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機構(gòu)編制工作的基本任務(wù)，實際上就是研究和處理上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)、生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的問題，在一定層面上解決不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾，以促進經(jīng)濟社會發(fā)展。在經(jīng)濟和社會快速轉(zhuǎn)型、全面建設(shè)小康社會的新時期，機構(gòu)編制實名制應(yīng)時而生，為規(guī)范機構(gòu)編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

一、對機構(gòu)編制實名制的理性認(rèn)識

機構(gòu)編制實名制的產(chǎn)生，是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，也是機構(gòu)編制管理的客觀需求。機構(gòu)編制管理工作是行政管理的一個重要組成部分，因此，機構(gòu)編制實名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

（一）實名制興起的時代背景

1、行政管理體制的改變。社會主義市場經(jīng)濟體制是一個分散而高效的社會結(jié)構(gòu)，它要求一套完整而系統(tǒng)的政府構(gòu)架與之密切配合。政府是社會主義市場經(jīng)濟體制的締造者和推動者。政府作為社會結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是與市場經(jīng)濟體制相輔相成而不能獨立存在的。也就是說，政府結(jié)構(gòu)、功能、運行均受市場經(jīng)濟體制的制約與影響。機構(gòu)編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型：一是要完成角色轉(zhuǎn)變，努力適應(yīng)市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求；二是要隨市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變管理思維，使之與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

2、編制與實有人員不相符。市場經(jīng)濟體制下，政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權(quán)、人事權(quán)，因此在核定的機構(gòu)編制之外有了自控的空間——地方財政編制出現(xiàn)。地方政府為了完成政策性安置任務(wù)、緩解就業(yè)壓力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展，不得不行使自控權(quán)，因而造成機關(guān)、事業(yè)單位超編、混編、混崗、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、底數(shù)不清等問題隨之衍生。

3、行政成本不斷增加。政府運行既有經(jīng)濟成本，又有管理成本，還有政治成本。經(jīng)濟成本具體表現(xiàn)為政府運行過程中的物質(zhì)耗費。經(jīng)濟成本的高漲形成財政壓力甚至是負(fù)擔(dān)，使政府無法把大量財政收入真正用于經(jīng)濟社會發(fā)展。機構(gòu)臃腫、人浮于事，造成各部門職能交叉，政出多門，甚而出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，公眾不滿情緒高漲，給社會穩(wěn)定造成一定的政治風(fēng)險。這種內(nèi)部損耗帶來了無形的效率損失。正是由于經(jīng)濟成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低行政成本。

4、強化政府職能的客觀需求。機構(gòu)編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機構(gòu)編制管理是深化行政管理體制改革、強化政府職能的重要一環(huán)。機構(gòu)編制管理遵循著決策、執(zhí)行、監(jiān)督這一流程。就機構(gòu)編制管理本身卻只重決策一環(huán)，而不重視執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)，這就造成了在執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)空檔，以至出現(xiàn)超編、混編、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題。機構(gòu)編制實名制實質(zhì)上就是“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)的紐帶，它調(diào)控著機構(gòu)編制管理流程的起點和終點，使機構(gòu)編制管理由被動變?yōu)橹鲃印?/p>

（二）實施機構(gòu)編制實名制的現(xiàn)實意義

從宏觀上看，機構(gòu)編制實名制是機構(gòu)編制管理的一種方法，目的是為了控制機構(gòu)、編制和實有人員膨脹、落實機構(gòu)編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協(xié)調(diào)配合為前提，以《機構(gòu)編制管理證（卡）》為載體，以編制核準(zhǔn)為基本內(nèi)容，將審批的機構(gòu)、編制和實有機構(gòu)、人員對應(yīng)起來。從機構(gòu)編制實名制的功用來論，主要有以下幾方面現(xiàn)實意義：

