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一、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置制度的分析

(一)制度基礎(chǔ)。

政府間轉(zhuǎn)移配置的制度基礎(chǔ)是財(cái)政配置體制。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度則以*年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制為制度基礎(chǔ)。

財(cái)政體制是在事權(quán)劃分基礎(chǔ)上對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政財(cái)力范圍進(jìn)行劃分與界定的體制安排，主要以中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重這個(gè)指標(biāo)來衡量中央與地方的分權(quán)情況。同時(shí)，這個(gè)指標(biāo)也以全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重為參照系。這兩個(gè)指標(biāo)的具體含義是：(1)中央財(cái)政收入占全國(guó)總收入的比重是中央調(diào)控能力的標(biāo)志，經(jīng)驗(yàn)數(shù)值一般在60%左右為宜。如果這個(gè)數(shù)值過低，表明中央對(duì)地方缺乏調(diào)控能力，相應(yīng)體現(xiàn)為中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移配置能力偏低或無力進(jìn)行轉(zhuǎn)移配置。(2)全國(guó)財(cái)政總收入占GDP的比重在很大程度上是指各級(jí)政府所取得公共物品占社會(huì)物品總額的份額，是國(guó)家汲取能力的標(biāo)志，也是國(guó)家行政的物質(zhì)基礎(chǔ)。一般來說，這個(gè)比重在30%左右為宜。(3)這兩個(gè)比重的曲線一般來講會(huì)圍繞各自的經(jīng)驗(yàn)數(shù)值上下波動(dòng)，但不會(huì)交叉。如果出現(xiàn)交叉，從財(cái)政意義上講就只能說明財(cái)稅體制安排上出現(xiàn)了問題：不是中央財(cái)政集權(quán)過度，就是分權(quán)過度；國(guó)家汲取公共物品能力不是過強(qiáng)，就是偏弱。這都會(huì)影響到地方政府提供公共物品的能力和地區(qū)間的財(cái)政均衡，進(jìn)而影響到轉(zhuǎn)移配置制度的實(shí)施。

新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)財(cái)政體制處于經(jīng)常性的變動(dòng)之中。除了新中國(guó)成立初期為鞏固社會(huì)主義新生政權(quán)以及建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)工業(yè)體系而實(shí)行中央統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政體制使得這一時(shí)期中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入比重非常之高外，大部分時(shí)期這一比重都低于財(cái)政收入占GDP比重(如圖1所示)。而這些時(shí)期也正是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)受到嚴(yán)重干擾的時(shí)期(如十年)。中央財(cái)政收入嚴(yán)重不足，更談不上對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。而*年實(shí)行中央與地方的分稅制財(cái)政體制以來，兩個(gè)比重的曲線都呈升高趨勢(shì)，并向各自的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)范圍靠近。規(guī)范的轉(zhuǎn)移配置制度正是在實(shí)施分稅制財(cái)政體制的這十多年間得以建立并得到發(fā)展。因此，分稅制財(cái)政體制是現(xiàn)行我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的制度基礎(chǔ)，分稅制所涉及的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、分級(jí)財(cái)政的真正實(shí)行，才是轉(zhuǎn)移配置制度真正建立的理論基礎(chǔ)。可以講，沒有分稅制財(cái)政體制，就沒有現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付。

(二)轉(zhuǎn)移配置形式。

在實(shí)行分稅制財(cái)政體制的同時(shí)，中央對(duì)地方實(shí)行了稅收返還制度。即以按照*年地方實(shí)際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定*年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，保證地方既得財(cái)力。*年以后，稅收返還額在*年基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%(后改按各地“兩稅”增長(zhǎng)情況1：0.3掛鉤)。稅收返還制度在以后的體制完善中又增加了新的內(nèi)容(如*年實(shí)行所得稅分享改革時(shí)中央對(duì)地方的所得稅基數(shù)返還)。本文認(rèn)為，稅收返還實(shí)質(zhì)上是對(duì)體制改革中地方政府所損失財(cái)力的歸還或補(bǔ)差，是地方固有財(cái)力在形式上的變更，即中央把地方政府自有財(cái)力集中后再部分返還地方，嚴(yán)格意義上講這并不屬于轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)涵。但由于稅收返還在技術(shù)上以轉(zhuǎn)移支付的形式出現(xiàn)，為了便于從規(guī)模上進(jìn)行分析，視其為轉(zhuǎn)移支付制度的特殊形式。

