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黨的十六屆五中全會提出，要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求，建設社會主義新農(nóng)村，加強農(nóng)村基層黨組織和基層政權建設，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。加強農(nóng)村基層民主政治建設、進一步擴大農(nóng)村基層民主，是當前農(nóng)村工作需要迫切解決的問題之一。最近，我們對當前擴大農(nóng)村基層民主問題進行了調(diào)研。

日照市農(nóng)村基層民主的基本經(jīng)驗和成效

近年來，日照各級黨組織高度重視農(nóng)村基層民主，在全面推進以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設上，取得明顯成效。

一、基層民主選舉的質(zhì)量不斷提高。通過貫徹實施村委會組織法和省有關實施辦法，全市普遍建立了村級民主選舉制度，村委會班子更替步入良性循環(huán)，換屆選舉工作一屆比一屆規(guī)范，選舉質(zhì)量和民主化程度一屆比一屆提高。一大批思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進入村委會班子。第八屆村委會選舉產(chǎn)生的新一屆村委會成員平均年齡比上屆下降3.6歲，高中以上文化程度的達60%以上，“兩委”成員交叉兼職率平均在95%以上，選民參選率和選舉成功率都明顯高于上屆。98%以上的村委會組織健全、制度落實、運轉正常，得到群眾擁護和支持。

二、基層民主決策的機制初步形成。各級組織建立健全了村民代表會議制度，按每五至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人的原則，推選出符合法定人數(shù)的村民代表，建立起一支強有力的村民代表隊伍。分期分批對村民代表進行為期三至五天的農(nóng)村法規(guī)和有關經(jīng)濟知識方面的培訓，對村民代表會議的職責、議事程序、內(nèi)容進行了規(guī)范。在民主決策的實現(xiàn)形式上，各區(qū)縣都緊密結合當?shù)貙嶋H進行了有益的探索。全市85%以上的村實行了村務大事由村民公決制度，重大事項決策由群眾填寫征求意見卡，同意率80%以上才能拍板定案。近兩年有3.1萬項村務交由村民公決，2.8萬項順利通過，2700多項根據(jù)群眾建議進行了修改，282項被否決。

三、基層民主管理工作日趨規(guī)范。一方面，建立了民主理財制度。98%以上的村以村民代表、退休干部或群團負責人為主，組成五至七人的民主理財小組，參與村財管理，有效杜絕了財務混亂現(xiàn)象。制定了農(nóng)村集體資產(chǎn)、承包合同、農(nóng)民負擔、土地、財務等管理制度，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和財務管理有了可遵循的準則。另一方面，建立健全了村務管理制度。日照市絕大多數(shù)村莊制定了村規(guī)民約，80%以上的村制定了村民自治章程，編寫了《村級工作規(guī)程》，對農(nóng)村基層干部依法辦事、規(guī)范管理作出具體規(guī)定。

四、村務公開和民主監(jiān)督工作成效顯著。市縣兩級層層發(fā)動，形成黨委、政府統(tǒng)一領導、組織、民政等有關部門共同參與、上下左右各司其責的領導體制和工作機制。村務公開、民主管理工作更加規(guī)范和完善，以區(qū)縣為單位統(tǒng)一規(guī)定了公開日，基本做到了凡是涉及農(nóng)民群眾切身利益的事情都能公開，公開內(nèi)容不斷充實，公開針對性不斷增強。通過建立黨員議事會、民主議事日、民主理財小組、村務公開監(jiān)督小組等組織，民主監(jiān)督機制進一步健全。整合村民代表議事會、黨員議事會、民主理財小組等4個村級配套組織，建立了與村委會同級的村民監(jiān)事會，精減了干部職數(shù)，加大了監(jiān)督力度。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設取得了較大進展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過設立政務公開欄、政務公開廳、公開電話、建立互聯(lián)網(wǎng)站等形式，在政策、辦事、財務、收費、服務、廉政等六個方面實行了公開。采取政務公開日、干群訪談日、民主監(jiān)督日、公開接訪日等形式，使政務公開定期化、經(jīng)?；Ｍ菩新犠C會、公示制、印發(fā)明白卡、召開征求意見會、工程項目公開招標等，讓群眾參與到重大決策中來。在民主監(jiān)督方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了雙向評議（鄉(xiāng)評村、村評鄉(xiāng)）、為民服務部門行風評議等制度，設立了監(jiān)督窗、投訴箱、意見簿，聘請了監(jiān)督員。在轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、改進領導方式方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合紀檢、信訪、司法、民政等部門職能建立了為民服務中心，設立鎮(zhèn)中心接待室和村便民服務員；市縣鄉(xiāng)三級向農(nóng)村派出包聯(lián)干部或“村務顧問”，從政策、法律、發(fā)展經(jīng)濟等方面為村級提供咨詢服務。

