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目前，在政法部門(mén)開(kāi)展的“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)中，到底什么是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的規(guī)范，怎樣規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為等問(wèn)題，成為檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)的檢察人員必須弄清的重要問(wèn)題。筆者擬就檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的內(nèi)涵和外延、檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)的原因和任務(wù)、基層檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為的方法和途徑等問(wèn)題進(jìn)行研討，以求教于同仁和朋友。

一、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的內(nèi)涵和外延

1、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的內(nèi)涵。

《詞典》對(duì)“規(guī)范”一詞的解釋是：“約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)法律執(zhí)行和遵守的情況進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施。根據(jù)法律規(guī)定和司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是一種訴訟法律監(jiān)督，即人民檢察院通過(guò)參與刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的行為是否合法實(shí)行監(jiān)督。所以，檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為主要是參與刑事、民事、行政訴訟的行為。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范是指調(diào)整檢察機(jī)關(guān)及檢察人員依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，與被監(jiān)督機(jī)關(guān)、被監(jiān)督人員以及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、單位和人員關(guān)系的行為準(zhǔn)則的總和。這就是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的內(nèi)涵。具體點(diǎn)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的內(nèi)涵主要有五個(gè)方面：一是規(guī)范的主體是檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員：二是調(diào)整的主體是檢察機(jī)關(guān)、檢察人員、被監(jiān)督機(jī)關(guān)、被監(jiān)督人員、其他相關(guān)機(jī)關(guān)單位和人員；三是調(diào)整的內(nèi)容是調(diào)整主體之間的關(guān)系；四是調(diào)整的范圍是檢察機(jī)關(guān)及檢察人員依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中的相互關(guān)系；五是規(guī)范是調(diào)整各種關(guān)系的行為準(zhǔn)則的總和。

2、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的外延。

檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的規(guī)范主要有淵源規(guī)范、原則規(guī)范、實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范、檢察職業(yè)道德和紀(jì)律規(guī)范五部分組成。

①淵源規(guī)范，是指《憲法》對(duì)人民檢察院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、活動(dòng)原則、組織機(jī)構(gòu)等方面的規(guī)定，是其他關(guān)于檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為規(guī)范的淵源和母體。

②原則規(guī)范，是指《人民檢察院組織法》、《檢察官法》所有條文的總和，是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督職權(quán)的原則和遵循。

③實(shí)體規(guī)范，是指刑法、民法、行政法等實(shí)體性法律法規(guī)、司法解釋中關(guān)于調(diào)整檢察機(jī)關(guān)及檢察人員依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，與被監(jiān)督機(jī)關(guān)、被監(jiān)督人員以及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、單位和人員關(guān)系的規(guī)定。

④程序規(guī)范，是指刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等程序性法律、法規(guī)、司法解釋中關(guān)于調(diào)整檢察機(jī)關(guān)及檢察人員依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督職權(quán)過(guò)程中，與被監(jiān)督機(jī)關(guān)、被監(jiān)督人員以及其他相關(guān)機(jī)關(guān)、單位和人員關(guān)系的規(guī)定。

⑤檢察職業(yè)道德和紀(jì)律規(guī)范，是指在檢察實(shí)踐活動(dòng)中直接調(diào)整檢察人員同國(guó)家及其法律的關(guān)系，調(diào)整檢察人員同案件當(dāng)事人的關(guān)系，調(diào)整檢察人員遵章守紀(jì)以及與金錢(qián)財(cái)物、人情親情以及檢察人員相互之間關(guān)系的總和。比如《檢察官紀(jì)律處分條例》、《人民檢察院錯(cuò)案追究責(zé)任條例》、《人民檢察院槍支管理規(guī)定》等法規(guī)紀(jì)律。

二、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)的原因和任務(wù)

1、檢察機(jī)關(guān)為什么要開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)的意義，高檢院賈春旺檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”專(zhuān)項(xiàng)整改電視電話(huà)會(huì)議上講了三點(diǎn)：一是實(shí)踐新時(shí)期檢察工作主題，加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)的必然要求；二是落實(shí)檢察工作總體要求，推動(dòng)檢察工作深入發(fā)展的客觀需要；三是切實(shí)解決檢察工作和檢察隊(duì)伍中存在的突出問(wèn)題，提高隊(duì)伍素質(zhì)，進(jìn)一步樹(shù)立法律監(jiān)督權(quán)威的主要途徑。省檢察院姜偉檢察長(zhǎng)在全省檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)電視電話(huà)會(huì)議上也講了三點(diǎn)：一是檢察工作的本質(zhì)要求；二是解決執(zhí)法活動(dòng)存在的突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要；三是實(shí)現(xiàn)今年全省檢察工作總體目標(biāo)的根本保證。

