論文摘要:建立科學(xué)的公共危機(jī)管理機(jī)制是當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)管理中面臨的一個(gè)重要課題。我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個(gè)方面著手:強(qiáng)化危機(jī)意識(shí);建構(gòu)完善的法律體系;加強(qiáng)官員問(wèn)責(zé)制度,修正考核體系;完善信息溝通機(jī)制;建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)。

美國(guó)學(xué)者羅森豪爾對(duì)于危機(jī)的界定是:“危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。”在公共管理領(lǐng)域中,危機(jī)是相對(duì)于人類生活中正常的社會(huì)關(guān)系秩序而引入的一個(gè)概念。它意味著在社會(huì)中,一系列終止和平進(jìn)程和瓦解社會(huì)正常秩序的事件正在迅速展開,使對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的破壞力大大超過(guò)了正常水平,迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng),采取控制或調(diào)節(jié)行為,以維持系統(tǒng)的生存,如果舉措不當(dāng),就會(huì)影響政府的公信力及政府在公眾心目中的形象。筆者以為我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個(gè)方面著手。

一、強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)

有效的危機(jī)管理需要全社會(huì)的危機(jī)治理意識(shí),危機(jī)意識(shí)是危機(jī)治理的起點(diǎn)。各級(jí)政府必須清醒認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)階段危機(jī)管理的重要性,充分認(rèn)識(shí)公共危機(jī)對(duì)我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的危害性,克服僥幸心理和麻痹大意思想,切實(shí)做好公共危機(jī)防范工作。因此各級(jí)政府必須樹立起危機(jī)管理不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速回應(yīng)和對(duì)危機(jī)局勢(shì)的嚴(yán)厲控制,更重要的是政府要有及時(shí)有效解決社會(huì)問(wèn)題、防止危機(jī)爆發(fā)的意識(shí)。換言之,各級(jí)政府必須要有憂患意識(shí),要能將危機(jī)管理于日常的制度建設(shè)和管理之中,優(yōu)化政府常態(tài)管理。在日常的公共決策中,以廣大群眾利益為先導(dǎo),采取科學(xué)民主的決策方式,在源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的可能。

二、建構(gòu)完善的法律體系

依法治國(guó)、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本戰(zhàn)略,政府的所有管理行為,包括危機(jī)治理必須依法進(jìn)行。法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。無(wú)論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下,政府行為法制化是政府實(shí)施有效治理的基本原則,政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一,是他們有比較全面的公共危機(jī)管理法律框架,在緊急事態(tài)面前,有法律依據(jù),政府應(yīng)該做什么,公民應(yīng)該做什么,相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)該做什么,法律有基本的甚至是詳盡細(xì)致的規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》《中華人民共和國(guó)傳染病檢疫法》《突法性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī),但是,從總體上來(lái)看,體系尚不完整。一是緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一,每個(gè)單行的法律只能適應(yīng)一種緊急狀態(tài),一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜,就很難有一統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制;二是有關(guān)緊急狀態(tài)法對(duì)政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰,特別是一些必要的行政程序缺乏,很容易為政府隨意擴(kuò)大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞;三是公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害,但無(wú)法得到法律上的有效救濟(jì)。因此,針對(duì)我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)的特點(diǎn),亟須建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的應(yīng)急法律制度,滿足法律體系中兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn):第一,法律體系的全方位內(nèi)涵,囊括國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸、福利保障、新聞?shì)浾摰群暧^領(lǐng)域的危機(jī)立法,以及具體管理環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則。第二,法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在全方位體系建設(shè)的基礎(chǔ)上,憲法、部門法、地方的行政法規(guī)等法律條文不得相互矛盾沖突,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)糾錯(cuò)和補(bǔ)救。這樣才能在法律上明確各級(jí)政府在危機(jī)處理中的責(zé)任,建立較為完善的公共危機(jī)管理法律體系,用法律保證應(yīng)急減災(zāi)的勝利。