除稅收返還制度外，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付還有四種形式。(1)體制補(bǔ)助或上解。包括中央對(duì)地方的體制補(bǔ)助和地方對(duì)中央的體制上解，其實(shí)質(zhì)是包干體制的延續(xù)。由于分稅制體制設(shè)計(jì)為新老體制雙軌運(yùn)行，包干體制下地方向中央上解的收入，中央財(cái)政向部分省市給予的定額補(bǔ)助，在分稅體制中已固定為一個(gè)上解或補(bǔ)助的常數(shù)，每年上下級(jí)財(cái)政結(jié)算時(shí)恒定不變。(2)結(jié)算補(bǔ)助或上解。為保持財(cái)政體制的相對(duì)穩(wěn)定性，中央財(cái)政在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后，對(duì)一些由于體制變動(dòng)、中央新出臺(tái)措施等因素引起的中央與地方財(cái)力轉(zhuǎn)移，以及中央與地方收支相互交叉或因政策變化而對(duì)地方收支所帶來的影響，通過年終結(jié)算進(jìn)行調(diào)整，其結(jié)果有的是中央對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，有的是地方對(duì)中央的上解，形成財(cái)政資金的雙向轉(zhuǎn)移。(3)專項(xiàng)補(bǔ)助。是中央財(cái)政根據(jù)特定用途及地方的特殊情況撥付給地方財(cái)政的專項(xiàng)資金，如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、糧油加價(jià)款補(bǔ)助、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金等。這些?？罹幹祁A(yù)算時(shí)列入中央財(cái)政支出，執(zhí)行中劃轉(zhuǎn)給地方按規(guī)定的用途使用。(4)過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。是*年開始實(shí)行的以公式化為基礎(chǔ)、以均等化為基本目標(biāo)，在不調(diào)整各地既得利益的前提下，每年從中央財(cái)政的收入增量中拿出一部分資金，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對(duì)規(guī)范的辦法，重點(diǎn)緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，其技術(shù)設(shè)計(jì)上的突出特點(diǎn)是把各地“標(biāo)準(zhǔn)收入”低于“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差距作為確定轉(zhuǎn)移支付額的基礎(chǔ)，同時(shí)適當(dāng)考慮各地的收入努力程度及支出結(jié)構(gòu)，并對(duì)民族地區(qū)增加政策性轉(zhuǎn)移支付。

(三)轉(zhuǎn)移配置績(jī)效。

轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施以來，對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)公共服務(wù)均等化、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了積極作用。(1)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大為政府有效提供公共物品奠定了良好基礎(chǔ)。相對(duì)于包干體制來說，分稅制以后的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有較大幅度增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占地方財(cái)政支出的比重由*年的28.15%上升到*年的46.74%。這一方面表明中央政府的財(cái)政調(diào)控能力不斷壯大，中央對(duì)地方的財(cái)政控制力不斷增強(qiáng)，有實(shí)力來調(diào)節(jié)地方政府間公共物品提供的不均衡問題；另一方面也說明地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府提供公共物品的需求不斷上升，地方政府為社會(huì)提供公共物品的壓力在逐步增大。(2)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政府提供公共物品的豐富性使?jié)M足社會(huì)需要的多樣性成為可能。一是轉(zhuǎn)移支付種類由單一制轉(zhuǎn)為多樣化。*年實(shí)行分稅體制時(shí)轉(zhuǎn)移支付種類除稅收返還和原體制補(bǔ)助外，僅有單一的專項(xiàng)補(bǔ)助種類。隨著中央政府調(diào)控能力的逐步加大和財(cái)政提供公共物品的進(jìn)一步豐富，逐步增加了一般性轉(zhuǎn)移支付、增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等多個(gè)種類，使轉(zhuǎn)移支付種類由分稅體制改革時(shí)的3個(gè)增加到9個(gè)。二是本文視為轉(zhuǎn)移支付特殊形式的稅收返還(包括消費(fèi)稅和增值稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還)，自*年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，其所占財(cái)政總支出的比例呈不斷下降趨勢(shì)。這一方面說明中央對(duì)地方的基數(shù)性稅收返還增長(zhǎng)幅度小，中央通過分稅體制改革集中了地方財(cái)力的增量，另一方面也說明在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移總額中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等其他形式的轉(zhuǎn)移支付總量不斷增加，占總支出的比重是上升的，這對(duì)地方各級(jí)政府的財(cái)政能力起著均衡作用。(3)轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距和促進(jìn)公共服務(wù)均等化的能力不斷增強(qiáng)。如一般性轉(zhuǎn)移支付根據(jù)客觀因素計(jì)算確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出，以各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支的差額作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)，是調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的重要工具，其占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由*年的0.8%提高到*年的4.68%，雖然增加的比例不多，但也體現(xiàn)了這種導(dǎo)向。又如，工資性轉(zhuǎn)移支付所占比例由*年的2.65%提升到*年的11.07%，既保證了職工增資的需要，增強(qiáng)了政府信譽(yù)，又有力地配合了積極財(cái)政政策的實(shí)施，緩解了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)有效需求不足的問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付所占比例由*年的0.82%上升到*年的3.77%，體現(xiàn)了中央農(nóng)村政策向農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)傾斜的要求，對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的穩(wěn)步推進(jìn)起到了積極作用。(4)中央政府提供公共物品能力進(jìn)一步增強(qiáng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容十分豐富，主要針對(duì)某類地區(qū)公共物品提供不足的情況而實(shí)施，其所占比例由*年的15.1%大幅度增加到*年的22.58%，凸顯了中央政府為地方提供公共物品多樣性所付出的努力。自*年為緩解國(guó)內(nèi)有效需求不足、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)施積極財(cái)政政策以來，增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助所占轉(zhuǎn)移支付總額的比例最高時(shí)達(dá)到14.06%，這項(xiàng)公共物品的提供使政府財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能得到了有效發(fā)揮。