筆者以為，只所以要開(kāi)展以規(guī)范檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法行為為主要內(nèi)容的專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)，正是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)普遍存在著執(zhí)法行為不規(guī)范的問(wèn)題。省院姜偉檢察長(zhǎng)在講話(huà)中列舉了三方面的問(wèn)題：一是徇私枉法、權(quán)錢(qián)交易的問(wèn)題還時(shí)有發(fā)生。二是執(zhí)法不規(guī)范，案件質(zhì)量不高的問(wèn)題還很普遍。三是執(zhí)法不文明，違規(guī)違法辦案，玩忽職守，履行監(jiān)督職責(zé)不力問(wèn)題還很突出。這些問(wèn)題的背后隱藏著觀念陳舊、執(zhí)法思想不端正、檢察隊(duì)伍綜合素質(zhì)偏低、法律監(jiān)督能力不強(qiáng)、缺乏規(guī)范執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制等深層次問(wèn)題：

①檢察執(zhí)法理念落后，執(zhí)法思想需進(jìn)一步端正。由于體制的原因，檢察機(jī)關(guān)，特別是基層檢察機(jī)關(guān)普遍面臨經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺問(wèn)題，為切實(shí)解決生存問(wèn)題，主動(dòng)、被動(dòng)甚至被迫搞不正當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)成為普遍。這種執(zhí)法思想帶來(lái)的是超管轄辦案、一案多立、在檢察環(huán)節(jié)收取、占用取保候?qū)彵ＷC金、搜查程序違法、非法扣押、超時(shí)限傳喚等“小兒科”式的低級(jí)執(zhí)法行為。同時(shí)，不少基層檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念仍然停留在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重實(shí)體輕程序、重懲治犯罪輕人權(quán)保護(hù)、慣例執(zhí)法、坐堂執(zhí)法、方便自身執(zhí)法、神秘執(zhí)法等。

②檢察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)偏低，法律監(jiān)督能力不強(qiáng)。目前檢察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)偏低是普遍問(wèn)題，尤其是基層檢察院較低素質(zhì)的檢察官隊(duì)伍與《檢察官法》的較高要求形成較大的反差。

基層檢察院的檢察人員主要來(lái)源于三個(gè)方面：一是社會(huì)各方面調(diào)入人員，主要是恢復(fù)建院初期和以后自然減員后的補(bǔ)充人員；二是1985年和1994年兩次從社會(huì)上公開(kāi)招錄的人員；三是復(fù)轉(zhuǎn)軍人。這些人員總體上是年齡偏大、學(xué)歷偏低、專(zhuān)業(yè)知識(shí)偏少，歸納起來(lái)有“六多六少”：特長(zhǎng)型人才多，復(fù)合型人才少；有高學(xué)歷的多（多是通過(guò)檢察專(zhuān)業(yè)證書(shū)、“五大”學(xué)習(xí)、自學(xué)考試、續(xù)職培訓(xùn)等獲得的“初中大專(zhuān)”、“高中本科”），有高水平的少；年齡偏大的多，年富力強(qiáng)的少；當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)的多，當(dāng)干警的少（干警和中層以上干部的比例為一比一，甚至更少）；會(huì)辦案的多，會(huì)總結(jié)的少；搞社交的多，鉆業(yè)務(wù)的少。對(duì)現(xiàn)有基層檢察院檢察隊(duì)伍的總體評(píng)價(jià)可以概括為三個(gè)“三分之一”：三分之一出類(lèi)拔萃，即通過(guò)各種渠道的學(xué)習(xí)鉆研，比較精通檢察業(yè)務(wù)，對(duì)檢察工作能拿得起、放得下；三分之一基本適應(yīng)，即雖不算優(yōu)秀，但還能干些檢察業(yè)務(wù)，基本適應(yīng)某些檢察工作；三分之一不適應(yīng)的或不適合的。高檢院向全國(guó)人大的報(bào)告中找出的問(wèn)題部分，連續(xù)十幾年提出檢察人員的素質(zhì)還不能適應(yīng)檢察工作的要求，也正說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。1995年出臺(tái)的《檢察官法》從現(xiàn)實(shí)性、前瞻性、國(guó)際性的角度，將檢察官的“門(mén)檻”提高到正規(guī)院校的全日制統(tǒng)招本科生，這的確從根本上解決了檢察隊(duì)伍素質(zhì)偏低的問(wèn)題，當(dāng)然，今后的問(wèn)題是要把住進(jìn)人關(guān)，決不可降低標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在需要解決的問(wèn)題是現(xiàn)有素質(zhì)較低的人員怎么辦。從理論上說(shuō)好辦，即留下適應(yīng)的，提高基本適應(yīng)的，剔出不適應(yīng)的，開(kāi)除不適合的。但事實(shí)上并非這么簡(jiǎn)單，對(duì)違法亂紀(jì)的不適合人員還比較好辦，但對(duì)不適應(yīng)人員則難以有一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)，即使有個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)，敞開(kāi)了出口，則也無(wú)有接收者，推向社會(huì)自然是不安定因素?！稒z察官法》已經(jīng)實(shí)行9年了，符合條件的大學(xué)生畢業(yè)了不少，但充實(shí)到基層檢察院的還為數(shù)甚少，其原因，一是基層院條件艱苦、工作繁雜，大學(xué)生不愿意去，二是基層院的不適應(yīng)人員出不去，騰不出編制。這就使基層檢察院人員的低素質(zhì)與檢察官法的高要求形成越來(lái)越大的反差。這樣的基層檢察隊(duì)伍，其法律監(jiān)督能力大打折扣是不足為奇的。

