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堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，是檢察工作始終沿著正確方向前進(jìn)的根本政治保證，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重大政治原則，也是我國(guó)司法體制的政治優(yōu)勢(shì)和重要特征。中央政法委書記羅干同志在2004年全國(guó)政法工作會(huì)議上指出：“黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)?！边@為加強(qiáng)和改善地方黨委對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步指明了方向，提出了明確的要求。當(dāng)前，地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)總體上是有力的、全面的，但仍然存在一些問題，與實(shí)行依法執(zhí)政的形勢(shì)要求還有一定的差距，也在一定程度上制約了檢察制度的科學(xué)發(fā)展。因此，有必要進(jìn)一步理順地方黨委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，在尊重執(zhí)政規(guī)律和檢察工作規(guī)律的前提下，改進(jìn)有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)制度以及有關(guān)檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)和改善地方黨委對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。

地方黨委對(duì)檢察工作領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀和弊端

長(zhǎng)期以來，地方黨委對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是對(duì)業(yè)務(wù)工作、干部人事工作和經(jīng)費(fèi)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度和一定范圍內(nèi)存在著這樣的現(xiàn)象，即地方黨委通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物的控制來貫徹其對(duì)具體案件的意見。這種領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，對(duì)于保證地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)貫徹中央的決策部署，選派優(yōu)秀干部加強(qiáng)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的組織建設(shè)，加大投入保證地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開展執(zhí)法工作都發(fā)揮了積極的作用，推動(dòng)了檢察工作的發(fā)展。但是，隨著形勢(shì)的變化和實(shí)踐的發(fā)展，地方黨委對(duì)檢察工作的這種領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式存在的弊端也越來越明顯，其不良后果和消極影響不可忽視。從整體上說，主要存在以下三個(gè)方面的弊端：

一是造成憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制得不到很好落實(shí)。憲法和人民檢察院組織法都規(guī)定：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！钡?，由于管人與管事相脫節(jié)，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，使得上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。長(zhǎng)此以往，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間就會(huì)產(chǎn)生“檢令不暢通，步調(diào)不一致”，“上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院”的法律規(guī)定將會(huì)落空。

二是容易使檢察機(jī)關(guān)成為推行地方保護(hù)主義的工具。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要力量。但是，由于檢察機(jī)關(guān)的“人、財(cái)、物”主要由地方領(lǐng)導(dǎo)和管理，在地方利益與中央利益或整體利益發(fā)生沖突的時(shí)候，某些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)可能出于本地的利益考慮，使得本應(yīng)一體化的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的地位附屬化、本應(yīng)集中統(tǒng)一行使的檢察權(quán)地方化。事實(shí)上也存在個(gè)別地方政法委主持協(xié)調(diào)案件、決定訴訟走向的現(xiàn)象。

三是不利于檢察機(jī)關(guān)深入查辦職務(wù)犯罪大案要案。這個(gè)問題在有些地方比較突出。有的基層黨委在檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪案件時(shí)，對(duì)涉及本地管理干部的案件顯得過于熱心，常常多次聽取匯報(bào)，將案件拿到常委會(huì)或書記辦公會(huì)上討論，有時(shí)甚至在會(huì)上就案件的性質(zhì)、是否構(gòu)成犯罪等問題“達(dá)成共識(shí)”，并要求檢察機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行。這么做容易使檢察機(jī)關(guān)喪失應(yīng)有的公正性和獨(dú)立性，危害我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

關(guān)于改善地方黨委對(duì)檢察工作領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)和構(gòu)想

從我們黨依法執(zhí)政的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，地方黨委領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的模式應(yīng)當(dāng)是：以檢察一體化為基礎(chǔ)，以政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)為內(nèi)容，以保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一為目標(biāo)，形成在法治軌道上領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的制度和機(jī)制。

改進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式的基本思路是：在堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則的基礎(chǔ)上，在維持現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制下，按照有利于保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢察權(quán)的原則，力求通過立法明確規(guī)定地方黨委對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、領(lǐng)導(dǎo)范圍和領(lǐng)導(dǎo)方式，逐步實(shí)現(xiàn)地方黨委對(duì)檢察工作領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化、法制化和制度化。

改進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式的基本目標(biāo)有以下三個(gè)方面：

一是地方各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律和貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針政策的督促和檢查，監(jiān)督檢察人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守法律和黨紀(jì)。全力支持地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。積極幫助地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)排除地方和部門保護(hù)主義對(duì)檢察權(quán)的干擾，解決來自地方和部門的矛盾和壓力，幫助樹立檢察權(quán)威。

