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以鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以黨的“十一五”規(guī)劃提出的“以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局”為依據(jù)，堅持以人為本，從“十一五”期間開始，實現(xiàn)上海經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換。以公共財政向人力資本的投資為抓手，堅持“科教興市、人才強市”主戰(zhàn)略，以“三大轉(zhuǎn)換”為基本框架，提高政府的統(tǒng)籌和管理服務(wù)能力，滿足上海發(fā)展的需要，在全國率先打造人力資本高產(chǎn)出平臺，實現(xiàn)上海人力資本優(yōu)先積累發(fā)展的經(jīng)濟模式。

上海加大公共財政向人力資本投資的戰(zhàn)略框架

上海加大公共財政向人力資本投資目前必須實現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。

在教育投資上實現(xiàn)單純增加投入到提高績效的轉(zhuǎn)換。即在繼續(xù)增加公共財政對教育投入的同時，積極吸納社會資金、鼓勵社會力量參與教育發(fā)展。同時，通過公共財政資金對上海教育薄弱環(huán)節(jié)的投資，以及投資回報的把握，努力提高教育投資績效。

在職業(yè)培訓(xùn)上實現(xiàn)政府單一主導(dǎo)投資到以公共財政投資為龍頭的社會多元化人力資本投資體系的轉(zhuǎn)換。通過政府人事部門，發(fā)展和完善主導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)體系，實施公共財政向人力資本的啟動性投資，并輻射相關(guān)引致效應(yīng)，刺激社會各界、企業(yè)和個人的人力資本投資。形成上海多元人力資本投資體系，使上海人力資本投資水平在“十一五”期間有突破性的發(fā)展。

在人才引進投資上實現(xiàn)從國內(nèi)人才為主到國際高層次人才為主的轉(zhuǎn)換。在上?，F(xiàn)有“浦江人才計劃”的基礎(chǔ)上，將它擴展為上海引進國際高層次人才的知名基金組織。通過公共財政基金投入啟動，吸納國內(nèi)外人力資本投資資金。再以資金為推力，項目和基地為平臺，將國際高層次人才的引進與上海各個領(lǐng)域發(fā)展中的短缺項目研究相結(jié)合，形成上海投資、人才、項目、基地連動的格局。大幅度提升上海公共財政向人力資本投資的效率和社會效應(yīng)。

上海加大公共財政向人力資本投資的對策

照實施人力資本優(yōu)先積累戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)，政府對物力資本的投資應(yīng)該是對人力資本投資的7倍，根據(jù)上海目前的狀況（見圖），兩者比值要達到7倍左右，用統(tǒng)計方法推測，估計需要13-15年時間。這意味著上海必須利用這15年的時間，加大對人力資本的投資，厚積薄發(fā)，完成戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

要成為真正意義上的國際大都市，上海必須具備極強的競爭力，盡快縮小國際差距。根據(jù)上海的發(fā)展規(guī)劃以及目前的發(fā)展水平，如在此期間政府采取強政策措施，可以保證上海在10年內(nèi)完成戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即到2015年，上海已基本完成以物力資本優(yōu)先積累的發(fā)展模式向以人力資本優(yōu)先積累的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。

為達成此戰(zhàn)略目標(biāo)，本著既快速又穩(wěn)妥的原則，可以將這10年具體劃分為兩階段，以2010年為界，前5年（*年-2010年）為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，重點在于戰(zhàn)略啟動，側(cè)重于理順各個職能部門之間的關(guān)系，營造外部要素，為后5年夯實基礎(chǔ)；后5年（2011年-2015年）為戰(zhàn)略推進完成期，重點在于戰(zhàn)略執(zhí)行，此5年中，要在前5年的基礎(chǔ)上，正確處理好政府與市場、政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資與效益、人才培養(yǎng)與人才引進、人才集聚之間的關(guān)系，以順利達到目標(biāo)。

在此過程中，公共財政投資應(yīng)向教育、培訓(xùn)和人才引進傾斜。根據(jù)總戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略框架，我們提出加大公共財政向人力資本投資，重點構(gòu)建三大板塊的對策建議。

1.教育投資板塊：率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，構(gòu)建終身教育體系。

教育投資是人力資本投資最主要的形式，也是衡量一個城市人力資本投資狀況最直接的指標(biāo)。上海政府財政支出的重點，應(yīng)逐步從市政、工業(yè)等硬件建設(shè)方面轉(zhuǎn)移到人力資源培養(yǎng)和科技發(fā)展等軟件建設(shè)方面，促進上海在2010年率先基本完成教育現(xiàn)代化。