在現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮巨大功效的同時(shí)，由于現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付在很大程度上是原有體制格局的延續(xù)，過多照顧了既得利益，從而使這一制度必然存在諸多缺陷，遠(yuǎn)未達(dá)到建立公共財(cái)政的要求。

1.轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)不明確，均等化功能不強(qiáng)。稅收返還制度為照顧各地區(qū)既得利益，以稅收來源地實(shí)施返還，對(duì)由于多種原因所造成的地區(qū)間財(cái)力不平衡以及公共物品提供能力的差距基本沒有觸動(dòng)，延續(xù)并固化了不合理的1日體制利益格局；原體制補(bǔ)助與結(jié)算補(bǔ)助形成“自上而下”和“自下而上”雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移，與均等化目標(biāo)沒有直接聯(lián)系。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有與中央的相應(yīng)政策目標(biāo)相聯(lián)系，政策性功能模糊，與一般性轉(zhuǎn)移支付缺乏分工與協(xié)調(diào)，既不利于規(guī)范政府間的財(cái)政關(guān)系，又弱化了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控作用。

2.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步調(diào)整。在形式結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，既有脫胎于舊體制的稅收返還、原體制補(bǔ)助、所得稅基數(shù)返還，又有多年延續(xù)使用的專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式，尤其是年終結(jié)算補(bǔ)助，兼有專項(xiàng)補(bǔ)助和一般補(bǔ)助的內(nèi)容，是個(gè)不倫不類的“黑箱”，是目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的典型形式。在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，由于項(xiàng)目繁多，轉(zhuǎn)移支付依據(jù)各不相同，缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各種轉(zhuǎn)移支付形式相互獨(dú)立并存，配置功能指向混亂，財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移配置效果打了折扣。如*年中央對(duì)地方的專項(xiàng)補(bǔ)助就達(dá)180多項(xiàng)，部分內(nèi)容與中央經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)涵不對(duì)應(yīng)，一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)性資金如科技三項(xiàng)費(fèi)用被投入到生產(chǎn)性企業(yè)用于應(yīng)用性研究，財(cái)政職能沒有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)一步撤出。

3.技術(shù)設(shè)計(jì)上的不規(guī)范與轉(zhuǎn)移層級(jí)的縱深度不夠問題并存。目前實(shí)行的各種轉(zhuǎn)移支付形式中，只有“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”實(shí)現(xiàn)了較為規(guī)范的因素法公式化分配，但作為一般性轉(zhuǎn)移支付，在轉(zhuǎn)移支付總量所占比重極小(比重僅為4.68%)。其他形式的轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方法都存在明顯的不合理之處，如稅收返還按“基數(shù)法”延續(xù)舊體制利益格局，體制補(bǔ)助(或上解)固化為基數(shù)，結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助形式不僅目標(biāo)不明，而且內(nèi)容龐雜，既沒有詳細(xì)的項(xiàng)目計(jì)劃，又沒有規(guī)范的操作辦法，決策上的主觀隨意性很大。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政體制的構(gòu)建中只是明確了中央和省級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度，省和省以下轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立。由于政府層級(jí)較多，轉(zhuǎn)移支付制度的延伸度不夠，省、市級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付普遍不足，并在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付款的使用中偏重城市利益，農(nóng)村政府很難從中獲益。

