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*區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，將直接影響下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅需要大量人力和技術(shù)的投入，更需要大量資金的投入。本文通過對近年來國內(nèi)外有關(guān)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的探索研究發(fā)現(xiàn)，生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)際上是生態(tài)利益共享機(jī)制，即由社會受益各方共同公平合理地承擔(dān)提供生態(tài)效益所投入的費(fèi)用，這是打開源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)頸瓶、從而從源頭上保護(hù)生態(tài)、統(tǒng)籌流域協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的積極、長遠(yuǎn)措施。文章還對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摗?shí)踐作了深入的研究。

一、*區(qū)生態(tài)保護(hù)的背景

1、*水系簡介

*是珠江水系3大干流之一。它發(fā)源于中國江西省境內(nèi)贛州市尋烏縣椏髻缽山，源區(qū)包括尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，上游稱尋烏水、在廣東省的龍川縣合河壩與安遠(yuǎn)水匯合后稱*，然后流經(jīng)河源、惠州、東莞，在東莞流入獅子洋。*干流長度562公里，總流域面積35，340平方公里；在江西省境內(nèi)長度127公里、集水面積3502平方公里。*多年平均地表徑流總量為297億m3，在江西境內(nèi)年徑流量約32億m3，輸入廣東境內(nèi)約29.21億立方米。

*是廣東省各條河流中水資源綜合開發(fā)利用最充分的一條河流，系廣東省珠江三角洲地區(qū)及香港特別行政區(qū)的重要水源地。

*年，香港遭遇歷史罕見的特大旱災(zāi)，解決香港水荒的問題，中央政府撥?？钣?964年2月開始興建東（江）深（圳）供水一期工程，*年3月建成投產(chǎn)。

30多年來，被香港人民稱為“生命之水”的東深供水工程根據(jù)香港經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要曾進(jìn)行過三次擴(kuò)建，向香港供水累計(jì)突破110億立方米，占香港淡水供應(yīng)量近八成，為香港的繁榮穩(wěn)定和工程沿線地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。*年8月國家計(jì)委批復(fù)東深供水四期改造工程可研報(bào)告，同意該工程年平均引水23.7億立方米。

*年1月18日，東深供水四期改造工程全部投產(chǎn)，供水規(guī)模達(dá)到24.23億噸／年，其中供香港11億噸、深圳特區(qū)8.73億噸、東莞沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)4億噸。東深供水改造工程設(shè)計(jì)供水保證率99％，灌溉保證率90％。

2、*區(qū)簡介

2.1自然資源

*區(qū)在江西省贛州市所轄尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣。該地區(qū)屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤氣候，年平均降雨量為1650mm，光、熱、水汽充沛，河流密布，平均河流密度為0.72km/km2；山地面積占國土面積的90％，林木資源十分豐富，*年平均森林覆蓋率為75.3％，森林活立木蓄積量為1500萬立方米。生物多樣性豐富，木本植物有661種，野生動物400多種；其中有國家級森林公園三百山和多個省級自然保護(hù)區(qū)；礦產(chǎn)資源豐富，特別是鎢、鉛、鋅、鉬和稀土等礦產(chǎn)資源豐富，素有“世界鎢都、稀土王國”之稱，年采礦能力可達(dá)2574萬噸；

2.2社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

*區(qū)所在三縣總面積為6003km2，人口總數(shù)約81萬人，其中農(nóng)業(yè)人口約為70萬人，分別占全省總?cè)丝诤娃r(nóng)業(yè)人口的1.95%和2.18%；*年三個縣國內(nèi)生產(chǎn)總值為22億元人民幣，年財(cái)政收入為17670萬元。三個縣農(nóng)民人均年純收入平均為1523.48元，僅為全省農(nóng)民人均純收入的71.36%，為*下游――廣東省農(nóng)民人均年純收入的40.41%，珠江三角洲地區(qū)人均年純收入（*年為24000元）的6.3%左右。三縣貧困人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)42%（*年中國貧困線標(biāo)準(zhǔn)為年收入低于625元）。