③檢察執(zhí)法辦案流程不規(guī)范，辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)體系導(dǎo)向偏移。上文已經(jīng)論及，我國(guó)目前關(guān)于檢察執(zhí)法五個(gè)方面的行為規(guī)范可以說(shuō)比較全面和系統(tǒng)，問(wèn)題是原則性比較強(qiáng)而實(shí)施細(xì)則和辦案流程太粗，檢察執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過(guò)大，再加上檢察執(zhí)法行為的管理基本套用了行政管理模式，檢察執(zhí)法行為中不同程度地參雜著長(zhǎng)官意志、行政命令、人情關(guān)系、利益驅(qū)使、權(quán)錢(qián)交易、低級(jí)執(zhí)法、隨意執(zhí)法等諸多因素，出現(xiàn)檢察低級(jí)執(zhí)法錯(cuò)誤就成為必然。

所以，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正”專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)，不簡(jiǎn)單地是貫徹中央政法委的部署，而且是檢察機(jī)關(guān)的必須，是實(shí)踐“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”檢察主題的需要，是落實(shí)“加大工作力度，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量”的需要，是切實(shí)解決檢察工作和檢察隊(duì)伍中存在的突出問(wèn)題，提高隊(duì)伍素質(zhì)，建立規(guī)范執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)業(yè)務(wù)、隊(duì)伍、信息化“三位一體”建設(shè)的需要。

2、基層檢察機(jī)關(guān)如何開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)。

關(guān)于怎樣開(kāi)展規(guī)范執(zhí)法行為專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)，高檢院賈春旺檢察長(zhǎng)指示要明確任務(wù)，突出重點(diǎn)，深入扎實(shí)地開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)，同時(shí)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實(shí)，確保專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)取得實(shí)效。省檢察院姜偉檢察長(zhǎng)指示要突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，同時(shí)注重實(shí)效，狠抓落實(shí)。省市檢察院也都出臺(tái)了專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)方案，明確了指導(dǎo)思想、目標(biāo)、整改重點(diǎn)、方法步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作要求，甚至還有每個(gè)階段的方案和工作推進(jìn)明細(xì)表，照此執(zhí)行是沒(méi)有問(wèn)題的。

筆者以認(rèn)，這次專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)應(yīng)當(dāng)辦好四件事：一是查擺檢察執(zhí)法過(guò)程中徇私枉法、權(quán)錢(qián)交易、執(zhí)法不文明、違法違規(guī)辦案、玩忽職守、執(zhí)法不作為、不能依法獨(dú)立行使檢察權(quán)等方面的問(wèn)題；二是改正查擺出的問(wèn)題；三是建立規(guī)范執(zhí)法行為的長(zhǎng)效機(jī)制；四是提高檢察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。查擺問(wèn)題是前提，改正問(wèn)題是手段，建立長(zhǎng)效機(jī)制是目的，提高隊(duì)伍素質(zhì)是落腳點(diǎn)?；鶎訖z察機(jī)關(guān)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)有三個(gè)百分之八十，一是檢察院數(shù)量占百分之八十，二是人員數(shù)量占百分之八十，三是承辦案件數(shù)量占百分之八十。只有基層院的專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)搞好了，才算檢察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)搞好了。所以，基層檢察院應(yīng)將專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)的著力點(diǎn)放在建立規(guī)范執(zhí)法行為的長(zhǎng)效機(jī)制上，查擺問(wèn)題和改正問(wèn)題只是切入點(diǎn)，而落腳點(diǎn)應(yīng)放在提高檢察隊(duì)伍的綜合素質(zhì)上。

