一、社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政職能的理論與實際問題

(一)確立我國目前公共財政職能的理論依據(jù)

1.財政職能是由財政本質決定的。只有回答財政是什么,才能明確它應該干什么,即它所承擔的基本職責、活動范圍和運行方式等問題。改革開放以來,隨著財政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財經(jīng)界的共同努力,財政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應了轉型、創(chuàng)建社會主義公共財政理論體系的要求。在緊緊結合中國經(jīng)濟改革的實際,借鑒西方公共財政的理論和實踐經(jīng)驗,對政府與市場的關系、發(fā)展市場經(jīng)濟必然要實行公共財政模式以及突出強調市場在資源配置中的基礎性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財政本質的認識,提供有利的條件。在我國建立公共財政,已成為共識,轉變政府職能問題已做出相應決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實國情出發(fā)。很多專家學者也認識到,我國建立公共財政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補市場發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場殘缺”,不僅要通過相應的經(jīng)濟和法律手段調解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領域加大對基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施的財政投入,推進國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟效率,保持國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領導干部財政知識讀本》中,把財政這一經(jīng)濟范疇的定義概括為:“財政,也叫國家財政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。”對財政本質的這一代表性認識,是探討財政職能的根本依據(jù)。

2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場經(jīng)濟,建立符合我國市場經(jīng)濟環(huán)境的公共財政體制作為改革的目標模式,即理所當然地應該認真學習、借鑒西方公共財政理論,為界定轉型時期的財政職能提供理論依據(jù)。實際上,我國財政理論界和實際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強調財政在資源配置中應發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場的關系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應的措施已付諸實施。

3.依據(jù)轉型理論和政策探討現(xiàn)階段財政職能。轉型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展過程中,社會體制都經(jīng)歷了轉型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢,又呈現(xiàn)出多元化轉型模式。在總結世界各國各種轉型方式的經(jīng)驗教訓的基礎上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進的轉型模式,穩(wěn)步推進改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的基本框架,社會經(jīng)濟得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟轉型,本質上又是在近代工業(yè)化遠沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會轉型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標的轉型。由此又規(guī)定了我國社會的轉型,同時又要推進文明轉型和體制轉型。所謂文明轉型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會以至更快地進入現(xiàn)代信息社會的轉型;體制轉型是指適應現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展,在堅持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,也勢必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場等重大分配關系,在市場對資源配置起基礎性作用的程度越來越增強的條件下,公共財政應承擔矯正市場失靈和彌補市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財政是轉型社會結構變遷的必然結果,又是形成新的社會結構框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進微觀經(jīng)濟主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應該看到,轉型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強調的。這一過程,既是計劃經(jīng)濟特征逐漸消退的過程,又是市場經(jīng)濟因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經(jīng)濟。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進公共財政的發(fā)展,用現(xiàn)實的觀念來探索這一過程中財政職能所表現(xiàn)出的特殊性。

(二)對我國公共財政職能的基本認識

內容摘要：本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結構，并研究了官僚治理結構對公共財政效益的影響，以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關鍵詞：官僚治理結構公共財政效益

政府作為公共財政的主體，直接擔負著公共財政資金的分配和使用，其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論，政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能神靈之手，它是由各個機構組成，而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構，都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化，這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之，政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用，公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進一步深化，通過分析官僚治理結構，以及官僚治理結構對財政分配的影響，研究這種分配模式是如何影響官僚的行為，進而影響公共財政的使用效益，從而為我國建立合理的官僚治理結構，最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結構的三種模型

官僚治理結構可以分為宏觀，中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應，現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構，中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責、權、利結構，微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執(zhí)行層的責、權、利結構。

宏觀官僚治理結構模型

摘要:公共財政是人類社會進入到市場經(jīng)濟發(fā)展階段后所產(chǎn)生的一種財政模式。公共財政的內容隨著社會的發(fā)展而不斷豐富。中國之所以要實施公共財政模式,既是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,也是財政職能轉變和振興財政的需要。公共財政模式的構建應以建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善市場體系和轉變政府職能為條件。要實現(xiàn)從生產(chǎn)建設型財政向公共財政的轉變,政府財政應理性地退出私人商品生產(chǎn)領域,而轉向為公眾提供公共商品和公共服務。同時,還必須推進財政的民主化和法治化建設。

關鍵詞:公共財政;生產(chǎn)建設型財政

中圖分類號:F810文獻標識碼:A文章編號:10082506(2000)020049(05)

