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一、我國政府非稅收入管理存在的主要問題

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，我國財(cái)政收入增長很快，*年，全國財(cái)政收入在*年突破2萬億的基礎(chǔ)上，再上新臺(tái)階，達(dá)到26355.88億元。而政府非稅收入增長也很快，*年，全國政府非稅收入規(guī)模大約為10523億元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的39.8%。但由于諸方面的原因，目前非稅收入的管理仍存在不少亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是思想認(rèn)識(shí)不到位

現(xiàn)在仍有一些部門和單位對非稅收入所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的財(cái)政屬性認(rèn)識(shí)不清，把收費(fèi)、政府性基金等非稅收入視為單位自有資金，認(rèn)為政府不必調(diào)控，財(cái)政無須管理。有的行政事業(yè)單位對行政事業(yè)性收費(fèi)的“收支兩條線”管理缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，不愿意接受統(tǒng)一管理，即使勉強(qiáng)接受，卻與管理部門討價(jià)還價(jià)，要求上繳多少就要支出多少。而有的管理部門則認(rèn)為非稅收入不是財(cái)政收入的主要來源，抓非稅收入管理對增加政府的可用財(cái)力非常有限，猶如抓了芝麻丟了西瓜，完全是得不償失，沒有必要花那么大的力氣去管，因而缺乏管理的主動(dòng)性和積極性。

二是非稅收入總體規(guī)模偏大

目前，我國政府非稅收入與西方發(fā)達(dá)國家相比，總體規(guī)模仍然偏大。大家知道，在西方發(fā)達(dá)國家中，政府履行職能所需要的資金大部分依靠稅收渠道籌集，非稅收入只是財(cái)政收入的補(bǔ)充形式。據(jù)有關(guān)資料，大多數(shù)國家非稅收入占中央政府財(cái)政收入的比例都在10%以下，州或省級(jí)占20%左右。而我國中央非稅收入、地方非稅收入約占本級(jí)財(cái)政收入15%和45%，比例明顯偏高。在一些經(jīng)濟(jì)落后的地方非稅收入甚至超過稅收收入，已對稅收產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，大大地削弱了稅收籌集財(cái)政資金的基本功能和調(diào)節(jié)功能。

三是非稅收入管理政出多門

目前我國非稅收入監(jiān)管體制不完善，突出地表現(xiàn)為管理權(quán)力分散，政出多門。例如，按有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分別由財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門審批，這種將同一行政審批事項(xiàng)拆分為兩個(gè)部門審批的做法，造成部門之間相互扯皮和推諉，無形中增大了監(jiān)管成本，降低了管理效率。又如政府性基金按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)集中由國務(wù)院或財(cái)政部審批，但在實(shí)際操作過程中，越權(quán)審批現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對非稅收入管理，就目前全國的情況來看，除部分省市成立有專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)外，大部分地方主要還是由財(cái)政部門主管，但在財(cái)政部門內(nèi)部，由于各職能機(jī)構(gòu)是平行的，往往是各負(fù)其責(zé)(預(yù)算部門管計(jì)劃，國庫部門管資金、票據(jù)部門管票據(jù)等)，缺乏非稅收入牽頭負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，容易出現(xiàn)管理脫節(jié)和越位現(xiàn)象。

四是非稅收入尚未完全納入預(yù)算管理

目前，除罰沒收入、基金收入以及納入預(yù)算管理的行政性收費(fèi)收入在“收支兩條線”方面取得較大進(jìn)展外，政府其他非稅收入，如國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入、國有土地出讓金收入等有相當(dāng)一部分未繳入國庫，據(jù)有關(guān)資料，中央審批的收費(fèi)項(xiàng)目還有10％未納入預(yù)算管理。由此造成大量資金體外循環(huán)，分散了國家財(cái)力，削弱了國家財(cái)政宏觀調(diào)控能力。再則，即使已納入預(yù)算的非稅收入，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的可操作的管理辦法，在使用上仍然帶有較濃厚的“自收自用、多收多用、多罰多返”的色彩，使預(yù)算管理流于形式。

五是非稅收入管理法制建設(shè)滯后，監(jiān)管處罰力度不夠

目前，我國《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》基本不涉及非稅收入管理內(nèi)容，非稅收入管理的法律依據(jù)主要散見于黨中央、國務(wù)院、中紀(jì)委、監(jiān)察部和財(cái)政部等部門的各類文件中。近年來，一些地方雖然相繼制定了地方性法規(guī)，例如，湖南、河南、安徽、四川等省都頒發(fā)了《非稅收入管理?xiàng)l例》，但至今國家尚未制定一部統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，由于缺乏必要的法律法規(guī)支撐，使負(fù)有主要監(jiān)管職責(zé)的各級(jí)財(cái)政部門日常監(jiān)管弱化，難以做到依法管理，對違規(guī)行為處罰力度不夠。致使在非稅收入的執(zhí)收過程中執(zhí)收行為不規(guī)范，亂收費(fèi)、亂罰款等現(xiàn)象屢禁不止，隱瞞、挪用、坐支非稅收入的情況時(shí)有發(fā)生。