4.制度的公開性、透明性不夠。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往由各部委逐級(jí)對(duì)口向下分配，財(cái)政資源在財(cái)政部門之外形成多重分配格局，并由于缺乏制度規(guī)定和科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，不僅使得專項(xiàng)撥款隨意性較大，分配過程不透明，而且容易使掌握撥款的部門及官員產(chǎn)生極大的尋租空間。同時(shí)，在政府預(yù)算編制較粗的情況下，專項(xiàng)補(bǔ)助的分配只能由財(cái)政與相關(guān)政府部門協(xié)商完成，各地補(bǔ)助指標(biāo)清單在絕大部分文件中也“不發(fā)地方”，從而造成分配結(jié)果也不公開和透明。

5.目前中央政府在轉(zhuǎn)移支付規(guī)則的制定上存在著隨意性。由于多級(jí)政府下信息不對(duì)稱和不充分問題，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不僅存在著不透明和不公開情況，而且在規(guī)則的制定上隨意性也較大?！傲闵⑺椤表?xiàng)目較多，“小錢”較多，真正發(fā)揮規(guī)模效益的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不多見。同時(shí)，上級(jí)政府可以憑借下級(jí)政府無法干預(yù)的權(quán)力制定有利于自己的分稅規(guī)則，甚至可以隨意平調(diào)下級(jí)政府的財(cái)力資源，將自己的支出責(zé)任向下轉(zhuǎn)嫁，結(jié)果是財(cái)力自下而上逐級(jí)集中，各種任務(wù)指標(biāo)卻層層下移，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的客觀與公正。

6.法制不健全，責(zé)任模糊，制度監(jiān)督不到位。目前我國(guó)法律文件中沒有關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的條文，轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐多以行政規(guī)章為依據(jù)。即使總額較少但比較規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付，所依據(jù)的也只是財(cái)政部*年實(shí)施的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》。但該辦法僅是部門規(guī)范性文件，具有的法律效力層次太低，其規(guī)范化的權(quán)威性、制度的穩(wěn)定性作用不夠到位。律不健全導(dǎo)致預(yù)算責(zé)任模糊，監(jiān)督不到位。國(guó)家審計(jì)署對(duì)17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的一項(xiàng)審計(jì)調(diào)查顯示，這些省*年本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央補(bǔ)助收入936億元，僅為實(shí)際補(bǔ)助4149億元的22.5%，未編入預(yù)算的這部分中央補(bǔ)助資金，實(shí)際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督。*年中央財(cái)政決算報(bào)告中，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有2300多億元資金沒有開列具體項(xiàng)目，這種不公開、不透明狀況，顯然加大了對(duì)掌握審批權(quán)官員審批行為進(jìn)行監(jiān)督的難度。同時(shí)，政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的法律界定不清晰，是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)性制約。

二、財(cái)政資源配置制度建設(shè)的內(nèi)容與基本框架

為了規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的西方各國(guó)普遍采用了分稅制財(cái)政體制，但由于客觀存在著政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的非對(duì)稱問題，需要輔之以方式有別、程度不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移配置制度，以調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。轉(zhuǎn)移配置的這種輔助功能主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

(1)調(diào)整財(cái)力分配的縱向不平衡。一方面，從維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、強(qiáng)化宏觀調(diào)控、促進(jìn)社會(huì)公平的國(guó)家利益出發(fā)，中央政府需要擁有主要稅基，而將較小稅基留給地方政府，使地方政府從體制設(shè)計(jì)上就留有財(cái)力缺口以待中央政府的調(diào)控性補(bǔ)助。另一方面，地方政府比中央政府更具有接近基層社會(huì)、準(zhǔn)確把握轄區(qū)居民偏好的優(yōu)勢(shì)，大部分公共物品和服務(wù)由地方基層政府提供更為合理，這會(huì)使地方政府的直接支出負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，由此需要中央政府通過轉(zhuǎn)移配置進(jìn)行補(bǔ)助。(2)調(diào)節(jié)財(cái)力分布的橫向不平衡。由于各地區(qū)資源稟賦和財(cái)源結(jié)構(gòu)的不均衡，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人口密度等因素，各地的稅基與可征稅潛力必然會(huì)有所差異，支出需求也會(huì)有所不同。地區(qū)間財(cái)政能力和支出需求差異使得一些地區(qū)在同樣的稅收努力下無法提供其他地區(qū)所提供的公共服務(wù)。為保證各地提供的公共服務(wù)水平大體一致，財(cái)政能力差的地區(qū)理應(yīng)獲得較多的中央政府補(bǔ)助。(3)解決地方政府公共服務(wù)的外部性問題。地方政府提供公共服務(wù)的費(fèi)用來自轄區(qū)居民繳納的稅收，而受益者可能大大超出本轄區(qū)范圍。如果按照獲益原則，由受益者給予補(bǔ)償，則又存在利益外溢計(jì)量上的困難，很難在有關(guān)地方政府之間進(jìn)行對(duì)應(yīng)補(bǔ)償。因此必須由中央政府按規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過轉(zhuǎn)移配置對(duì)利益外溢較為明顯的地方政府進(jìn)行必要補(bǔ)償。(4)協(xié)調(diào)各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)。中央政府和地方政府的目標(biāo)有時(shí)存在差異。由于主要官員任期以及地方財(cái)力的限制，地方政府可能更加關(guān)心短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，對(duì)于與實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)有關(guān)的一些大型公共開支項(xiàng)目則缺乏投資興趣，但從效益角度考慮，中央政府直接投資建設(shè)又不經(jīng)濟(jì)，這就需要中央政府通過轉(zhuǎn)移配置加以引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家區(qū)域政策目標(biāo)。