基層民主政治建設的加強，激發(fā)了廣大農(nóng)民參政議政積極性，凝聚了農(nóng)村群眾的聰明才智。在第七屆、第八屆村委會換屆選舉中，全市農(nóng)村參選率達90％以上；僅2004年的舊村改造、清理陳欠、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等工作，就收到群眾合理化建議23000余條。促進了農(nóng)村基層干部的作風轉變，提高了村級工作效率。許多村干部表示：十幾年解決不了的問題，實行了民主就解決了；農(nóng)村工作千難萬難，把決策權交給群眾一切都不難?；饬宿r(nóng)村矛盾，維護了社會穩(wěn)定。通過村務公開、民主管理等措施，給了群眾一個明白，還了干部一個清白，消除了不必要矛盾。開發(fā)區(qū)北李居委會在舊村拆遷中，拆遷方案七次向群眾征求意見，三次召開村民大會表決，滿意率達95%以上，158戶176處房屋在三天內(nèi)全部拆除，沒有發(fā)生一起群眾上訪事件?；鶎用裰髡谓ㄔO的加強，也促進了農(nóng)村干部的廉潔勤政，村干部擔子重了、責任大了、危機感重了、事業(yè)心強了，拿工資不干事、公款吃喝、鋪張浪費等現(xiàn)象得到遏止。全市近三年來農(nóng)村招待費用平均年遞減25％以上，絕大多數(shù)村（居）委會實現(xiàn)“零招待費”，干群關系更加融洽，村級組織凝聚力進一步增強。

當前農(nóng)村基層民主中存在的問題

在村級民主上。一是一些村民民主意識和參與意識不強，有的“事不關己，高高掛起”，連選舉會也不愿參加；個別人把選票當作謀利工具，誰給好處就選誰。有的村干部認為民主選舉意味著干部“當不牢”，對選舉抱抵制態(tài)度。二是選舉制度不夠完善，宗族、不法勢力干預選舉和賄選現(xiàn)象在一定程度上存在。三年一次換屆，選舉成本高，容易出現(xiàn)“一年看，二年干，三年等換屆”的問題。村干部任職條件缺乏具體界定，破壞選舉現(xiàn)象懲處難。三是村務管理的群眾參與度不夠，村務管理制度粗疏，自治章程和村規(guī)民約的約束力差。村務決策程序不規(guī)范，執(zhí)行不力，“一言堂”問題有所存在。四是村干部監(jiān)督乏力。上級監(jiān)督有力度，但看不見；群眾監(jiān)督看得見，但無力度。村民會議或村民代表會議監(jiān)督作用難以有效實現(xiàn)。五是黨支部和村委會關系難擺。支部書記和村委會主任沒有“一人兼”的村，兩套班子容易出現(xiàn)矛盾；支部書記和村委會主任“一人兼”的村，操作不好易出現(xiàn)黨內(nèi)民主和人民民主互相取代的問題。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主上。一是現(xiàn)有民主選舉制度和法律架構尚未完全實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人的提出、選舉的組織不夠科學。二是多數(shù)干部群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選期望值不高。問卷調(diào)查僅有25%的人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選符合農(nóng)村實際，農(nóng)村群眾持這種認識的比例僅為16.19%。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，直選容易變成黨委自導自演，弄不好會被不法利益團體操縱。三是在黨管干部原則和《公務員法》的框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大選人視野、改進選人方式缺乏法律政策依據(jù)。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏重行政職能的情況下，放寬選人視野存在治理風險。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)多采取黨委會或黨政聯(lián)席會的形式進行決策，決策權相對集中在黨委，容易造成黨委事無巨細樣樣抓，影響出思路、抓大事的精力，人大、政府作用發(fā)揮相對不夠。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開有待加大力度，因群眾感到聽黨委傳達政策不如看電視來得快；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在農(nóng)民身邊，感覺卻距離較遠。

在鄉(xiāng)村關系上。一是在農(nóng)村民主選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要從村干部能力、有利于村級發(fā)展、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作等方面考慮村“兩委”人選，而村民主要從人品、人緣甚至從宗族方面考慮人選。二是在村務決策管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強對農(nóng)村決策的宏觀管理、指導和監(jiān)督是必要的，但有時也管得過寬或過嚴，如安排工作簽訂責任書、特色經(jīng)濟行政推動、財務管理“村財鄉(xiāng)管”等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于富鄉(xiāng)富民愿望，推動發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟，有的群眾因思想、眼界和能力所限，持抵觸態(tài)度。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府處在政策結合部，特別是承擔了一些本應專門機關承擔的收稅、收費、防疫、信訪、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等任務，處在矛盾焦點，加上職能錯位，容易與群眾愿望或利益發(fā)生沖突。