1、有利于人事共管。市場經(jīng)濟體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權(quán)，而這種自主權(quán)又很難正當(dāng)調(diào)控，使得編制數(shù)與實有人數(shù)常常無法一一對應(yīng)，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現(xiàn)。機構(gòu)編制實名制的出現(xiàn)，就是因應(yīng)市場經(jīng)濟條件下實有人員大于經(jīng)審批的編制數(shù)額現(xiàn)象，把單純地管人和管事形成一個整體，從而實現(xiàn)人事共管。

2、有利于整合條塊分割管理。現(xiàn)實中的機構(gòu)編制管理諸環(huán)節(jié)實質(zhì)上是由多個部門分別行使的。機構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)審批機構(gòu)的設(shè)置和編制的數(shù)額，組織、人事等部門負(fù)責(zé)錄用、調(diào)配、安置人員并審批人員工資，財政部門負(fù)責(zé)編制部門預(yù)算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)辦理社會保障手續(xù)，紀(jì)檢、監(jiān)察、機構(gòu)編制部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查違反機構(gòu)編制紀(jì)律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權(quán)力劃分，機構(gòu)編制部門無權(quán)干涉組織、人事、財政等部門的具體業(yè)務(wù)。同時，市場經(jīng)濟條件下，財政、人事體制的改革導(dǎo)致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權(quán)，這給機構(gòu)、實有人員大于經(jīng)審批的機構(gòu)、編制創(chuàng)造了可能。機構(gòu)編制實名制的功用，就是把由組織編制人事財政等部門共同完成的機構(gòu)編制管理的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)串聯(lián)起來，將多部門的割據(jù)式管理職能整合。

3、有利于由點到面的全方位管理。傳統(tǒng)的機構(gòu)編制管理是點式的，它把著眼點放在了“決策”這個原點，即以審批方式?jīng)Q定機構(gòu)設(shè)立和編制數(shù)額，審批之后的管理相對弱化，這種管理方法可以稱之為點式管理。點式管理不能形成塊面，以致于機構(gòu)編制管理流程出現(xiàn)了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題制造了可能。市場經(jīng)濟體制下，隨著政府職能的不斷調(diào)整轉(zhuǎn)變，政府不僅肩負(fù)推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的重任，而且有相對較大的權(quán)限來配置政府機構(gòu)、編制。因而，仍然采用審批方式從事機構(gòu)編制管理顯然與政府職能不相適應(yīng)。機構(gòu)編制實名制就是借助《機構(gòu)編制管理證（卡）》這一載體，楔入用編核準(zhǔn)程序，力圖把靜態(tài)的編制數(shù)與動態(tài)的實有人員一一對應(yīng)。也就是說，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機構(gòu)編制的審批、使用過程及結(jié)果這一完整流程中去，從而形成由點到面的全方位管理，拓展機構(gòu)編制管理的空間。

二、實名制管理存在的不足與難點

針對機構(gòu)編制管理過程中出現(xiàn)的超編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等問題，各地因地制宜采取了諸如《機構(gòu)編制管理手冊》、《機構(gòu)編制管理證〈卡〉》等模式。這些管理模式的共同點，就是明確并規(guī)范了人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合機制，層層把關(guān)，加強機構(gòu)編制審批后的日常監(jiān)管等，總體上看，這些先期探索為機構(gòu)編制工作轉(zhuǎn)型開辟了新視野，奠定了良好基礎(chǔ)。但是，機構(gòu)編制實名制也不可避免地存在一些不盡如人意之處。

一是難控超編人員。對超編人員進行清理、規(guī)范是必要的，但是，不能簡單地一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實施機構(gòu)編制實名制的目的在于，將機構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，以節(jié)約財政開支，降低行政成本，但從嚴(yán)格意義上說，機構(gòu)編制實名制實際上對超編人員沒有多少約束力，因為超編人員實質(zhì)上大都進入財政工資統(tǒng)發(fā)程序，確定為超編并未更改這種程序。這是實施機構(gòu)編制實名制過程中亟需解決的新問題。