二、進(jìn)一步規(guī)范我國政府非稅收入管理的對策建議

加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入的規(guī)范化管理，建立合理的非稅收入秩序，是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，構(gòu)建公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容之一。它對于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府非稅收入管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，特提出一些進(jìn)一步規(guī)范我國政府非稅收入管理的對策建議。

首先，要更新非稅收入管理理念

思想支配行動(dòng)，觀念決定一切。各級(jí)政府及有關(guān)部門要更新觀念，提高認(rèn)識(shí)，逐步淡化預(yù)算外資金概念，盡快樹立非稅收入新理念。要把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國家，使用權(quán)歸政府，管理權(quán)在財(cái)政”上來。一是要充分認(rèn)識(shí)到非稅收入來源同國家稅收一樣，是財(cái)政收入的重要組成部分，同樣是國家意志的體現(xiàn)，是政府行為，把規(guī)范政府非稅收入管理與加強(qiáng)稅收征管放在同等重要的位置。二是各部門要進(jìn)一步增強(qiáng)全局觀念和大局意識(shí)，正確處理好局部利益與整體利益、部門利益與全局利益的關(guān)系，充分理解、積極支持和大力配合非稅收入管理工作。三是要樹立宏觀調(diào)控觀念。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到，如果不將非稅收人直接納入財(cái)政預(yù)算，將導(dǎo)致大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外，必然肢解財(cái)政職能，削弱政府宏觀調(diào)控能力。為此，必須采取切實(shí)可行的措施規(guī)范非稅收入管理，以增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。

其次，科學(xué)論證，對政府非稅收入

目前我國政府非稅收入的項(xiàng)目和類型很多，應(yīng)在科學(xué)分析論證的基礎(chǔ)上實(shí)施分類規(guī)范管理。

行政事業(yè)性收費(fèi)是具有行政管理職能的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在其公務(wù)活動(dòng)和管理職責(zé)范圍以外，應(yīng)社會(huì)或公眾要求履行某一特定職責(zé)時(shí)，或者向公民、法人提供特定服務(wù)的過程中，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，向社會(huì)或公眾收取的成本補(bǔ)償費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)允許長期存在。但必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行《行政許可法》，嚴(yán)把行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批關(guān)。目前，重點(diǎn)應(yīng)放在治亂上，著重查處亂收費(fèi)、亂罰款等行為。同時(shí)，不僅要對那些擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擅自延長收費(fèi)期限等行為認(rèn)真進(jìn)行治理整頓，還要對行政事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行認(rèn)真清理，取消應(yīng)該取消的收費(fèi)項(xiàng)目，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要繼續(xù)深化稅費(fèi)改革，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)改為稅收，以削減非稅收入規(guī)模。

政府性基金是各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，為支持某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準(zhǔn)，向公民、法人和其他組織征收的具有專項(xiàng)用途的資金。目前，我國政府性基金項(xiàng)目過多，往往是政策性的設(shè)立，必須對此進(jìn)行清理，該取消的項(xiàng)目要立即取消。同時(shí)，還必須規(guī)范政府性基金的設(shè)立和審批，按規(guī)定地方政府無權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目，也不得以行政事業(yè)性收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目，必須嚴(yán)明紀(jì)律，誰越權(quán)設(shè)立，要追究當(dāng)事人的責(zé)任。還要建立嚴(yán)格的審批制度，凡未經(jīng)審批的政府性基金一律不得征收。從長遠(yuǎn)來看，政府性基金應(yīng)逐步加以限制直至取消。

彩票公益金是政府為支持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，通過發(fā)行彩票籌集的專項(xiàng)財(cái)政資金。要深化彩票體制改革，實(shí)現(xiàn)彩票發(fā)行的較快增長，增加彩票公益金收入。

要切實(shí)規(guī)范彩票發(fā)行和銷售方式，加強(qiáng)彩票機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支管理，監(jiān)督彩票機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照國家規(guī)定的彩票資金構(gòu)成比例籌集彩票公益金，并及時(shí)足額將彩票公益金上繳財(cái)政專戶，不得拖欠和截留。

國有資源(資產(chǎn))有償使用收入，必須加強(qiáng)征收管理，力求做到應(yīng)收盡收，防止收入流失。要進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營收益征收管理方式，國有資本經(jīng)營收益，必須嚴(yán)格按照同級(jí)財(cái)政部門規(guī)定執(zhí)行，及時(shí)足額上繳同級(jí)國庫，以防止國有資本經(jīng)營收益流失。要逐步將國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益收入納入非稅收入管理范圍。

其他非稅收入，包括專營(賣)收入、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入、政府資金利息收入，也都應(yīng)全部納入非稅收入管理。

第三，納入綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)行財(cái)政部門統(tǒng)一分級(jí)管理