3、*區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

3.1基本情況

源區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體狀況良好，大多數(shù)河流的地表水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到和優(yōu)于國家地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，出省水質(zhì)通常保持在國家地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上。當(dāng)?shù)馗骷壵蛷V大群眾多年來開展了以保護(hù)*頭水源涵養(yǎng)功能為主的林業(yè)及生態(tài)建設(shè)，使得這一地區(qū)的植被狀況良好，高出江西省平均森林覆蓋率（60.1%）十幾個百分點(diǎn)，高出*廣東省境內(nèi)流域森林覆蓋率（35.2%）約四十個百分點(diǎn)，是下游區(qū)域的重要生態(tài)屏障。

3.2存在的問題

（1）礦山開發(fā)引起生態(tài)破壞

由于采礦等開發(fā)活動，礦山累計(jì)破壞面積為174km2，累計(jì)廢石存放2.04億噸，尾沙累計(jì)排放4.15億噸。

（2）農(nóng)村面源污染不容忽視

據(jù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查，*年安遠(yuǎn)、尋烏、定南三縣農(nóng)藥施用總量達(dá)2938t，按現(xiàn)有耕地及園地面積統(tǒng)計(jì)計(jì)算施用量達(dá)46.44kg/hm2，*年三縣化肥施用總量（折純）為63265.85t，單位面積平均施用量（折純）達(dá)369.471kg/hm2。此外，三縣畜禽養(yǎng)殖糞便年產(chǎn)生量100萬噸以上。因此，農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖的面源污染對河流水體造成較大影響。如據(jù)我省水利廳數(shù)據(jù)，定南縣有1個斷面，氨氮指標(biāo)超Ⅴ類，尋烏縣7個斷面水質(zhì)為Ⅱ—Ⅲ類。

（3）水土流失嚴(yán)重

由于森林過度砍伐、山地果業(yè)開發(fā)和其他開發(fā)建設(shè)活動，源頭區(qū)的森林資源總量逐年減少，目前雖然林地面積不少，但中、幼林比例過大，森林生態(tài)功能退化。據(jù)*年3月國家發(fā)改委等單位派人調(diào)查情況看，由于過度開發(fā)果業(yè)，公路兩側(cè)可看到大片火燒跡地和新整修的梯田樹坑，前些年實(shí)施“退耕還林”的成果被破壞。

果業(yè)和稀土礦開發(fā)引發(fā)水土流失，土地資源退化，源區(qū)水土流失面積約占國土面積1/3。稀土礦區(qū)的水土流失還伴隨放射性物質(zhì)和重金屬離子，一旦大量進(jìn)入河床，將產(chǎn)生持久的大范圍影響。

（4）小水電無序開發(fā)

由于廣東的電價(jià)比江西電網(wǎng)價(jià)格高，江西*區(qū)所輸出的電力主要送往廣東，小水電成為對外招商引資的重點(diǎn)，僅*區(qū)的尋烏縣就已經(jīng)建成約200個小水電站，且勢頭不減。這些小水電在建設(shè)中沒有很好地采取水土保持和生態(tài)破壞減緩措施，往往造成植被破壞、水土流失，河床抬高，破壞生態(tài)環(huán)境。

（5）土壤酸化

由于受酸雨和其它因素影響，本區(qū)域已程度不同地出現(xiàn)了土地酸化現(xiàn)象，以定南縣為例，土地酸化面積達(dá)103027.1hm2，占縣域總面積的78.14%，其中山地10039.55hm2，酸化面積率達(dá)90%，農(nóng)田2987.55hm2，酸化面積率達(dá)37.5%。

二、*區(qū)生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

1、政策法規(guī)

鑒于*區(qū)生態(tài)功能的重要地位和現(xiàn)狀，*年江西省人大常委會通過了具有法律效力的《關(guān)于加強(qiáng)*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》，明確了省、市和縣三級政府在生態(tài)保護(hù)工作中的職責(zé)，要求采取加大森林資源保護(hù)和撫育力度、加大水資源保護(hù)力度等系列措施，在兩年內(nèi)基本遏制源區(qū)生態(tài)惡化的趨勢，到2010年使源區(qū)生態(tài)環(huán)境特別是水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，出省水質(zhì)保持國家二類標(biāo)準(zhǔn)爭取一類標(biāo)準(zhǔn)。