二是視角單一，容易落入傳統(tǒng)思維定式。機構(gòu)編制實名制的制度安排，主要是通過程序設(shè)計和管理流程變化控制機構(gòu)、編制和實有人員的不合理增長態(tài)勢。在很大程度上，實施機構(gòu)編制實名制的目的在于控制機構(gòu)編制膨脹，減輕國家財政壓力，降低行政成本。這一目標(biāo)定位——精簡、控制，與計劃經(jīng)濟和高度集權(quán)體制下的機構(gòu)編制管理一脈相承，沒有跳出就機構(gòu)論機構(gòu)、就編制論編制的傳統(tǒng)思維定式。這與我們建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、效能政府的現(xiàn)實需求存在一定差距。而僅僅就是精簡、控制，而不拓展和深化機構(gòu)編制管理的領(lǐng)域，是不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要的。

三是不能與科學(xué)配置執(zhí)政資源相一致。機構(gòu)編制實名制是對已審批的機構(gòu)、編制和實有人員進行嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展步伐，現(xiàn)實已不再滿足于嚴(yán)格控制和規(guī)范管理，而是呼喚機構(gòu)編制管理能科學(xué)配置執(zhí)政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責(zé)任、權(quán)力和利益，如何科學(xué)、合理地確定不同地區(qū)和部門的編制總量、結(jié)構(gòu)，如何隨經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r實行動態(tài)調(diào)控等等。機構(gòu)編制實名制的重點是在嚴(yán)格控制和規(guī)范管理上，而不是積極改造機構(gòu)編制審批的源頭。機構(gòu)編制實名制是一項基礎(chǔ)工程，但如果僅僅滿足于基礎(chǔ)的構(gòu)建而忽略質(zhì)的提升，終究無法與市場經(jīng)濟條件下的管理環(huán)境相協(xié)調(diào)。

三、對策及建議

實施機構(gòu)編制實名制，是為了努力適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下機構(gòu)編制管理面臨的新情況和新形勢。它通過構(gòu)建一個新的協(xié)作機制，為整個體制轉(zhuǎn)換奠定了基礎(chǔ)。實名制的根本目的在于管住現(xiàn)有的機構(gòu)、編制和人員按既定規(guī)則運行，還沒有將著眼點放在執(zhí)政資源的科學(xué)配置上。因此，要完善這一管理模式，使之與市場經(jīng)濟條件下的管理環(huán)境相一致我們還得慎重思考，要跳出就機構(gòu)論機構(gòu)就編制論編制的思維定式，要建立系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、制約等機制，以確保這一管理模式的正常運行。

一是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系。傳統(tǒng)的機構(gòu)管理模式，缺乏一套成熟完善的制度。因此，機構(gòu)編制管理多數(shù)情況下是以經(jīng)驗管理為主向的。要實現(xiàn)機構(gòu)編制的科學(xué)化管理，就是要建立一套系統(tǒng)、權(quán)威、完善的規(guī)則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。首先，把“編制就是法律”現(xiàn)實化，使機構(gòu)編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運行的軌道?！兜胤礁骷壢嗣裾畽C構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》的出臺，解決了實現(xiàn)這一目標(biāo)的根本性問題；其次，要向標(biāo)準(zhǔn)管理轉(zhuǎn)變，根據(jù)部門職責(zé)、法定權(quán)限、工作方式等規(guī)定，抽象、提煉出核定機構(gòu)、編制的客觀要素，使機構(gòu)、編制配備有確定的、量化的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。第三，要盡快建立一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，考核“三定”內(nèi)容是否落到實處，機構(gòu)內(nèi)部、機構(gòu)彼此之間是否協(xié)調(diào)，人力資源是否發(fā)揮了最大效用等?？偠灾?，就是要以科學(xué)化的手段推動機構(gòu)編制管理從無形向有形轉(zhuǎn)變，從主觀判定向客觀判斷轉(zhuǎn)變。