圍繞轉(zhuǎn)移配置功能并結(jié)合管理的四項(xiàng)職能要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置制度建設(shè)的基本內(nèi)容主要由轉(zhuǎn)移配置的預(yù)算體制、轉(zhuǎn)移層級(jí)組織體制、轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)體制、轉(zhuǎn)移配置的監(jiān)督體制等組成。

雖然轉(zhuǎn)移配置在規(guī)范和協(xié)調(diào)政府間財(cái)政分配關(guān)系上有其獨(dú)到功能，但要使轉(zhuǎn)移配置能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)目標(biāo)并取得效果，還必須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。(1)有利于糾正或調(diào)整地區(qū)間縱向失衡的原則。通過轉(zhuǎn)移配置，達(dá)到均衡各級(jí)政府在公共物品提供上與其事權(quán)財(cái)權(quán)相適應(yīng)的縱向均衡目標(biāo)。(2)有利于糾正或調(diào)整地區(qū)間橫向失衡的原則。通過轉(zhuǎn)移配置，達(dá)到基本消除貧富地區(qū)財(cái)政能力差異的橫向均衡目標(biāo)。(3)激勵(lì)地方政府增加本級(jí)收入的原則。通過轉(zhuǎn)移配置，促使地方政府增強(qiáng)提供公共物品的能力，而不是單純依靠中央政府財(cái)力的轉(zhuǎn)移支持。(4)合理劃分事權(quán)的原則。政府間轉(zhuǎn)移支付體系中“標(biāo)準(zhǔn)收入”與“標(biāo)準(zhǔn)支出”概念的界定及其測(cè)算，都應(yīng)建立在合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)之上。(5)轉(zhuǎn)移過程公正公開的原則。圍繞人口及其構(gòu)成、土地面積等地方政府無法直接控制的客觀變量按公式測(cè)算轉(zhuǎn)移配置數(shù)量，避免地方政府的行為扭曲和與中央政府的討價(jià)還價(jià)。適時(shí)公開轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式，使地方政府準(zhǔn)確了解轉(zhuǎn)移數(shù)額以方便預(yù)算的編制。(6)監(jiān)督考評(píng)原則。建立起一套行之有效的監(jiān)督考評(píng)體系，對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金進(jìn)行跟蹤問效。

三、財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置制度建設(shè)的具體模式與措施

(一)具體模式選擇。

轉(zhuǎn)移支付的模式與中央政府的集權(quán)與分權(quán)程度密切相關(guān)。凡是集權(quán)程度比較高的國(guó)家，中央政府集中的財(cái)力就多，轉(zhuǎn)移支付能力就強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也就相對(duì)較大；分權(quán)型國(guó)家由于中央政府只是各地政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，按事權(quán)征收的財(cái)政收入一般由中央政府使用，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不大，甚至不存在轉(zhuǎn)移支付，因而轉(zhuǎn)移支付制度不發(fā)達(dá)。實(shí)際上，所謂集權(quán)與分權(quán)都是相對(duì)而言，這兩種制度的極端形式在現(xiàn)實(shí)中都不存在，而集權(quán)與分權(quán)的混合發(fā)展則是當(dāng)今社會(huì)的主流，即集權(quán)型國(guó)家中有分權(quán)結(jié)構(gòu)，分權(quán)治理的國(guó)家有集權(quán)的成分，兩者之間存在一個(gè)“度”的問題。轉(zhuǎn)移支付制度模式是在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)含有中央政府集權(quán)成分條件下圍繞財(cái)政資源配置而實(shí)施的具體模式，因而把轉(zhuǎn)移支付制度按國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)直接劃分為集權(quán)型與分權(quán)型是不妥的。因此，本文主要討論的是政府間適度分權(quán)模式下的轉(zhuǎn)移支付模式問題。