2、生態(tài)保護(hù)措施

為了保護(hù)源區(qū)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)亻L期以來已經(jīng)采取了生物措施（建設(shè)水源涵養(yǎng)林、經(jīng)濟(jì)果木林、種草和封山育林等）和工程措施（修建山塘、挖水平溝和截水溝、修筑水平梯田等）來治理水土流失。

源區(qū)貧困的安遠(yuǎn)縣，近10年來，每年從地方財(cái)政中擠出100萬元以上的資金治理水土流失，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，放棄產(chǎn)量曾占中國出口量五分之一以上的香菇生產(chǎn)業(yè)，禁止源頭居民上山放養(yǎng)香菇、木耳、砍柴燒炭，以便保護(hù)森林，涵養(yǎng)水源。禁止在源頭區(qū)域興辦木材消耗型等企業(yè)，并先后關(guān)閉了20余家造紙、300余個稀土企業(yè)。

自上世紀(jì)90年代起，江西在源區(qū)啟動了生態(tài)沼氣農(nóng)業(yè)工程，利用人畜糞便產(chǎn)生沼氣，用作能源，發(fā)酵后的廢物用于果樹的肥料。沼氣的使用，解決了約80％的生活燃料，減少了化肥施用量。可以大量節(jié)省對林木燃料的需求，有利于森林資源的保護(hù)和防治水土流失。

為了達(dá)到《關(guān)于加強(qiáng)*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》中制定的目標(biāo)，根據(jù)水資源可持續(xù)利用的原則，將實(shí)施8項(xiàng)工程：

（1）以封山育林、退耕還林和珠江防護(hù)林為重點(diǎn)的生態(tài)林建設(shè)工程；

（2）以小流域綜合治理為主體的水保工程；

（3）以采礦跡地、尾礦治理為主的礦山生態(tài)恢復(fù)工程；

（4）以沼氣為紐帶的生態(tài)農(nóng)業(yè)工程；

（5）以河道清障、飲水衛(wèi)生為主的防洪、飲水工程；

（6）農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理工程；

（7）生態(tài)旅游工程

（8）生態(tài)移民工程

3、存在的問題

目前，在GDP以兩位數(shù)發(fā)展的江西，生態(tài)環(huán)境面臨著來自經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的強(qiáng)大壓力，而在貧窮的*區(qū)，這種壓力則更為突出。以林木加工業(yè)和礦山開采業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)，由于生態(tài)保護(hù)的需要，受到較大影響，地方財(cái)政收入降低，這也使源區(qū)脫貧工作難度加大。源區(qū)居民收入水平普遍較低，近半數(shù)人口屬于貧困人口。經(jīng)濟(jì)上的劣勢，資金的不足，已經(jīng)造成當(dāng)?shù)卣貏e是當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護(hù)積極性的減弱，生態(tài)措施的效果降低，工程進(jìn)展緩慢，也使得許多生態(tài)保護(hù)的規(guī)定和制度成為表面文章。為實(shí)現(xiàn)《關(guān)于加強(qiáng)*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》中制定的目標(biāo)而將要實(shí)施的八大生態(tài)工程，特別是生態(tài)移民等工程，除了技術(shù)方面的支持外，更需要大量的資金支持，但所需資金的來源目前尚無制度上的保障。顯然，僅靠當(dāng)?shù)卣馁Y金投入和少量國家財(cái)政補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有通過采取生態(tài)效益補(bǔ)償等措施以獲取更多的資金支持才是源區(qū)生態(tài)保護(hù)工作持續(xù)性的重要保障。

三、源區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)谋匾院腕w制性障礙、技術(shù)制約

1、必要性

世界自然基金會（WWF）前駐中國代表郝克明先生指出：“在中國，往往是大江大河的上游人們生活比較貧困，大江大河下游人們的生活比較富裕。要建立這樣一種補(bǔ)償機(jī)制，即讓下游比較富裕的人們拿出一定的資金給予上游比較貧困的人們以補(bǔ)償，使他們能從源頭保護(hù)生態(tài)，從而更好地保護(hù)整個河流。”