二是要完善職能部門協(xié)調(diào)機制。要發(fā)揮機構(gòu)編制實名制的紐帶作用，必須要合理地處理機構(gòu)編制管理“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”環(huán)節(jié)所涉及的職能部門之間關(guān)系，做到分而不散，合而不亂。職能部門之間要達成共識，要將機構(gòu)編制管理作為一個系統(tǒng)對待，不能將“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”等環(huán)節(jié)剝離開來。從超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數(shù)不清等現(xiàn)象產(chǎn)生的原因來看，主要是“執(zhí)行和監(jiān)督”環(huán)節(jié)弱化出問題，因此完善職能部門的協(xié)調(diào)機制是確保機構(gòu)編制實名制管理的首要前提，也是機構(gòu)編制實名制能否有促進機構(gòu)編制管理工作的根本保證?，F(xiàn)實的機構(gòu)編制決策環(huán)節(jié)，實質(zhì)上已置于一個綜合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——編委會，因此作機構(gòu)編制決策機構(gòu)不能將“決策”這一起點視為終點，合理調(diào)控組織、人事、財政、紀(jì)檢等部門關(guān)系，減少權(quán)力沖突，充分發(fā)揮各部門職能作用，使各職能部門既相應(yīng)獨立，又互相兼顧，彼此合作。

三是要構(gòu)建超編、混編、超領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備、吃空餉、底數(shù)不清等違規(guī)現(xiàn)象的制約機制。實施機構(gòu)編制實名制的目的在于將機構(gòu)、人員與經(jīng)審批的機構(gòu)、編制一一對應(yīng)起來，以節(jié)約財政開支、降低行政成本。但我們必須清醒地認(rèn)識到，現(xiàn)階段所實施的《機構(gòu)編制手冊》以及《機構(gòu)編制管理證〈卡〉》等管理模式，還只是登記和澄清底子階段，對上述超編等違規(guī)現(xiàn)象還沒有實質(zhì)性的約束力。換言之，這一模式目前還達不到節(jié)約財政開支、降低行政成本的終極目標(biāo)。因此構(gòu)建一套強實可行的制約機制，以確保機構(gòu)編制實名制管理的科學(xué)性和實效性，是相當(dāng)必要的。

要構(gòu)建切實可行的制約機制，我們既要遵從機構(gòu)編制管理環(huán)節(jié)，同時又要跳出環(huán)節(jié)之外。從環(huán)節(jié)入手，首先要注意財政預(yù)算與機構(gòu)編制總量機構(gòu)編制管理控制相結(jié)合，將財政預(yù)算與審批核定的編制總量對應(yīng)起來，以消除編制與實有人員脫節(jié)而造成的損耗；其次要實行考核機制與人事共管的分流機制相結(jié)合，將那些不適應(yīng)現(xiàn)實崗位的人員科學(xué)合理地分流出去，以緩解超編等現(xiàn)象造成的財政壓力。從環(huán)節(jié)之外思考構(gòu)建制約機制，最根本的一點就是要強化“編制就是法律”的理念，實現(xiàn)控制超編混編等現(xiàn)象步入從人治到法治的健康軌道。

機構(gòu)編制管理是一個循環(huán)往復(fù)的動態(tài)過程。市場經(jīng)濟背景下，管理環(huán)境和管理對象始終處于不確定性狀態(tài)，只有采取動態(tài)的循環(huán)往復(fù)式管理，使科學(xué)管理行為滲透到機構(gòu)編制工作的每一個細(xì)小環(huán)節(jié)，才有可能達到預(yù)期目標(biāo)。從總體上看，機構(gòu)編制實名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關(guān)部門支持與配合才能完成整個管理過程。它亟需在相關(guān)部門之間真正構(gòu)建一個協(xié)調(diào)配合、資源共享的動態(tài)科學(xué)管理機制，同時機構(gòu)編制系統(tǒng)內(nèi)部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準(zhǔn)、公示、督查、處理、反饋等順次遞進的管理流程，這需要我們更理性的思考和創(chuàng)新實名制管理等能適應(yīng)新形勢下的高端科學(xué)管理模式。