè)的職能定性問題。?

在這兩個(gè)案件中，法院需要解決承擔(dān)公共任務(wù)的私人企業(yè)在憲法上是否具有基本權(quán)利主體資格的問題，也即是否可以提起憲法訴愿。德國(guó)法上基本權(quán)利的立憲宗旨，在于為個(gè)人自由與權(quán)利構(gòu)建抵御國(guó)家權(quán)力的堡壘，因而公權(quán)力的行使主體是基本權(quán)利的防御對(duì)象，一般不享有基本權(quán)利主體資格。?同時(shí)德國(guó)基本法第19 條第3 項(xiàng)規(guī)定，“基本權(quán)利亦適用于國(guó)內(nèi)法人，但以依其性質(zhì)得適用者為限”，該條雖然也賦予了法人以基本權(quán)利主體資格，但隨著行政任務(wù)民營(yíng)化的興起，法人性質(zhì)依何判斷，也引發(fā)了公法人、承擔(dān)公共任務(wù)的私法人、公私合營(yíng)性質(zhì)的混合企業(yè)等是否享有基本權(quán)利主體地位的爭(zhēng)論。?而法人基本權(quán)利主體資格的判斷，意味著法院需要為其所從事的活動(dòng)或者所請(qǐng)求的法益作“公”與“私”的定性，若定性為公權(quán)力活動(dòng)，即不能獲得基本權(quán)利主體地位，反之亦然，這就為本文的問題提供了觀察的路徑。

（二）事實(shí)與判決

1989 年的漢堡電力公司案也是一起用戶與企業(yè)之間因服務(wù)供應(yīng)糾紛而引發(fā)中斷供應(yīng)的爭(zhēng)議。該案中的漢堡電力股份公司，為全市用戶提供電力供應(yīng)服務(wù)。經(jīng)過民營(yíng)化轉(zhuǎn)制為股份公司后，該公司約72% 的股份由漢堡市政府獨(dú)資設(shè)立的漢堡市參與行政有限公司所有，其余約28% 股份由2 萬(wàn)8千名私人股東分別持有。同樣也是因?yàn)榕c用戶之間的費(fèi)用爭(zhēng)議，用戶拒絕繳納復(fù)核后應(yīng)補(bǔ)繳的電費(fèi)，公司遂對(duì)其實(shí)施中斷供電，用戶不服后訴至法院。

一審漢堡高等法院認(rèn)為，中斷供應(yīng)行為受《電力法》嚴(yán)格規(guī)制，本案僅因費(fèi)用核繳爭(zhēng)議而中斷供電的行為違法。漢堡電力公司不服判決，遂向聯(lián)邦提起憲法訴愿，主張其基本法所保障的一般行動(dòng)自由權(quán)、平等權(quán)、地方自治權(quán)以及法院聽審權(quán)受到侵害。

該案中，聯(lián)邦需要判斷的首要問題，便是漢堡電力公司的法人基本權(quán)利主體資格問題。

首先，法院沿用了德國(guó)法上關(guān)于法人基本權(quán)利主體資格的一貫標(biāo)準(zhǔn)—“滲透理論”，即從法人背后之自然人的個(gè)人自由和權(quán)利出發(fā)，向外滲透至法人的基本權(quán)利保護(hù)。21“滲透理論”強(qiáng)調(diào)法人之所以享有基本權(quán)利主體資格，在于背后“人之根基”。22因此判斷法人是否與自然人一樣為基本權(quán)利的享有者，首先看法人背后的自然人的組成性質(zhì)，為公主體還是私主體。從本案來(lái)看，漢堡電力公司有28% 的股份掌握在私人手中，那么是否意味著其有私人產(chǎn)權(quán)屬性而享有基本權(quán)利主體地位呢？法院隨后指出，“滲透理論”僅是一個(gè)形式標(biāo)準(zhǔn)，不能單純地從組織形態(tài)和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)判定法人屬性，還是應(yīng)該回溯至基本權(quán)利所要保護(hù)的法益根基，由此更需輔之以判定的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)—即法人從事活動(dòng)的性質(zhì)和任務(wù)功能，是否可實(shí)質(zhì)上歸屬于“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”，從而構(gòu)成基本權(quán)利保護(hù)的對(duì)象，抑或是屬于“公法任務(wù)”的履行，從而落入基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)防御的領(lǐng)域。