三、關(guān)于基層檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為的方法和途徑

1、轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)一步端正執(zhí)法思想。

①破除按“慣例”執(zhí)法的觀念，牢固樹(shù)立嚴(yán)格執(zhí)法的意識(shí)。其實(shí)，我們工作中的一些“慣例”往往沒(méi)有法律依據(jù)，或者是在刑法、刑事訴訟法修改之前形成的，已不符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，而有的干警甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部，遇到具體問(wèn)題，特別是一些程序上的問(wèn)題，往往按“慣例”辦事，總強(qiáng)調(diào)“我們一直是這樣做的”，讓他找出法律依據(jù)，又找不出。這樣的“慣例”既然沒(méi)有法律依據(jù)，就不符合嚴(yán)格依法辦案的法治精神，所以必須摒棄。執(zhí)法活動(dòng)絕不能按“慣例”，必須按法律規(guī)定。我們要樹(shù)立現(xiàn)代司法理念，嚴(yán)格按法律規(guī)定去辦案、按制度規(guī)范去執(zhí)法，用規(guī)范保證公正。這樣，不僅能讓人民群眾獲得司法公正，而且能讓人民群眾通過(guò)看得見(jiàn)、信得過(guò)的規(guī)范程序感受到司法公正。

②破除被動(dòng)執(zhí)法、坐堂辦案的觀念，樹(shù)立執(zhí)法不作為也是違法的意識(shí)。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)督別人的執(zhí)法行為，必須主動(dòng)了解情況、發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索。被動(dòng)地等待移送線(xiàn)索和案件，甚至不認(rèn)真履行法定職責(zé)，該立不立、該捕不捕、該訴不訴、該抗不抗等執(zhí)法不作為的觀念和行為，違背檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，所以必須破除和改正。當(dāng)前，一些地方的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力不強(qiáng)，要打破這個(gè)“瓶頸”，我們必須樹(shù)立不作為也是違法的意識(shí)，積極主動(dòng)地開(kāi)展工作，綜合運(yùn)用各種法律手段和措施，加大監(jiān)督力度，維護(hù)法制統(tǒng)一和司法公正，樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)威。

③破除方便自身辦案的觀念，樹(shù)立服務(wù)群眾、執(zhí)法為民的意識(shí)。以往我們建立制度、制定規(guī)定常常把方便自己執(zhí)法放在第一位，導(dǎo)致有些做法妨礙了律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)、增加了當(dāng)事人的訴訟成本和負(fù)擔(dān)。這些做法有違執(zhí)法為民的要求，有違尊重和保障人權(quán)的憲法精神，所以也必須引起重視和修正。我們必須遵從法治精神，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為檢察工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把執(zhí)法為民的要求落實(shí)好，在執(zhí)法辦案過(guò)程中，在制定制度規(guī)范時(shí)，充分考慮當(dāng)事人的利益，多為當(dāng)事人參與訴訟提供方便，這也是提高執(zhí)法能力建設(shè)的重要方面。

④破除辦案神秘主義觀念，樹(shù)立檢務(wù)公開(kāi)的意識(shí)。執(zhí)法實(shí)踐證明，以公開(kāi)促進(jìn)執(zhí)法公正，是民主法治進(jìn)步的潮流，失去外部監(jiān)督的執(zhí)法活動(dòng)，更容易出現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題，導(dǎo)致司法不公。我們要破除辦案工作神秘化思想，樹(shù)立檢務(wù)公開(kāi)的意識(shí)。積極探索檢察工作接受外部監(jiān)督的有效途徑。凡是直接涉及人民群眾切身利益的訴訟事項(xiàng)，凡是人民群眾關(guān)注的檢察工作，除法律要求保密的以外，都應(yīng)向社會(huì)各界和人民群眾公開(kāi)，聽(tīng)取意見(jiàn)、接受監(jiān)督。只有這樣，才能有效保證檢察權(quán)的規(guī)范、公正運(yùn)行。