摘要：我國(guó)公共危機(jī)管理從20世紀(jì)90年代初至今，經(jīng)歷了從無(wú)到有，不斷完善的過(guò)程。本文圍繞危機(jī)意識(shí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，回顧了我國(guó)公共危機(jī)管理的主要?dú)v程和取得的成就，分析六個(gè)方面存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理;回顧;問(wèn)題;建議

20世紀(jì)末，我國(guó)開始現(xiàn)代政治學(xué)研究，其中包括對(duì)政治危機(jī)的研究。我國(guó)有關(guān)公共危機(jī)管理的研究是從20世紀(jì)90年代初起步，對(duì)該領(lǐng)域最初的研究也始于政治尤其是國(guó)際政治方面的研究，如臺(tái)海問(wèn)題、東突問(wèn)題等。2000年左右，我國(guó)公共危機(jī)管理研究的重心逐漸從國(guó)際危機(jī)轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)危機(jī)，包括從SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全問(wèn)題、群體性集體事件等。盡管由于中國(guó)公共危機(jī)管理理論研究起步晚，在接連不斷的突發(fā)性、復(fù)合型危機(jī)面前顯得經(jīng)驗(yàn)不足，一些理論上的困境與實(shí)踐中的難題一時(shí)難以解決，但恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“一個(gè)聰明的民族,從災(zāi)難中學(xué)到的東西會(huì)比平時(shí)多得多”，這也是我們研究公共危機(jī)管理的意義所在。

我國(guó)的公共危機(jī)管理主要內(nèi)容大致可以分為危機(jī)意識(shí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，我將圍繞這六個(gè)方面回顧改革開放以來(lái)我國(guó)公共危機(jī)管理的主要?dú)v程和取得的成就，分析上述六個(gè)方面存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改革建議。

一、危機(jī)意識(shí)

危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)防的起點(diǎn)。過(guò)去由于種種原因，我們一直不能把“危機(jī)”與社會(huì)主義國(guó)家聯(lián)到一起，甚至不敢直面現(xiàn)實(shí)生活中各種潛在的和顯現(xiàn)的社會(huì)危機(jī)，常常用“假語(yǔ)言”談?wù)撜鎸?shí)的危機(jī)問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)從政府到社會(huì)、從群體到個(gè)人，嚴(yán)重缺乏危機(jī)和危機(jī)管理意識(shí)。改革開放以來(lái)，我國(guó)基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢(shì)頭，各級(jí)政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng),缺乏敏銳的危機(jī)判斷能力。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，“公共危機(jī)”成為政府的重要管理對(duì)象。我國(guó)逐漸以責(zé)任政府為價(jià)值取向，并通過(guò)制度安排保證了政府某些責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，且加強(qiáng)了對(duì)危機(jī)的重視。目前，政府和政府人員已經(jīng)對(duì)潛在和已暴露的公共危機(jī)普遍具備了基本的警覺(jué)性和應(yīng)變力。

【摘要】在公共危機(jī)管理中，政府扮演著主導(dǎo)角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府組織有參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、發(fā)揮重要作用的必要性和可能性。非政府組織在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用。同時(shí)需要從政府、社會(huì)和主體等方面進(jìn)行全面建設(shè)，以保證非政府組織在公共危機(jī)管理中充分發(fā)揮作用，最終使得非政府組織能與政府組織以及其他社會(huì)力量通力合作，確保危機(jī)的順利解決。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)公共危機(jī)管理非政府組織作用

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)代，社會(huì)狀態(tài)變化快速，社會(huì)生活呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的多面性，全球化、多元化的發(fā)展帶來(lái)了眾多沖突，在此背景下，危機(jī)隨時(shí)可能爆發(fā)。這些危機(jī)包括政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、公共安全危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，會(huì)給各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政治帶來(lái)嚴(yán)重危害。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在快速發(fā)展過(guò)程中隱藏著各種各樣的危機(jī)，不論何種危機(jī)都有可能隨時(shí)爆發(fā)，從實(shí)際事例可以證明，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)入公共危機(jī)事件高發(fā)期，而且危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模，組織性、危害性、暴力性加強(qiáng)等特征。我們必須防患于未然，建立良好高效的公共危機(jī)管理機(jī)制。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件就要建立以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理機(jī)制，政府的性質(zhì)與職能使其在危機(jī)管理機(jī)制中扮演著至關(guān)重要的主導(dǎo)角色，但政府不是萬(wàn)能的，它不能也不必要代替一切，作為危機(jī)管理機(jī)制中重要一員的非政府組織在參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)也發(fā)揮著重要作用。