根據(jù)上述判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院認(rèn)為，一方面，水電等能源供應(yīng)屬于德國(guó)地方自治團(tuán)體典型的一種生存照顧義務(wù)。所謂“生存照顧”義務(wù)，是一種國(guó)家責(zé)任，來(lái)源于因現(xiàn)代人類生活方式的改變而形成的人對(duì)公共服務(wù)的緊密依賴性，因而國(guó)家有責(zé)任保障公民獲得必需的、基本的服務(wù)供應(yīng)，以滿足其生存所需。23當(dāng)法院將電力供應(yīng)義務(wù)視為是公任務(wù)時(shí)，即使該任務(wù)的完成是由漢堡市政府借助訴愿人—漢堡電力公司的協(xié)助來(lái)實(shí)現(xiàn)，仍然不改變?cè)撊蝿?wù)的本質(zhì)屬性仍屬于“公”的范疇。法院認(rèn)為，股權(quán)主要掌握在誰(shuí)手中，并不是關(guān)鍵，它只能說(shuō)明該公司業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)分配狀態(tài)，而非具體行為的性質(zhì)。另一方面，根據(jù)1935 年《能源經(jīng)濟(jì)法》以及1979 年《關(guān)于費(fèi)率用戶電力供應(yīng)一般條款辦法之規(guī)定》，漢堡電力公司在履行生存照顧義務(wù)與服務(wù)供應(yīng)上，受到實(shí)定法條款如此嚴(yán)格的拘束，“以至于在本案所感興趣之憲法訴愿人的私法自主性關(guān)聯(lián)上，幾乎完全不存在?！瓱o(wú)論如何，憲法訴愿人在此處所從事的電力供應(yīng)服務(wù)范圍內(nèi)，并不得一般性地主張受基本權(quán)之保護(hù)”。24

1989 年5 月16 日，聯(lián)邦以憲法訴愿部分不合法顯無(wú)勝訴之望為由，裁定駁回具有公私合營(yíng)性質(zhì)的漢堡電力公司所提起之憲法訴愿。這是德國(guó)聯(lián)邦首度直接針對(duì)公私合營(yíng)公司的基本權(quán)利主體資格作出的裁判。由此，我們可以看出，德國(guó)法上將民營(yíng)化后公用事業(yè)企業(yè)的行為定性為“公”還是“私”，標(biāo)準(zhǔn)在于行為的性質(zhì)和任務(wù)的功能，而非企業(yè)背后的持股比例，換言之，不在于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。當(dāng)漢堡電力公司的中斷供應(yīng)行為涉及公民獲得一個(gè)持續(xù)的水電氣暖等基本能源的“取得權(quán)”時(shí)，此時(shí)后者的權(quán)益已經(jīng)構(gòu)成“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”，而前者中斷行為便成為基本權(quán)利的防御對(duì)象，因而具有“公”屬性。

（三）案件之后

漢堡電力公司案將“生存照顧”義務(wù)的履行作為私法人承擔(dān)公任務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑具有重要意義。此后，隨著通訊交通等領(lǐng)域民營(yíng)化政策的進(jìn)一步推行，聯(lián)邦行政法院也審理了多個(gè)涉及公私合營(yíng)型公用事業(yè)企業(yè)之基本權(quán)利主體資格的案例。但與聯(lián)邦的結(jié)論不同，聯(lián)邦行政法院在1997 年前后的多個(gè)案例中均肯定了民營(yíng)化后的德國(guó)電信股份公司是基本權(quán)利的主體，享有基本法第12 條所保障的營(yíng)業(yè)自由和第14 條所保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)。25例如，在德國(guó)電信公司不服主管機(jī)關(guān)一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)處分的裁判中，法院認(rèn)為，企業(yè)的股權(quán)性質(zhì)，雖仍然是聯(lián)邦控股占大部分，私人持股占小部分，但這一事實(shí)因素并不重要。重要的乃在于網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)事項(xiàng)屬于原告的經(jīng)營(yíng)自由，因而是單純從事私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范疇，不屬于公法事項(xiàng)，因此具有法人的基本權(quán)利主體資格。