2、提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和法律監(jiān)督能力。

檢察隊(duì)伍綜合素質(zhì)的提高是一個(gè)龐大的、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。筆者認(rèn)為要把這次專(zhuān)項(xiàng)整改活動(dòng)作為提高素質(zhì)、強(qiáng)化技能、重塑形象的重要載體，以強(qiáng)化干警綜合素質(zhì)和法律監(jiān)督能力為目標(biāo)，向教育培訓(xùn)要戰(zhàn)斗力，要規(guī)范化。因此，規(guī)范執(zhí)法行為，首先要在法律監(jiān)督能力上抓提高。

加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)首先要從思想上明確“為誰(shuí)執(zhí)法、為誰(shuí)服務(wù)”的問(wèn)題，明確檢察權(quán)是人民賦予的，檢察權(quán)的行使必須確保公正和廉潔，必須接受人民的監(jiān)督，要本著對(duì)群眾利益和法律高度負(fù)責(zé)的精神辦案，做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。因此，全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議提出加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)必須正確處理履行法律監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中的六個(gè)關(guān)系，即法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系、打擊犯罪與保障人權(quán)的關(guān)系、辦案數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系、事后監(jiān)督與主動(dòng)監(jiān)督的關(guān)系、執(zhí)行實(shí)體法與執(zhí)行程序法的關(guān)系、檢察工作的全局與局部的關(guān)系。這六個(gè)關(guān)系已經(jīng)在加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)的系統(tǒng)框架里構(gòu)成了一個(gè)理念體系。

①加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，在內(nèi)容上要以業(yè)務(wù)工作為中心，以隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)為著力點(diǎn)，推動(dòng)各項(xiàng)檢察工作深入發(fā)展?；鶎訖z察院的工作主要是辦案，辦案業(yè)務(wù)工作是基層檢察工作的重心，加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，歸根結(jié)底是為了搞好業(yè)務(wù)工作，而抓好業(yè)務(wù)工作的關(guān)鍵是加強(qiáng)隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。因此，法律監(jiān)督能力建設(shè)必須落實(shí)到搞好各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作上，正如賈春旺檢察長(zhǎng)所提出的“要把抓不抓業(yè)務(wù)、能否抓好業(yè)務(wù)，作為評(píng)價(jià)檢察能力和業(yè)績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)”。

②加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，在制度上要強(qiáng)化規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建執(zhí)法能力建設(shè)的長(zhǎng)效管理和考核機(jī)制。檢察工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和希望在基層，先進(jìn)的執(zhí)法思想和成功的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)只有制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，才能促進(jìn)執(zhí)法工作持續(xù)改進(jìn)、執(zhí)法能力不斷提高。基層檢察院要突出加強(qiáng)制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新和建立規(guī)范化、科學(xué)化、信息化相結(jié)合的長(zhǎng)效管理機(jī)制，以此作為加強(qiáng)基層院法律監(jiān)督能力建設(shè)的手段，組織開(kāi)展好基層檢察院規(guī)范化建設(shè)活動(dòng)，不斷夯實(shí)基層檢察工作的基礎(chǔ)。

③加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，在組織保障上要從檢察工作和本院實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃和部署。要精心組織制訂基層院法律監(jiān)督能力建設(shè)工作方案，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)實(shí)施，著力提高基層院班子領(lǐng)導(dǎo)能力、隊(duì)伍整體素質(zhì)和基層院檢務(wù)保障建設(shè)水平，不斷提高正確處理人民內(nèi)部矛盾、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的能力，依法妥善處理群眾訴求，充分發(fā)揮檢察職能作用，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出最大的努力。

④加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，在措施落實(shí)上要注意做到“三個(gè)結(jié)合”。一是重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合，提高監(jiān)督水平。把群眾反映強(qiáng)烈、問(wèn)題集中的部位和環(huán)節(jié)，作為推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)工作的重點(diǎn)，在各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)落實(shí)執(zhí)法為民要求。二是強(qiáng)化訴訟監(jiān)督與懲治司法腐敗相結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督效果，以監(jiān)督促進(jìn)辦案，以辦案強(qiáng)化監(jiān)督。三是專(zhuān)項(xiàng)檢查與解決自身問(wèn)題相結(jié)合，規(guī)范執(zhí)法行為。