其原因分析：一是制度和法律方面，基層民主政治建設的相關規(guī)定不完善、不配套。如村委會組織法在選民資格、候選人條件、賄選、干擾破壞選舉的界定和處理、村民申訴、罷免等規(guī)定太籠統(tǒng)。在法律和制度建設上，存在重選舉、輕選舉后的管理監(jiān)督，重實體、輕程序的傾向。二是主體方面，由于村級經(jīng)費緊張，村干部吸引力不高，群眾參與民主的積極性不夠高。由于選舉本身的局限性和農(nóng)民素質(zhì)的局限性，選出的村干部知識水平、文化修養(yǎng)和個人能力素質(zhì)不適應民主管理的要求。三是鄉(xiāng)村關系方面，法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。但事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多工作乃至黨和政府在農(nóng)村的各項方針、政策最終通過村委會等村級組織貫徹落實，村委會扮演著村民當家人和政府人的雙重角色，不可避免發(fā)生角色和身份沖突。四是從黨的領導層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，村黨支部、村委會，這四個主體分工不清，盡管農(nóng)村基層組織工作條例、地方人大和政府組織法以及村委會組織法有所規(guī)定，但比較模糊，職能兼容或沖突，容易產(chǎn)生“都管、都不管”的問題。按行政村設置基層黨組織的方式，容易使“村民自治”的制度空間和實際功能都受到一定程度限制。一些基層干部不善于運用民主的方式和手段開展工作，不善于依靠群眾、調(diào)動各方面積極性，也是影響擴大農(nóng)村基層民主的一個重要原因。

推進和擴大農(nóng)村基層民主對黨的建設的影響：一是對改革黨的領導體制和領導方式提出了新要求。在市場經(jīng)濟條件下，黨的領導如何實現(xiàn)，黨的政策、主張如何實現(xiàn)自上而下與自下而上的統(tǒng)一；如何探索建立使黨的組織、黨員干部、黨員和廣大群眾廣泛參與的競爭機制，使民主參與、民主競爭、民主選舉和民主管理真正體現(xiàn)大多數(shù)人的意愿；黨組織和黨員干部如何發(fā)揮團結群眾、宣傳群眾、動員群眾和凝聚群眾的作用，等等。研究并解決好這些問題，對推進民主政治建設和政治體制改革具有重要意義。二是對鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎提出了新挑戰(zhàn)。在建立新中國以來五十七年執(zhí)政歷程中，我們黨緊緊依靠人民群眾，全心全意為人民謀利益，從人民群眾中汲取前進的不竭力量，戰(zhàn)勝了各種困難和風險，取得輝煌成就。擴大基層民主，保證基層群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監(jiān)督權等民主權利，是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，也是密切黨群干群關系、鞏固黨的執(zhí)政基礎的根本途徑。三是對提高黨的執(zhí)政能力提出了新考驗。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和農(nóng)村基層民主政治建設的不斷加強，農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力建設面臨許多新問題、新挑戰(zhàn)：群眾對農(nóng)村基層組織的依賴性在降低，對農(nóng)村干部素質(zhì)的要求在提高；農(nóng)民向土地尋求發(fā)展的熱情在減退，從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)謀取財富的愿望在增加；農(nóng)村基層組織肩負的責任不斷增大，落實責任的行政權力日益縮??；農(nóng)村整體發(fā)展步伐推進較快，區(qū)域發(fā)展差距縮小緩慢；等等。面對種種挑戰(zhàn)，農(nóng)村基層組織和農(nóng)村基層干部必須強化民主意識、提高綜合素質(zhì)、改進民主作風，在推進和擴大基層民主中不斷提高執(zhí)政能力，以提高執(zhí)政能力的實踐進一步推進和擴大基層民主。四是對新時期加強農(nóng)村干部隊伍建設、轉變干部作風、做好群眾工作提出了新課題。當前廣大農(nóng)村基層組織和干部隊伍的主流是好的，但確有一些農(nóng)村干部作風上存在這樣那樣的問題，在群眾中造成了不好的影響。其中一個重要原因是農(nóng)村基層民主管理不落實，對農(nóng)村基層組織和干部不能實施有效民主監(jiān)督，農(nóng)民群眾的權利得不到很好保障，造成黨群干群關系緊張。解決這一系列新的課題，必須在農(nóng)村基層黨組織的領導下進行，依法保障廣大農(nóng)民充分享有民主權利，不斷提高農(nóng)民群眾的民主意識、法律意識和農(nóng)村社會經(jīng)濟管理的法治化水平。同時，必須緊緊圍繞改進黨的作風建設，推進和擴大基層民主，創(chuàng)造性地制定和落實好政務財務公開、民主理財、工程招投標等方面制度，運用制度的力量加強對干部的約束和監(jiān)督。