縱觀西方發(fā)達(dá)國家的政府非稅收入都是財(cái)政收入的組成部分，各種非稅收入全部上交財(cái)政(國庫)，其所需要的開支由財(cái)政預(yù)算安排，不得坐收坐支，值得我們借鑒。我國各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府非稅收入管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合部門預(yù)算改革，進(jìn)一步完善非稅收入預(yù)算管理制度。各級(jí)財(cái)政部門要按照預(yù)算管理制度改革的要求，將那些尚未納入預(yù)算管理的非稅收入，逐步分期分批納入財(cái)政預(yù)算管理，由財(cái)政部門代表政府實(shí)行統(tǒng)一分級(jí)管理。具體地講：1.逐步將所有執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財(cái)政，列為財(cái)政預(yù)算收入，執(zhí)收、執(zhí)罰部門履行職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財(cái)政予以解決，切斷執(zhí)收、執(zhí)罰部門組織收入與自身利益的關(guān)系，從體制上解決非稅收入管理中存在的深層次問題。2.規(guī)范非稅收入票據(jù)管理。票據(jù)管理是非稅收人管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為確保票據(jù)管理的規(guī)范有序，各級(jí)政府要制定和完善票據(jù)管理制度，如票據(jù)印制和管理制度，票據(jù)保管和領(lǐng)購制度、票據(jù)監(jiān)交制度和票據(jù)核銷制度等，使票據(jù)從印制到核銷全過程都做到有章可循，有制度可依，以實(shí)現(xiàn)非稅收入票據(jù)規(guī)范化管理。3.將所有非稅收入由財(cái)政部門按管理權(quán)限統(tǒng)一分級(jí)管理。

第四，建立健全非稅收入收繳制度和監(jiān)督制約機(jī)制

政府非稅收入管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，離不開完善的制度保證。各級(jí)政府的財(cái)政部門要按照深化“收支兩條線”管理改革和財(cái)政國庫管理制度改革的要求，積極推進(jìn)政府非稅收入收繳管理制度改革，建立健全非稅收入收繳制度。必須嚴(yán)肅紀(jì)律，任何單位和部門不得隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入，違者要追究當(dāng)事人和單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，以確保政府非稅收入按照規(guī)定及時(shí)足額上繳國庫或財(cái)政專戶。

要進(jìn)一步建立健全非稅收入監(jiān)督制約機(jī)制。各級(jí)財(cái)政部門要在加強(qiáng)對政府非稅收入日常檢查的基礎(chǔ)上，加大政府非稅收入年度稽查力度。各級(jí)政府的監(jiān)察、審計(jì)、物價(jià)等部門也要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)對政府非稅收入的監(jiān)督檢查。同時(shí)，還要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，各級(jí)政府應(yīng)將本級(jí)所有非稅收項(xiàng)目目錄，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。各新聞媒體要發(fā)揮輿論監(jiān)督的強(qiáng)勢作用，利用有效載體及時(shí)地向社會(huì)公眾宣傳國家有關(guān)非稅收入政策和管理規(guī)定，報(bào)導(dǎo)非稅收入管理工作中的典型，反映管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題。尤其是對那些繼續(xù)亂收費(fèi)、亂罰款等行為要進(jìn)行追蹤報(bào)導(dǎo)，以引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，形成公眾輿論壓力，督促有關(guān)部門采取相應(yīng)措施妥善解決。

第五，加快非稅收入法制建設(shè)步伐，為非稅收入管理提供法律保障

如前所述，目前我國非稅收入管理法制建設(shè)滯后，雖然近年來一些地方相繼制定了地方性法規(guī)，但至今國家尚未制定一部統(tǒng)一的非稅收入管理法律或行政法規(guī)，國家應(yīng)盡快制定非稅收入管理法規(guī)，解決非稅收入管理無法可依、無章可循的問題。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該由國務(wù)院制定出《非稅收入管理?xiàng)l例》，對非稅收入的定義、性質(zhì)、征管模式和監(jiān)督機(jī)制等作出明確的界定和規(guī)定，以統(tǒng)一規(guī)范非稅收入的管理。據(jù)報(bào)道，最近兩年，財(cái)政部將制定出臺(tái)《政府性基金管理辦法》《票據(jù)管理辦法》《彩票管理?xiàng)l例》和《海域使用金管理?xiàng)l例》，并爭取在今后《預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)政府非稅收入的內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門也要根據(jù)本地實(shí)際情況，加強(qiáng)非稅收入制度建設(shè)，尚未制定地方性非稅收入管理法規(guī)的地方，應(yīng)積極創(chuàng)造有利條件，盡快啟動(dòng)這項(xiàng)工作。條件成熟的地區(qū)，要在國家有關(guān)政府非稅收入管理政策指導(dǎo)下，積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法規(guī)制度，加快政府非稅收入管理的法制化進(jìn)程。這樣，使之形成一個(gè)比較完善的非稅收入管理法律體系，使我國政府非稅收入管理工作向規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。