3、建立健全規(guī)范執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。

所謂機(jī)制，大體有三方面構(gòu)成，一是明確的目標(biāo)，二是完善的規(guī)章制度和行為準(zhǔn)則，三是使之反復(fù)運(yùn)行的程序。比如汽車(chē)運(yùn)行，首先要有行進(jìn)目的地，其次要有交通規(guī)則，再就是要有加油、開(kāi)門(mén)、打火、踩離和器、掛檔、踩油門(mén)、把方向盤(pán)、鳴笛、轉(zhuǎn)向等一套運(yùn)行程序。規(guī)范執(zhí)法行為的機(jī)制也是有三方面：一是總目標(biāo)是“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”，具體目標(biāo)是“加大工作力度，提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量”；二是必須遵守的規(guī)章制度就是淵源、原則、實(shí)體、程序、道德紀(jì)律五個(gè)規(guī)范；三是執(zhí)法行為運(yùn)作的程序即辦案流程。我們現(xiàn)在之所以出現(xiàn)這樣那樣執(zhí)法行為不規(guī)范的問(wèn)題，就因?yàn)槲覀兊霓k案流程太原則、太粗糙、執(zhí)法人員的自由裁量空間和權(quán)利過(guò)大。所以，我們檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在明確、細(xì)化、具體、嚴(yán)格辦案流程上，盡可能地縮小執(zhí)法者自由裁量的空間和權(quán)利。美國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)了判罰三百年的案例，我們聽(tīng)起來(lái)覺(jué)得很可笑，但他幾乎不給執(zhí)法者以自由裁量權(quán)的立法原則還是很值得我們國(guó)家借鑒的。所以，一方面國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)更加細(xì)化的執(zhí)法辦案流程，另一方面，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)制定試行適合本院實(shí)際的辦案工作流程，同時(shí)，人大、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞媒體應(yīng)加大對(duì)不規(guī)范執(zhí)法行為的查處和監(jiān)督力度，以起到殺一儆百的作用。只有這樣，我們的檢察執(zhí)法行為才不會(huì)隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、隨領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變、隨領(lǐng)導(dǎo)人的意志的改變而改變，也不會(huì)隨政治形勢(shì)的改變而改變、行政政策的改變而改變、社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改變而改變。有了規(guī)范執(zhí)法行為的長(zhǎng)效機(jī)制，檢察隊(duì)伍綜合素質(zhì)的提高就成為必然，只是速度快慢而已。

4、建立符合當(dāng)前檢察實(shí)踐需要的辦案質(zhì)量管理體系。

質(zhì)量管理是全部檢察管理職能的重要組成部分，是檢察管理的核心。檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量管理體系，是通過(guò)一個(gè)完整的科學(xué)查辦審理案件的規(guī)程來(lái)約束檢察官的辦案行為，并通過(guò)嚴(yán)格的檢查考核辦法來(lái)評(píng)價(jià)檢察官的辦案績(jī)效，從而達(dá)到對(duì)管轄各種案件質(zhì)量實(shí)行內(nèi)部統(tǒng)一的監(jiān)督管理。在現(xiàn)有檢察體制不變的前提下，辦案質(zhì)量管理體系，應(yīng)嚴(yán)格按照《人民檢察院組織法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律，和最高人民檢察院制定的有關(guān)辦案規(guī)則，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，確定檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量管理機(jī)制的框架。

①確定辦案質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)和管理目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)查辦審理的案件質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)使外部與內(nèi)部質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，政治、社會(huì)與法律標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，程序與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，各不同辦案環(huán)節(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。而筆者認(rèn)為，這其中最為重要的則是實(shí)體性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與程序性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。在我國(guó)傳統(tǒng)的法律文化中存在著一種重實(shí)體輕程序的錯(cuò)誤觀念，而且影響很大。檢察機(jī)關(guān)在制訂辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)努力排除這種錯(cuò)誤觀念，貫徹程序與實(shí)體并重的原則和精神。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)的辦案工作主要是程序?qū)彶楹统绦騿?dòng)，極少實(shí)體裁決。在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的辦案工作既是偵查與審判之間的承前啟后環(huán)節(jié)，也是對(duì)整個(gè)訴訟過(guò)程合法性的法律監(jiān)督。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的辦案工作主要是通過(guò)抗訴提起再審程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)審判活動(dòng)的法律監(jiān)督。因此，程序性的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)具有特別重要的意義。檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量管理必須確定質(zhì)量方針、質(zhì)量目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)量方針和目標(biāo)對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制訂以及由質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進(jìn)等構(gòu)成的質(zhì)量體系具有決定性作用和影響。在當(dāng)代社會(huì)主義中國(guó)，必須按照“三個(gè)代表”的要求，要以群眾答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意為目標(biāo)，旗幟鮮明地把人民群眾滿(mǎn)意作為檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量管理的目標(biāo)，并以此為宗旨確定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量體系。