進一步擴大農(nóng)村基層民主的對策和建議

首先，進一步深化基層黨員干部和群眾對擴大農(nóng)村基層民主重要意義的認識，提高農(nóng)村基層干部的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力。要引導基層黨員干部充分認識擴大基層民主對理順黨群干群關系、推進“三個文明”建設的重要意義，牢固樹立群眾觀念，提高擴大基層民主的積極性和自覺性。要切實提高農(nóng)村黨員干部的執(zhí)政能力和駕馭、領導農(nóng)村基層民主的能力，改進領導方式和工作方法，提高做群眾工作和依法辦事的本領。采取生動活潑、入情入理、群眾喜聞樂見的形式，深入搞好宣傳教育，調(diào)動群眾參與“四個民主”的積極性。

其次，緊密結合農(nóng)村實際，穩(wěn)妥推進基層民主選舉工作。進一步完善選舉制度和辦法，延長村委會任期，防止村干部的短期思想和短期行為。嚴格候選人資格條件，規(guī)范候選人的參選行為。對違反選舉辦法的行為依法嚴肅懲處。統(tǒng)籌安排好黨支部和村委會的選舉，積極穩(wěn)妥地推行交叉兼職，把尊重黨員意志和和尊重群眾意愿有機結合起來。要因地制宜，一村一策，不搞“一刀切”。積極鼓勵素質(zhì)高、能力強的黨員參選村委會主任，確保選出政治素質(zhì)過硬、能力較強的村干部。積極探索實行競選人交納保證金制度，對參選人出現(xiàn)賄選等違規(guī)行為或任期達不到承諾目標的扣除保證金。

再次，運用表決、訴訟、行政等手段，建立科學的民主決策、管理和監(jiān)督機制。進一步抓好《村民委員會組織法》相關規(guī)定的落實，發(fā)揮好村民代表會議、村民大會等組織的作用，明確決策事項分工，規(guī)范決策程序，嚴格決策執(zhí)行。重大事項一律經(jīng)過全體村民或村民代表表決通過。健全村級工作制度、全面推行工作規(guī)范化。加大村級決策和村規(guī)民約的落實力度，大力推行建立村民監(jiān)事會的經(jīng)驗，探索將其建成為村民代表會議的常設機構，由其產(chǎn)生，對其負責。村支部書記未兼任村委會主任的，可以兼任監(jiān)事會主任，實現(xiàn)對村級工作的領導。

復次，切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，理順鄉(xiāng)村關系。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，精減機構和人員，逐步分流政府辦社會的職能。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決策和監(jiān)督作用，使其成為真正意義上的權力機關。重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉，真正選出有群眾威信和議政能力的村民。恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設機構，加強對政府工作的日常監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要管大事、管黨務、管黨員干部，在發(fā)展經(jīng)濟等具體工作上發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主觀能動性，做到黨委有權、人大有位、政府有為。還原鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級指導與被指導的本位，杜絕或減少行政命令，對要求村級執(zhí)行的事務盡量通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大做出，或在村民代表會議或村民大會上通過?？茖W劃分鄉(xiāng)村權責，恢復和下放村級財務、公章等方面管理權，回歸村民自治本位。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務、政務職責分工和鄉(xiāng)村兩級的財權、事權。上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事的事務，要做到“費隨事轉，權隨責走”，便于鄉(xiāng)村運用市場手段、經(jīng)濟手段組織實施，防止責任和人力、物力轉嫁。

最后，既要反對軟弱渙散，又要改進領導方式，使農(nóng)村基層黨建工作健康發(fā)展。擴大民主過程中要始終做到“四個確?！保捍_保以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，不能搞多元化；確保基層民主政治建設的社會主義性質(zhì)，不能搞“西方化”；確保堅持黨在社會主義初級階段的基本路線，不能損害農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局；確保遵守國家的法律法規(guī)，不能搞絕對民主。改進農(nóng)村基層黨組織的領導方式，基層黨組織主要發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，指導監(jiān)督基層政權和村民自治組織開展工作，而不是包辦代替。改進黨組織的活動方式和設置方式。注重發(fā)展黨內(nèi)民主，進一步探索完善“兩推一選”的好形式，擴大黨支部選人視野，積極推行建立黨員責任區(qū)、黨員設崗定責、黨員聯(lián)系村民代表或農(nóng)戶、民主評議黨組織和黨員等經(jīng)驗，密切黨員和群眾聯(lián)系。積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”的選拔方式，精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)，推行黨政交叉兼職。