詹鎮(zhèn)榮教授在對(duì)上述兩類案例進(jìn)行比較后得出：“生存照顧”與“私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”似成為德國(guó)司法實(shí)務(wù)認(rèn)定此類公私合營(yíng)公司任務(wù)光譜之兩個(gè)對(duì)立端點(diǎn)。當(dāng)“漢堡電力公司案”因涉及人民生存照顧之公任務(wù)，而否定其基本權(quán)利主體資格時(shí)，“德國(guó)電信公司案”則正好因公司所從事的活動(dòng)為單純之私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而賦予其基本權(quán)利主體資格。26這一提煉十分契合本文問題，盡管對(duì)于哪些活動(dòng)屬于“生存照顧義務(wù)”之履行，哪些活動(dòng)屬于私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，仍欠缺更細(xì)化的規(guī)則指引，事實(shí)上也只能留待案例法上爭(zhēng)議類型的進(jìn)一步豐富，但至少它為我們提供了理論證成和價(jià)值判斷的標(biāo)準(zhǔn)和路徑。

四、觀察性意見

在對(duì)本文問題的回應(yīng)上，無(wú)論是英國(guó)法上的Sherlock & Morris 案，還是德國(guó)法上的漢堡電力公司案及其后的德國(guó)電信公司案，盡管裁判發(fā)生的法域，甚至類型和思路都不盡相同，但其所呈現(xiàn)的社會(huì)背景、問題表象和理論詰難卻具有相似性。

第一，顯然，民營(yíng)化一定程度上模糊了公用事業(yè)服務(wù)供應(yīng)的性質(zhì)。案件中法官們都注意到，如果沒有民營(yíng)化改革（包括在位國(guó)企改制、民營(yíng)企業(yè)新準(zhǔn)入及各種類型公私合作制公司的設(shè)立），問題似乎并不成為問題。究其原因，與其說(shuō)是私人資本的加入引起了主體性質(zhì)的變化，毋寧說(shuō)是市場(chǎng)方式的引入改變了服務(wù)供應(yīng)法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)。從國(guó)家直接生產(chǎn)供應(yīng)變?yōu)閲?guó)家監(jiān)管、企業(yè)生產(chǎn)供應(yīng)以后，企業(yè)作為被監(jiān)管的經(jīng)營(yíng)者、合同中的供應(yīng)商，其從事私法活動(dòng)或以私法方式從事活動(dòng)越來(lái)越多，同時(shí)市場(chǎng)化方式對(duì)傳統(tǒng)供應(yīng)的滲透也帶來(lái)了服務(wù)產(chǎn)品、方式、費(fèi)率的多元，使得公用事業(yè)產(chǎn)品更具商品的特征，由此，模糊了公用事業(yè)這類服務(wù)供應(yīng)原本的公共屬性。

第二，民營(yíng)化并不改變公用事業(yè)服務(wù)的公共性。在堅(jiān)持企業(yè)對(duì)居民用戶、家庭用戶的普遍供應(yīng)義務(wù)上，兩大法域?qū)嶋H是殊途同歸。盡管英國(guó)法并沒有發(fā)展出像德國(guó)法那樣相對(duì)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，而是由法官通過逐案加以把握，但無(wú)論如何，從英國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生的案例來(lái)看，供應(yīng)企業(yè)向居民用戶履行供電、供氣和供水的義務(wù)，至今沒有出現(xiàn)一例否定其公共屬性的案例。27而企業(yè)本身公有資本與私有資本的構(gòu)成，并不構(gòu)成影響的事實(shí)因素。28無(wú)論是Sherlock & Morris 案中，Kerr 法官?gòu)摹半娏?yīng)屬于生活必需”出發(fā)得出供電屬于公共職能的結(jié)論，還是漢堡電力公司案中，聯(lián)邦法官為電力供應(yīng)扣上“屬于國(guó)家生存照顧義務(wù)”的帽子，英國(guó)法與德國(guó)法的結(jié)論是一致的：即從職能屬性出發(fā)，當(dāng)公用事業(yè)企業(yè)行使一個(gè)法定的供應(yīng)權(quán)，且該權(quán)力可能危及公民獲得一個(gè)持續(xù)的服務(wù)供應(yīng)方面的權(quán)利時(shí)，該行為便屬于“公任務(wù)”的范疇，此時(shí)，雖然義務(wù)的履行主體為私人企業(yè)，或公私混合企業(yè)，但在性質(zhì)上，其屬于公共機(jī)構(gòu)，受制于司法審查，也因而受到一個(gè)更高密度的法律規(guī)范的控制。