②完善辦案規(guī)程，多種質(zhì)量管理方法并用。辦案質(zhì)量管理體系，可以看成是以制訂質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以質(zhì)量檢查和統(tǒng)計(jì)方法運(yùn)用等方法為手段、以質(zhì)量發(fā)展、質(zhì)量維持和質(zhì)量改進(jìn)為目標(biāo)的管理體系。在實(shí)踐中，人們常常過(guò)度依靠質(zhì)量檢查，以為成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督檢查組織（如檢務(wù)監(jiān)察等）對(duì)辦案的全過(guò)程進(jìn)行全方位的檢查即所謂全程監(jiān)督，就能保證辦案質(zhì)量，忽視了專(zhuān)門(mén)化的檢查機(jī)制的局限性。一方面，質(zhì)量檢查人員與直接辦案人員之間的矛盾比較尖銳，束縛了其他人員關(guān)心辦案質(zhì)量的積極性；另一方面，隨著立法的發(fā)展，程序法和實(shí)體法都進(jìn)一步復(fù)雜化，對(duì)專(zhuān)職的質(zhì)量檢查人員的素質(zhì)要求和數(shù)量要求都越來(lái)越高，專(zhuān)門(mén)的質(zhì)量檢查的效率并不高。監(jiān)督只是管理的輔助職能，質(zhì)量監(jiān)督也只能是質(zhì)量保障體系的一小部分，要通過(guò)多種途徑完善辦案質(zhì)量管理。首先，從根本上說(shuō)辦案質(zhì)量不是檢查出來(lái)的，而是檢察官工作的結(jié)果。檢察官職業(yè)能力的充分發(fā)揮對(duì)辦案質(zhì)量具有決定性作用。統(tǒng)計(jì)方法的運(yùn)用和質(zhì)量檢查方法一樣，雖然具有一定引導(dǎo)和督促作用，但都具有被動(dòng)性和滯后性的缺點(diǎn)。它必須以過(guò)程質(zhì)量管理方法為支撐和基點(diǎn)，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。對(duì)于大要案的辦理，為了保證辦案質(zhì)量的零缺陷，必須綜合運(yùn)用過(guò)程質(zhì)量管理方法、系統(tǒng)質(zhì)量管理方法和可行性方法。其次，追求零缺陷是質(zhì)量經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的重要組成部分。不過(guò)，在實(shí)踐中人們往往誤解或誤用了零缺陷理論，把辦案過(guò)程質(zhì)量管理的目標(biāo)擴(kuò)大到辦案結(jié)果質(zhì)量管理的目標(biāo)。我們固然要追求零缺陷，但是要把這種追求限定在辦案過(guò)程的管理之中，不宜把零缺陷的管理目標(biāo)擴(kuò)大到所有的案件或所有的辦案環(huán)節(jié)，尤其是對(duì)于批捕率、不起訴率、撤案率、改判率、無(wú)罪判決率，在法律制度的設(shè)計(jì)上就不要求做到100%，否則，可能扭曲有關(guān)法律程序，違背立法宗旨。最后，辦案規(guī)程對(duì)提高辦案質(zhì)量起著重要的保障作用，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)查辦審理的刑事案件、直接立案?jìng)刹榘讣?、民事行政申訴案件、刑事申訴賠償案件確定相應(yīng)的訴訟規(guī)則，具體細(xì)化辦案規(guī)程，明確受理范圍、審查方式、結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案方式、法律文書(shū)、備案審查制度等，以此約束辦案人的辦案行為，保證辦案過(guò)程中每一個(gè)環(huán)節(jié)有章可循，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。如審查批捕工作規(guī)程、審查起訴案件工程規(guī)程、審查二審案件工程規(guī)程、審查刑事申訴和賠償案件工作規(guī)程、審查民事行政申訴案件工作規(guī)程、檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榘讣ぷ饕?guī)程等。以自偵工作規(guī)程為例，檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榈陌讣?guī)程，應(yīng)明確初查案件的管轄、審批權(quán)限、審查程序、立案標(biāo)準(zhǔn)、立案審批權(quán)限及程序、備案方式等。