中國以市場化為導向的經(jīng)濟體制改革已進入了第21個年頭,隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的逐步過渡,客觀上要求財政模式必須發(fā)生相應的轉變,即要求必須從計劃經(jīng)濟體制下的生產(chǎn)建設型財政(或經(jīng)營型財政)向市場經(jīng)濟條件下的公共財政轉變。在1998年全國財政工作會議上,財政部長項懷誠宣布,我國將在近幾年內初步建立公共財政的基本框架,在1999年3月召開的九屆二次人代會上,項懷誠部長在《關于1998年中央和地方預算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中再一次提出了構建公共財政的基本框架問題。盡管我國公共財政框架的構建已進入了運作實施階段,然而在財政理論界對公共財政問題仍然存在不同的認識,且反對的聲音仍然十分強烈。因此,完全有必要從理論上弄清什么是公共財政,公共財政是怎樣產(chǎn)生和發(fā)展的,中國為什么要建立公共財政,以及怎樣建立中國的公共財政。本文擬就這些問題加以初步探討,以求在公共財政的構建上進一步清除認識上的誤區(qū)和障礙。

一、公共財政的產(chǎn)生與發(fā)展

公共財政作為一種財政模式并非是從來就有的,而是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。當人類社會進入到市場經(jīng)濟發(fā)展階段時,才出現(xiàn)公共財政模式。在奴隸社會,“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”,奴隸制國家的財政收入,主要來自于對奴隸勞動成果的無償占有,對外掠奪和弱小國家的納貢;財政支出主要用于王室支出、祭祀和戰(zhàn)爭等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隸制國家,國王個人收支與國家財政收支之間并沒有嚴格的界限,且收入的籌集和支出的安排均由最高統(tǒng)治者說了算,根本不可能存在財政的民主性和法治性。到了封建社會,封建制國家的財政依然是為封建制國家王室成員及大小官吏服務的,雖然也有象公共工程建設支出這樣的公共性支出的安排,但所占比重極其微小,因而從總體上而言,這時的財政還稱不上是公共財政,而仍然是家計財政。同奴隸制國家財政一樣,封建制國家財政依然缺乏民主性和法治性。

內容摘要:本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結構,并研究了官僚治理結構對公共財政效益的影響,以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關鍵詞:官僚治理結構公共財政效益

政府作為公共財政的主體,直接擔負著公共財政資金的分配和使用,其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論,政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能神靈之手,它是由各個機構組成,而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構,都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化,這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之,政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用,公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性,即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進一步深化,通過分析官僚治理結構,以及官僚治理結構對財政分配的影響,研究這種分配模式是如何影響官僚的行為,進而影響公共財政的使用效益,從而為我國建立合理的官僚治理結構,最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結構的三種模型

官僚治理結構可以分為宏觀,中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應,現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構,中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責、權、利結構,微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執(zhí)行層的責、權、利結構。

宏觀官僚治理結構模型

內容摘要:本文從宏觀、中觀和微觀三個層次分析了我國官僚治理結構,并研究了官僚治理結構對公共財政效益的影響,以期為公共財政的研究提供一個全新的視角。

關鍵詞:官僚治理結構公共財政效益

政府作為公共財政的主體,直接擔負著公共財政資金的分配和使用,其行為模式對公共財政的效益有著決定性的影響。按照公共選擇理論,政府并非是一個超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟利益關系的萬能神靈之手,它是由各個機構組成,而各個機構又是由各層官僚組成。無論是官僚還是政府機構,都有自己的行為目標即追求自身利益的最大化,這些行為目標并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。換言之,政府的行為目標與社會公共利益之間存在差異。公共選擇理論提供了一個理解政府行為的全新視角。官僚治理結構影響公共財政的分配和使用,公共財政的使用效益在很大程度上取決于政府治理結構的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性,即治理結構的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標。本文對傳統(tǒng)的官僚理論進一步深化,通過分析官僚治理結構,以及官僚治理結構對財政分配的影響,研究這種分配模式是如何影響官僚的行為,進而影響公共財政的使用效益,從而為我國建立合理的官僚治理結構,最大限度提高公共財政的效益提供政策建議。

我國官僚治理結構的三種模型

官僚治理結構可以分為宏觀,中觀和微觀三種結構。我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應,現(xiàn)階段我國財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權和事權范圍。宏觀的官僚治理結構主要指中央政府和地方政府之間的責、權、利結構,中觀的官僚治理結構指省級地市級政府和縣鄉(xiāng)政府之間的責、權、利結構,微觀的官僚治理結構指各官僚組織內部決策層和執(zhí)行層的責、權、利結構。

宏觀官僚治理結構模型