第三，公私職能爭(zhēng)論的背后，是公民獲得一個(gè)普遍服務(wù)的權(quán)利、企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和國(guó)家供應(yīng)保障責(zé)任的三方平衡。為什么多數(shù)案件，企業(yè)均從其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)出發(fā)提出抗辯或提出憲法訴愿？實(shí)質(zhì)是民營(yíng)化后帶來(lái)的法律上對(duì)民營(yíng)資本這部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利益如何進(jìn)行保護(hù)的訴求。中斷供應(yīng)是企業(yè)催繳欠費(fèi)的有效手段，商業(yè)秘密是企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的有力工具。此時(shí)，從“生存照顧”到“私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”的兩端，公用事業(yè)企業(yè)呈現(xiàn)出兩重屬性間的沖突。一端，作為市場(chǎng)交易中的民事主體，它需要追求利潤(rùn)；另一端，作為執(zhí)行公共任務(wù)的輔助者，它需要承擔(dān)法定義務(wù)。中間的界限劃分，取決于兩個(gè)因素，一是法定義務(wù)規(guī)范的嚴(yán)密程度，二是生存照顧義務(wù)的覆蓋范圍，而這兩者的背后，均指向一個(gè)高于供應(yīng)企業(yè)之財(cái)產(chǎn)權(quán)利益的法益。否則，對(duì)供應(yīng)企業(yè)的中斷供應(yīng)行為進(jìn)行司法審查、否定一個(gè)私企業(yè)的憲法基本權(quán)利主體資格，兩者的正當(dāng)性便無(wú)從談起。這一法律所保護(hù)的利益是什么，依循漢堡電力公司案的邏輯，必須回到“基本權(quán)利所要保障的生活領(lǐng)域”本身。由于水電氣暖對(duì)于今天現(xiàn)代人類生活的“必需品”意義，它構(gòu)成了基本權(quán)利的保護(hù)對(duì)象，也即公民應(yīng)當(dāng)被保障一個(gè)獲得持續(xù)的、基本的公用事業(yè)服務(wù)供應(yīng)的權(quán)利。29這一權(quán)利高于企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益，由此，可能侵犯權(quán)利的行為也必須受制于嚴(yán)格的公法規(guī)范，如恣意的切斷是不被允許的，從Sherlock & Morris 案到漢堡電力公司案，都證明了這一點(diǎn)。

第四，觀照至我國(guó)，回到本文開始的問題和事例。首先要糾正民營(yíng)化等于私法化的誤區(qū)，將供應(yīng)企業(yè)純粹作為私法主體來(lái)看待，忽視了其承擔(dān)公共服務(wù)和公共職能的一面，就可能陷入所謂“公法責(zé)任遁入私法”的“ 民營(yíng)化陷阱”。對(duì)企業(yè)承擔(dān)公共職能范圍的厘清，當(dāng)然更重要的是國(guó)家在行政監(jiān)管和社會(huì)保障方面的責(zé)任回歸，因而意義重大。一方面，這關(guān)系人民基本生活，另一方面，也要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域仍處于向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)過渡的進(jìn)程中，根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)對(duì)企業(yè)承擔(dān)行政職能進(jìn)行立法授權(quán)仍有必要。