③突出重點(diǎn)，建立全體檢察人員參與的辦案質(zhì)量管理責(zé)任制度。辦案質(zhì)量不僅僅是質(zhì)量管理人員和質(zhì)量管理部門(mén)的事情，而是全體檢察人員的事情，檢察系統(tǒng)或檢察院內(nèi)部各個(gè)部門(mén)和各個(gè)層次的人員的工作都可能對(duì)辦案質(zhì)量產(chǎn)生影響。辦案質(zhì)量問(wèn)題也不僅僅是辦案本身的質(zhì)量問(wèn)題，而是辦案和管理等方面問(wèn)題的綜合反映。換言之，保證辦案質(zhì)量是全體檢察人員的責(zé)任。檢察人員是檢察機(jī)關(guān)之本、檢察工作之本，只有讓他們充分參與，并發(fā)揮才能和作用，才能使檢察工作取得最大的效益。同時(shí)要對(duì)檢察人員實(shí)行分類(lèi)管理，使每個(gè)檢察人員的權(quán)力和責(zé)任都是特定的、明確的，并且是相對(duì)應(yīng)的。檢察官的相對(duì)獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希瑱z察一體的原則也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的管理機(jī)制中，仍然要強(qiáng)調(diào)各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)對(duì)辦案質(zhì)量負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主要責(zé)任。應(yīng)在科學(xué)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、以人為本、公平公開(kāi)的原則指導(dǎo)下，建立辦案崗位責(zé)任。包括辦案人責(zé)任、部門(mén)負(fù)責(zé)人審批責(zé)任、主管檢察長(zhǎng)審批責(zé)任、檢察長(zhǎng)審批責(zé)任、檢察委員會(huì)研究決定案件責(zé)任。對(duì)崗位責(zé)任人在辦理案件中，故意或者重大過(guò)失造成認(rèn)定事實(shí)或者適用法律確有錯(cuò)誤的案件，或者在辦理案件中違反法定訴訟程序和有關(guān)訴訟規(guī)則而造成處理錯(cuò)誤的案件，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾的原則，按照最高人民檢察院錯(cuò)案追究條例的規(guī)定，準(zhǔn)確認(rèn)定錯(cuò)案性質(zhì)及責(zé)任人員，對(duì)其追究法律責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任。同時(shí)，對(duì)確定的案件質(zhì)量管理部門(mén)，應(yīng)明確其案件質(zhì)量管理責(zé)任，以保證案件質(zhì)量保障機(jī)制的落實(shí)，保證案件質(zhì)量的考核及管理工作的順利進(jìn)行。

④?chē)?yán)格檢查考核制度，把全部檢察工作納入其中。辦案質(zhì)量的形成是一系列執(zhí)法行為和管理過(guò)程累計(jì)的結(jié)果，嚴(yán)格檢查與考核更是不可缺少的重要環(huán)節(jié)。辦案質(zhì)量管理既要關(guān)注辦案的全過(guò)程和辦案工作的各個(gè)方面，也要關(guān)注與辦案相關(guān)的司法行政事務(wù)的管理狀況和社會(huì)各界的反映。簡(jiǎn)單地說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量管理應(yīng)當(dāng)包含五個(gè)方面：一是關(guān)于改進(jìn)立法和規(guī)章制度的質(zhì)量的研究；二是對(duì)辦案工作和相關(guān)懷法行政事務(wù)的質(zhì)量管理；三是對(duì)辦案過(guò)程的質(zhì)量控制；四是辦案效果的評(píng)估和控制；五是檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的社會(huì)形象管理。要通過(guò)對(duì)這幾方面的檢查與考核，嚴(yán)把質(zhì)量收口關(guān)，確保辦案質(zhì)量管理體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。案件質(zhì)量檢查與考核的基本方法是對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行量化，如對(duì)辦案部門(mén)和辦案人的辦案責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行定期的檢查與考核。在對(duì)辦案過(guò)程的質(zhì)量控制方面，檢查是指定期由各內(nèi)設(shè)部門(mén)對(duì)所查辦審理的案件按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抽查式復(fù)查，由負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理工作的綜合部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題評(píng)判、分析和研究，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)?？己耸侵改杲K對(duì)各種案件的審理按照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的審查考評(píng)，由負(fù)責(zé)案件質(zhì)量管理工作的綜合部門(mén)，對(duì)各部門(mén)考核的優(yōu)秀、合格、不合格的結(jié)果作出綜合分析報(bào)告，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出差距，確定下一年度的質(zhì)量目標(biāo)。例如，自偵案件年度內(nèi)辦案質(zhì)量的考核內(nèi)容，應(yīng)包括立案數(shù)與初查數(shù)的比率；有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率；實(shí)刑數(shù)與有罪判決數(shù)的比率。每年的案件質(zhì)量考核是年終工作目標(biāo)考核的重要組成部分，納入年終評(píng)比先進(jìn)集體和個(gè)人的綜合考評(píng)，按照累積分?jǐn)?shù)高低的排序來(lái)確定各部門(mén)及個(gè)人的辦案成效。