一、發(fā)揮非政府組織作用的必要性和可能性公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)發(fā)揮作用。非政府組織具有公共性、自治性、民間性和志愿性，在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢(shì)，從供給角度講非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危機(jī)事件具有極大的社會(huì)危害性、難控性、緊迫性，它的破壞性極大，影響很廣，不確定性很大，從而使應(yīng)對(duì)的成本很高，對(duì)專業(yè)技術(shù)、組織體系等要求很高，其社會(huì)危害性決定了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有公共性和慈善意義，具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。作為公共服務(wù)的當(dāng)然提供者政府自然在其中起主導(dǎo)作用，政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)具有某些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如大量的財(cái)、物資源，嚴(yán)密的管理體系，強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但同時(shí)，它也有一些局限性，比如特定的公共危機(jī)要求特定的專業(yè)技術(shù)去應(yīng)對(duì)，政府嚴(yán)格的層級(jí)體系可能阻滯公共信息的傳播等。單靠政府很難達(dá)到及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的要求。所以，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅是財(cái)物資源和強(qiáng)制性機(jī)制，也需求專業(yè)性技術(shù)和社會(huì)自治機(jī)制，非政府組織在提供專業(yè)技術(shù)和自治機(jī)制方面有著對(duì)政府的“助理”作用。

危機(jī)管理又稱突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理(EmergencyMana-gement),特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過(guò)程中的應(yīng)對(duì)機(jī)制和制度安排。在現(xiàn)代法治國(guó)家,為防止突發(fā)事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)秩序的巨大沖擊,需要實(shí)施應(yīng)急法律規(guī)范并運(yùn)用行政緊急權(quán)力,來(lái)調(diào)整緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系,以有效控制和消除危機(jī),恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序和法律秩序,維護(hù)社會(huì)公共利益與公民合法權(quán)益。

在危機(jī)時(shí)期,政府必須采取各種有效的緊急措施來(lái)對(duì)抗危機(jī),而法治行政的原則又要求政府在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使危機(jī)管理的各項(xiàng)權(quán)力,即政府危機(jī)管理的法治化。離開法治化的基本要求,政府的危機(jī)管理可能會(huì)違背憲法和法律的要求,可能導(dǎo)致濫用職權(quán)、超越職權(quán),損害公民的憲法權(quán)利。所以在現(xiàn)代法治社會(huì)中,加強(qiáng)對(duì)政府危機(jī)管理的理論研究和制度建設(shè),首先應(yīng)該從法治原則的要求出發(fā),將政府危機(jī)管理嚴(yán)格地限制在法治行政的范圍之內(nèi)來(lái)加以討論。

一、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的必要性

重大自然災(zāi)害、疫病、恐怖主義或者重大社會(huì)沖突與騷亂等事件的發(fā)生將導(dǎo)致社會(huì)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài),公共管理機(jī)構(gòu)必須行使非常權(quán)力并采取特別的應(yīng)急措施以領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)與民眾共渡危機(jī),盡快結(jié)束危機(jī)狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下,政府的權(quán)力與措施將會(huì)突破常態(tài)法制的框架,超越平時(shí)法治的要求,甚至可以暫停某些法律乃至某些憲法條款的執(zhí)行或效力。但是非常時(shí)期和特別狀態(tài)下不能成為背離法治的理由,非常時(shí)期需要非常法制。危機(jī)狀態(tài)法制或稱非常法制的出發(fā)點(diǎn),就是迎接各種社會(huì)危機(jī)對(duì)法治提出的挑戰(zhàn)。在憲法中規(guī)定危機(jī)狀態(tài)是為了通過(guò)憲法對(duì)危機(jī)狀態(tài)制度的確立,明確政府在危機(jī)狀態(tài)下所享有的行政緊急權(quán)力,防止政府在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期隨意行使行政緊急權(quán)力,以免對(duì)憲法所確立的公民權(quán)利造成侵犯。實(shí)施危機(jī)狀態(tài)制度是為了能更好更快地恢復(fù)社會(huì)的正常狀態(tài)以恢復(fù)正常的憲法秩序。