作為政府間適度分權(quán)理論基礎(chǔ)上財(cái)政資源配置的具體模式，轉(zhuǎn)移支付制度的模式基本上有三種：(1)財(cái)政資源在各級(jí)政府間自上而下的單一轉(zhuǎn)移支付制度，即上級(jí)政府按地區(qū)間公共物品提供能力和地區(qū)間財(cái)政差距情況對(duì)所集中的一部分財(cái)力按一定規(guī)則對(duì)下級(jí)政府予以轉(zhuǎn)移補(bǔ)助的財(cái)政資源配置制度，也稱縱向轉(zhuǎn)移支付制度；(2)財(cái)政資源在同級(jí)政府間相互資助式的轉(zhuǎn)移支付制度，一般情況下是富裕地區(qū)對(duì)財(cái)力不足地區(qū)的財(cái)政支持或資助，也稱為橫向轉(zhuǎn)移支付制度；(3)財(cái)政資源在各級(jí)政府間縱向配置與在同級(jí)政府間橫向配置交融實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付制度，也稱混合轉(zhuǎn)移支付制度。在這三種模式中，目前世界上多數(shù)國(guó)家采用縱向轉(zhuǎn)移支付模式，由中央政府對(duì)各級(jí)政府直接實(shí)施財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移調(diào)控。同級(jí)政府純粹自愿的橫向轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)實(shí)中沒有存在的理論基礎(chǔ)，世界上也沒有采用單一橫向轉(zhuǎn)移支付的國(guó)家，即使實(shí)行橫向轉(zhuǎn)移配置，一般也要在中央政府的調(diào)控和法律約束下并配合縱向的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)施。目前只有德國(guó)實(shí)施了配合縱向轉(zhuǎn)移制度的橫向轉(zhuǎn)移支付：在憲法明確劃分各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上，相應(yīng)的財(cái)政收支范圍也以法律形式加以固定，在聯(lián)邦對(duì)各州實(shí)施稅收返還性轉(zhuǎn)移支付、建立“統(tǒng)一基金”扶持新州發(fā)展、每年對(duì)東部地區(qū)實(shí)施固定數(shù)額資金支持等縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，建立橫向平衡機(jī)制，確定全國(guó)尤其是各州都能接受的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和公式，實(shí)施州與州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力比較充裕的州拿出部分財(cái)政收入“捐給”財(cái)力弱的州。①事實(shí)上，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度也包含著橫向轉(zhuǎn)移支付的成分。如在中央政府的協(xié)調(diào)下，各省對(duì)不發(fā)達(dá)邊疆地區(qū)或?qū)嵭兄卮笤O(shè)施建設(shè)的地區(qū)給予了直接的財(cái)力支援。從*年開始，福建省財(cái)政每年拿出1500萬-1800萬元資金，無償支持西海固地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，解決農(nóng)民的生產(chǎn)和生活困難，到*年底，福建省援助資金總額已達(dá)1.29億元；河北省僅1999年對(duì)口支持西藏阿里藏醫(yī)院、河北路等6個(gè)項(xiàng)目共計(jì)1050萬元資金。雖然這種對(duì)口支援形式?jīng)]有正式列入我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度，但已經(jīng)成為中央政府協(xié)調(diào)地區(qū)間財(cái)政資源配置的有效方式。鑒于此，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度模式的選擇，應(yīng)立足于完善目前實(shí)行的縱向轉(zhuǎn)移支付制度、補(bǔ)充以橫向轉(zhuǎn)移支付制度，把事實(shí)上存在的橫向轉(zhuǎn)移支付制度以法律法規(guī)方式固定下來，形成符合我國(guó)國(guó)情、具有我國(guó)特色的縱橫向混合型轉(zhuǎn)移支付制度模式。

(二)財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置制度建設(shè)的具體任務(wù)。

1.以立法形式規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。與本文前述討論的以法律形式明確政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分相配套，對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付責(zé)任、目標(biāo)、具體方式、轉(zhuǎn)移程序、轉(zhuǎn)移監(jiān)督、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算與決算等有關(guān)內(nèi)容，應(yīng)以法律形式固定下來。承認(rèn)地方政府間在中央政府協(xié)調(diào)下自愿實(shí)施的以互利合作為原則、以資助不發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展為導(dǎo)向的橫向轉(zhuǎn)移支付的法律地位，相應(yīng)在法律條款中明確這些原則和具體操作規(guī)范，并確定一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來處理橫向轉(zhuǎn)移支付有關(guān)事宜。