*-2010年，首先要完善教育投資機制以及相關(guān)立法，為教育發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境；2010-2015年，進一步強化教育投資，推進基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育的持續(xù)高效發(fā)展。

——建立政府教育投資持續(xù)增長機制，提高市、區(qū)(縣)兩級政府財政對教育經(jīng)費支出的增長速度，達到中央增長速度的水平，用2-3年，使全市財政性教育支出經(jīng)費占GDP比值達到4%，達到發(fā)展中國家的平均水平；到2010年，達到6%，與發(fā)達國家持平。對財政困難的區(qū)縣，可由政府給予適當(dāng)補貼，發(fā)揮市級財政統(tǒng)籌發(fā)展的作用。

——教育稅費的征管，開征專用于人才投資的地方性教育專項稅收，擴大人才投資財政資金來源?？稍谠卸愴椀幕A(chǔ)上加征固定資產(chǎn)教育費附加，從固定資產(chǎn)投資額中抽取2～3%的人力資源開發(fā)附加費；建議開征高消費教育費附加；對三資企業(yè)開征三稅教育費附加等。

——設(shè)立政府財政專項學(xué)生資助基金，完善貸款制度。積極探索教育的儲蓄、保險、貸款等辦法，將貸款記錄與貸款人個人誠信記錄結(jié)合，防止賴帳、壞帳。根據(jù)國家政策和上海教育實況，設(shè)立政府財政專項學(xué)生資助基金，優(yōu)先資助上海短缺人才的超前培養(yǎng)，并作為現(xiàn)有國家助學(xué)貸款體系以外的第二條渠道，促進上海的人才積累。

2.職業(yè)培訓(xùn)投資板塊：優(yōu)化投資方向，構(gòu)建多元化投資體系。

（1）具體思路：

——加大公共財政對培訓(xùn)經(jīng)費投入的力度，投資方向調(diào)整與優(yōu)先并行。政府公共財政投資重點用于發(fā)展和完善職業(yè)培訓(xùn)體系，增加落實培訓(xùn)項目、引導(dǎo)上海社會人力資本投資，為上海人才培養(yǎng)提供足夠的經(jīng)費保證。如政府投資完善社會緊缺人才培訓(xùn)項目，適當(dāng)增加投資比例。圍繞上海發(fā)展長期規(guī)劃，每年更新調(diào)整緊缺人才的定義與指標(biāo)，引領(lǐng)培訓(xùn)市場；對涉及上海今后重點發(fā)展行業(yè)所需的人才優(yōu)先培訓(xùn)。

——建立職業(yè)培訓(xùn)基金。充分發(fā)揮政府的引致效應(yīng)，以政府相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)為主體，調(diào)動社會各方面力量，在時機成熟時建立培訓(xùn)基金，從政府與社會兩方面籌資，可以通過地方法規(guī)，根據(jù)國際慣例對企業(yè)資助教育資金的予以免稅，用于基本的培訓(xùn)建設(shè)。還可以利用優(yōu)越的經(jīng)濟和區(qū)域優(yōu)勢，尋求國際組織的貸款和資助，通過國際間的聯(lián)合，引進一流培訓(xùn)資源，解決資金和技術(shù)的困難。

——職業(yè)培訓(xùn)的政府推動向利益驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。完善企業(yè)培訓(xùn)體制，加大培訓(xùn)力度是促進企業(yè)自主創(chuàng)新體系建設(shè)與發(fā)展的重要手段。

政府應(yīng)支持以市場需求為導(dǎo)向的“政府調(diào)控、行業(yè)指導(dǎo)、單位自主、個人自覺”的培訓(xùn)管理機制，使培訓(xùn)從政府推動走向利益驅(qū)動，調(diào)動各方面的積極性，依托和發(fā)揮行業(yè)和其他社會組織力量辦學(xué)的作用，形成上海多渠道、多層次、多形式的人才培育網(wǎng)絡(luò)。

（2）基本原則和步驟

政府人事部門是培訓(xùn)市場的中堅力量，目前培訓(xùn)市場上各類培訓(xùn)機構(gòu)良莠不齊，需要政府人事部門正確加以引導(dǎo)。根據(jù)總戰(zhàn)略，參照“抓兩頭，放中間”的原則，上海職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展的戰(zhàn)略步驟可以分為兩步走：第一步，以市場需求為導(dǎo)向，建立適應(yīng)上海經(jīng)濟發(fā)展的職業(yè)培訓(xùn)體系；第二步，在已建立的培訓(xùn)體系基礎(chǔ)上，實現(xiàn)上海職業(yè)培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)化運作、規(guī)模化經(jīng)營，建立與國際接軌的職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。