關(guān)于危機(jī)狀態(tài)法,在現(xiàn)代法治原則的支配下,各個(gè)國(guó)家十分注意制定法律來(lái)調(diào)整危機(jī)狀態(tài)下的各種社會(huì)關(guān)系,以防止危機(jī)狀態(tài)的發(fā)生而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家和社會(huì)秩序的全面失控。因此,各個(gè)國(guó)家都制定了在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期如何處理國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)就構(gòu)成了危機(jī)狀態(tài)法,是一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期實(shí)行法治的法律基礎(chǔ)。

二、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的基本原則

摘要：公民參與公共危機(jī)管理，既有重要的社會(huì)意義，也有顯著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)公民參與公共危機(jī)管理還處于較低的層面，存在著公民參與意識(shí)薄弱、參與能力低，參與的從屬性和被動(dòng)性明顯；公民參與缺乏制度化和組織化保障、公民危機(jī)應(yīng)急能力培訓(xùn)缺失等問(wèn)題。因此，必須更新觀念、完善城市危機(jī)法律制度和危機(jī)教育機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；公民參與；政府危機(jī)管理

Abstract：PublicparticipationinChinesecrisismanagementnotonlyhastheimportantlysocietalsignificance,buthasremarkablyeconomicvalue.Nowadays,publicparticipationinChineseCrisisManagementhasbeenatrelativelyalowlevel,whichhasalotofproblems,suchaslowawarenessofpublicparticipation,inadequacyoflegalizationandsystematization,weakorganizationalfoundation.Itisessentialtorenovatetheconcept,improvetherelevantlegalsystemandtheemergenceeducationmechanism.

Keywords：crisismanagement；publicparticipation；situation；counterm

公共危機(jī)管理的目標(biāo)是建立以滿足社會(huì)抗擊危機(jī)的安全需求為核心的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，最終把危機(jī)顯在的破壞力降低到最小程度。2003年非典危機(jī)、2006年洪水和干旱災(zāi)害、2008年初南方百年未遇特大雪災(zāi)以及5月12日四川汶川地區(qū)8級(jí)強(qiáng)烈地震……一系列突發(fā)的公共危機(jī)事件考驗(yàn)著我國(guó)以政府為主導(dǎo)的危機(jī)管理體系。公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，社會(huì)公眾是突發(fā)性危機(jī)事件直接威脅的對(duì)象。良好的公共危機(jī)管理需要廣大公民以合法有效的形式，通過(guò)科學(xué)化、制度化的渠道和途徑，有節(jié)制地自動(dòng)參與到政府危機(jī)管理活動(dòng)的過(guò)程中來(lái)。公民參與危機(jī)管理，不僅僅是表現(xiàn)為個(gè)體的單獨(dú)行動(dòng),而且需要通過(guò)各種社會(huì)組織（包括非營(yíng)利性組織、具有營(yíng)利性質(zhì)的工商業(yè)組織）來(lái)發(fā)揮公民參與的集體力量。現(xiàn)階段我國(guó)公共危機(jī)管理的過(guò)程中，在危機(jī)發(fā)生的每一個(gè)階段，公民參與發(fā)揮了一定的作用，公民的參與有效地提高了社會(huì)的整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和政府危機(jī)管理的效能，大大減少了危機(jī)帶來(lái)的損失。

一、公民參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)意義