2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付具體形式。轉(zhuǎn)移支付具體形式的多樣性有助于解決不同性質(zhì)公共物品的提供和地區(qū)間財(cái)政能力懸殊問題。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式的多樣性還處于不匹配、不協(xié)調(diào)的狀況，各種形式自成一體，在與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的實(shí)施上對(duì)接效應(yīng)不顯著，有必要?dú)w攏各種形式，實(shí)施形式管理的集成化。對(duì)縱向的稅收返還、體制補(bǔ)助與上解、專項(xiàng)補(bǔ)助、過渡期轉(zhuǎn)移支付等形式進(jìn)行歸并，輔之以橫向轉(zhuǎn)移支付制度，從協(xié)調(diào)的角度劃分為稅收性協(xié)調(diào)、財(cái)力性協(xié)調(diào)、政策性協(xié)調(diào)、專項(xiàng)補(bǔ)助性協(xié)調(diào)等四種形式。通過核減或核增稅收返還等辦法取消體制補(bǔ)助與上解，將業(yè)界稱之為“黑箱”的結(jié)算補(bǔ)助形式歸并到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式中，并在項(xiàng)目篩選上予以規(guī)范和公開。將目前執(zhí)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付劃分為政策性和專項(xiàng)補(bǔ)助性轉(zhuǎn)移支付形式，其中政策性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策相銜接，在轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容上予以具體化；專項(xiàng)補(bǔ)助性轉(zhuǎn)移支付則以平衡各級(jí)政府間的財(cái)力差距為主要內(nèi)容。將目前的一般性轉(zhuǎn)移支付明確為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，突出對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政能力差距的均衡導(dǎo)向。

3.變分散自發(fā)的對(duì)口支援為統(tǒng)一規(guī)則下的橫向轉(zhuǎn)移支付。對(duì)口支援雖然是同級(jí)政府間的資助性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)援助，但這種經(jīng)濟(jì)援助目前處于分散自發(fā)的狀態(tài)，需要在統(tǒng)一規(guī)則下加以規(guī)范。如為建設(shè)規(guī)模巨大的三峽工程，我國(guó)從*年起，在全國(guó)范圍按每千瓦時(shí)電力征收0.003元的三峽建設(shè)基金，由于征收對(duì)象是全國(guó)范圍內(nèi)，因而在嚴(yán)格意義上講還不屬于橫向轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，但其統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)則的做法需要在橫向轉(zhuǎn)移支付中予以借鑒。而對(duì)三峽庫(kù)區(qū)的重點(diǎn)縣(市)進(jìn)行對(duì)口支援，則屬于橫向轉(zhuǎn)移支付范疇。另外，對(duì)邊疆地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施的對(duì)口支援也屬于橫向轉(zhuǎn)移支付的范疇。雖然對(duì)口支援不像三峽基金的征收對(duì)全國(guó)具有普遍意義，但對(duì)口支援的規(guī)則(如緩解困難的原則與基本標(biāo)準(zhǔn))、程序等內(nèi)容需要中央政府按照橫向轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范予以法律意義上的確認(rèn)，具體運(yùn)作上應(yīng)由財(cái)政部設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)予以政策指導(dǎo)并對(duì)各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)、數(shù)額等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，也可作為中央政府對(duì)各級(jí)財(cái)政實(shí)施縱向轉(zhuǎn)移支付的鼓勵(lì)因素。

4.規(guī)范目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。目前中央財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助內(nèi)容五花八門，無所不包，而且不公開、不透明，成為制約公共財(cái)政建設(shè)向縱深推進(jìn)的頑癥。改革和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系，要按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)原則對(duì)分散于各預(yù)算支出科目中的專項(xiàng)補(bǔ)助內(nèi)容進(jìn)行清理和歸并，屬于中央政府事權(quán)以及中央委托地方承擔(dān)的專項(xiàng)撥款，今后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)安排；屬于中央和地方共同事權(quán)的，應(yīng)按照各自負(fù)擔(dān)比例進(jìn)行安排，應(yīng)由地方負(fù)擔(dān)的，要由地方實(shí)施配套；屬地方事權(quán)范圍內(nèi)的，不應(yīng)再實(shí)施轉(zhuǎn)移補(bǔ)助。特別是中央有關(guān)部門要嚴(yán)格事權(quán)并依據(jù)集中財(cái)力辦大事原則安排專項(xiàng)補(bǔ)助，避免數(shù)額極小、涉及面很寬的“撒芝麻鹽”式的帶有照顧性質(zhì)的“普度眾生”類補(bǔ)助。在轉(zhuǎn)移支付因素與公式的選擇上，要與均等化目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，做到規(guī)范和科學(xué)，提高轉(zhuǎn)移支付的整體均衡功能。