二是檢察干部管理工作逐步實(shí)現(xiàn)由“地方黨委主管、上級(jí)檢察院協(xié)管”體制向“上級(jí)檢察院主管、地方黨委協(xié)管”體制的過渡，保證檢察隊(duì)伍的專業(yè)化。上一級(jí)檢察院在提名、確定人選的過程中，在向地方黨委征求意見時(shí)，應(yīng)該給予地方黨委必要的考察時(shí)間，防止有違法違紀(jì)劣跡的人“帶病”上崗，防止黨風(fēng)不正、黨性不強(qiáng)的人擔(dān)任檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

三是檢察經(jīng)費(fèi)保障工作逐步實(shí)現(xiàn)法律化和制度化，檢察經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)以上財(cái)政列入預(yù)算予以保證，減少人為因素的干擾。省級(jí)檢察院配合本省財(cái)政部門制定縣級(jí)檢察院經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)財(cái)政部門在安排年度預(yù)算時(shí)應(yīng)按照經(jīng)費(fèi)基本保障標(biāo)準(zhǔn)予以落實(shí)。對(duì)于當(dāng)?shù)刎?cái)政確有困難的，由省級(jí)財(cái)政予以保證。對(duì)于面向貧困地區(qū)的中央政法補(bǔ)助?？畹闹Ц逗褪褂茫瑧?yīng)當(dāng)實(shí)行項(xiàng)目管理，確保專款專用。

馬懷德教授點(diǎn)評(píng)：

謝研究員對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)的模式提出自己獨(dú)到的看法，他的分析是從地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的弊端入手，提出了由于地方黨委的干預(yù)和在人財(cái)物各個(gè)方面領(lǐng)導(dǎo)方式的局限，影響了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。我感興趣的是其對(duì)改變地方黨委領(lǐng)導(dǎo)工作的模式。一個(gè)問題是地方黨委對(duì)政治組織思想加以領(lǐng)導(dǎo)，而具體怎么領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)觀點(diǎn)沒有展開。第二個(gè)問題他集中在組織人事的方面，究竟如何發(fā)揮作用，特別是強(qiáng)調(diào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)主管，我認(rèn)為有一定的道理，但是這個(gè)觀點(diǎn)本身在實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方面究竟有多大的可行性，我覺得還有必要分析。如果說地方黨委處于一個(gè)協(xié)助地位的話，雖然表面上看符合現(xiàn)在要求的管理體制，但是會(huì)不會(huì)架空地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)胤近h委對(duì)人事安排沒有決定權(quán)以后，檢察機(jī)關(guān)如何符合并保證地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，這一點(diǎn)值得分析。最后一點(diǎn)謝研究員提出地方黨委對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)在財(cái)政方面支持的作用，這個(gè)問題我認(rèn)為不屬于黨委的范疇，而是一個(gè)地方財(cái)政如何保證地方機(jī)關(guān)辦案的經(jīng)費(fèi)的問題，如果把它看成地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)模式，我認(rèn)為夸大了地方黨委的職責(zé)。

謝鵬程：謝謝馬教授很好的點(diǎn)評(píng)。第一個(gè)問題，關(guān)于黨對(duì)檢察工作的政治思想領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)具體如何落實(shí)，實(shí)際上整篇演講討論的就是這個(gè)問題，但是我講的是比較含蓄了一點(diǎn)，在這里我主要強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)該專管方針政策領(lǐng)導(dǎo)。組織領(lǐng)導(dǎo)也要轉(zhuǎn)變，是由現(xiàn)在的同級(jí)黨委轉(zhuǎn)變成上級(jí)黨委，到最后發(fā)展成中央。第二個(gè)問題，關(guān)于組織領(lǐng)導(dǎo)方面如果實(shí)現(xiàn)上級(jí)檢察院主管、地方同級(jí)黨委協(xié)管會(huì)不會(huì)造成同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的架空，我認(rèn)為，對(duì)于不同的機(jī)關(guān)、不同的部門、不同的領(lǐng)域，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)是不同的，我們的檢察院比方說縣級(jí)檢察院不直接接受同級(jí)黨委提名掌控，只不過為適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)一體化的需要，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式做一點(diǎn)調(diào)整，我想還是符合我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制，并不存在架空一說，我認(rèn)為可以保證同級(jí)黨委更好地從一般意義上監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)。第三個(gè)問題，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)包括對(duì)檢察經(jīng)費(fèi)保障工作的領(lǐng)導(dǎo)，這是政府的工作，政府的職能，從實(shí)際工作上來講，各地檢察機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)保障問題還是在黨的掌控之中，現(xiàn)在我們黨管這么細(xì)，通過這種控制實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)問題可以討論。隨著依法執(zhí)政水平的提高，我想黨的領(lǐng)導(dǎo)方式會(huì)逐漸地發(fā)生變化。