5.在立法層面上處理好中央與地方關(guān)系。建立健全轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管機(jī)制。鑒于多年來轉(zhuǎn)移支付的具體內(nèi)容脫離立法機(jī)構(gòu)審查監(jiān)督的實(shí)際情況，應(yīng)在立法機(jī)關(guān)設(shè)立一個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審查機(jī)構(gòu)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的具體內(nèi)容進(jìn)行初步審查，審查結(jié)果應(yīng)按程序提交人民代表大會(huì)予以審查和批準(zhǔn)。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付決策程序的建設(shè)，借鑒有關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和部分財(cái)政實(shí)際工作者組成專家委員會(huì)，按獨(dú)立、公開、專業(yè)原則對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行考證、審查，提出項(xiàng)目論證意見，提交項(xiàng)目主管部委、立法機(jī)關(guān)的審查機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門按轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制程序進(jìn)行項(xiàng)目決策。進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等政府內(nèi)部監(jiān)督部門的作用，由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)移，建立科學(xué)的政府內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行體系。此外，加快政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系；扁平化政府層級(jí)，簡(jiǎn)化財(cái)政管理級(jí)次；完善地方稅體系，明確各級(jí)政府的主體稅種，賦予地方一定稅收立法權(quán)限等項(xiàng)改革。

四、財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置戰(zhàn)略

財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置戰(zhàn)略就是按照公共物品有效提供原則并以均衡政府間財(cái)政能力差距、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)而在各級(jí)政府間配置財(cái)政資源及相應(yīng)責(zé)任與權(quán)利的一系列具體制度安排的組合(如圖2所示)，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政體制戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置戰(zhàn)略由轉(zhuǎn)移配置計(jì)劃戰(zhàn)略、組織戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)戰(zhàn)略和控制戰(zhàn)略組成。財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置戰(zhàn)略的制定與實(shí)施，主要解決地區(qū)間財(cái)政能力的不平衡問題，縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府公共物品提供能力的相對(duì)均衡化和中央政府配置財(cái)政資源的相對(duì)公平。在戰(zhàn)略計(jì)劃的制定上，中央政府應(yīng)統(tǒng)籌安排，啟動(dòng)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的工作機(jī)制，對(duì)各級(jí)政府和各地區(qū)財(cái)政責(zé)任進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，通過確定轉(zhuǎn)移支付的模式、范圍、規(guī)模、責(zé)任、程序等財(cái)政資源配置要素并提請(qǐng)立法機(jī)構(gòu)納入法律框架予以確認(rèn)，明確財(cái)政資源轉(zhuǎn)移配置的戰(zhàn)略目標(biāo)；實(shí)施轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理制度和人大審批制度，細(xì)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的具體項(xiàng)目，嚴(yán)格按事權(quán)編制預(yù)算，嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的執(zhí)行；不僅注重轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)各級(jí)政府間財(cái)政能力的均衡，而且要注重城鄉(xiāng)公共物品供給的均等化，構(gòu)建多層次的均等化體系。在轉(zhuǎn)移配置的組織戰(zhàn)略上，對(duì)政府層級(jí)按照虛化市級(jí)、歸并鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣級(jí)的思路進(jìn)行扁平化壓縮，同時(shí)在財(cái)政部門明確相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)縱向轉(zhuǎn)移支付的政策制定和橫向轉(zhuǎn)移支付相關(guān)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)工作，并通過建立對(duì)本級(jí)政府各部門對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移事業(yè)發(fā)展資金的監(jiān)控體系，建設(shè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、橫縱適宜的轉(zhuǎn)移支付組織體系。在轉(zhuǎn)移配置的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略上，建立業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，在立法與行政之間設(shè)置一個(gè)專家評(píng)估論證委員會(huì)，既對(duì)立法機(jī)構(gòu)又對(duì)政府及所屬相應(yīng)部門負(fù)責(zé)提供評(píng)估論證性意見；建立政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的有機(jī)對(duì)接；建立審批協(xié)調(diào)機(jī)制，立法機(jī)構(gòu)要介入轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的具體編制過程，為人民代表大會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的審批提供詳細(xì)論證資料。在轉(zhuǎn)移配置的控制戰(zhàn)略上，建立立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的立體控制網(wǎng)絡(luò)，使所有轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)納入全過程監(jiān)控之下