從*區(qū)人們的生活實(shí)踐看，源區(qū)居民不僅在生態(tài)保護(hù)工作中付出了艱辛和代價(jià)，當(dāng)?shù)卣畯呢?cái)政收入上也做出了巨大的犧牲。例如：香菇產(chǎn)業(yè)的限制和稀土礦開采的控制，使大量的農(nóng)民收入急劇下降；以采伐森林為主要經(jīng)濟(jì)收入的林農(nóng)和林場工人，轉(zhuǎn)業(yè)為造林護(hù)林為主業(yè)，收入受到嚴(yán)重影響；為了保護(hù)好源區(qū)地表水質(zhì)，關(guān)閉了數(shù)百個當(dāng)?shù)刂饕I(yè)經(jīng)濟(jì)稅源的造紙企業(yè)和稀土開發(fā)公司，有數(shù)千人下崗；為了從根本上保護(hù)好源區(qū)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)卣谌肆?、資金、科技和教育上進(jìn)行了大量的投入，為了完成《關(guān)于加強(qiáng)*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》中制定的目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣€需投入數(shù)億元的資金，當(dāng)?shù)鼐用駷榇藢⒊惺苤^重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?？梢姡Ｗo(hù)好*區(qū)的生態(tài)環(huán)境，需要巨大的資金投入，而良好的生態(tài)環(huán)境的受益者，不僅是當(dāng)?shù)氐娜罕?，也?全流域和全社會所共享的。按照“誰受益，誰支付”的原則，建立正常的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是非常必要的，也是幫助當(dāng)?shù)孛撠殻s小與發(fā)達(dá)地區(qū)差距，改善源區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域乃至于全流域構(gòu)建和諧社會的迫切需要。

2、目前存在的體制性障礙和技術(shù)制約

作為一種新型環(huán)境管理制度，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制在我國推行還面臨許多困難和制約因素。我國目前環(huán)境管理體制存在嚴(yán)重缺陷，橫向管理體制不健全，尤其是缺少跨?。▍^(qū)、市）的協(xié)調(diào)體制，無法解決跨?。▍^(qū)、市）的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題。綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系和環(huán)境審計(jì)體系也未建立，區(qū)際環(huán)境變化對相鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會財(cái)富增長的影響與作用得不到清晰的揭示和表達(dá)。如果這種狀況得不到改變，跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就將無所依托、難以建立。再次，生態(tài)環(huán)境資源與效益的量化技術(shù)和貨幣化技術(shù)不成熟，生態(tài)補(bǔ)償缺乏強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

四、補(bǔ)償是手段，生態(tài)利益共享是目的，是平衡“義務(wù)與權(quán)利”的砝碼

需要“補(bǔ)償”，是因?yàn)榇嬖凇安还健?。在中國一般情況都是下游的經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，而源區(qū)、上游的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)。源區(qū)和上游地區(qū)犧牲眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展可利用的資源來搞生態(tài)保護(hù)，是為了全局的長遠(yuǎn)發(fā)展，源頭和上游地區(qū)應(yīng)該與下游地區(qū)共同享受整個流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。但如果由此造成的經(jīng)濟(jì)損失僅僅由上游、源區(qū)來承擔(dān)，顯然是不公平的。這種不公平如果長期繼續(xù)，上下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距將越來越大，勢必?zé)o法實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”，影響我們努力構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。通過研究流域上下游生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)系，用資源價(jià)值論的觀念重新審視流域的水資源，重新評價(jià)水資源的價(jià)值，對統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)整個流域的可持續(xù)發(fā)展是非常有意義的。生態(tài)補(bǔ)償是維持“義務(wù)與權(quán)利”的平衡，解決上下游地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與受益權(quán)利中“義務(wù)與權(quán)利不對稱”的砝碼。

補(bǔ)償只是一種相對的公平，在目前的條件下無法做到完全的公平。其實(shí)質(zhì)是流域上下游地區(qū)政府共同上一級財(cái)政部分收入的重新再分配，或者是部分通過市場調(diào)節(jié)手段分配自然資源的過程。目的是建立公平合理的激勵機(jī)制，使整個流域能夠發(fā)揮出整體的最佳生態(tài)效益。鑒于此，目前賠償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不可能完全按實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失或貢獻(xiàn)大小，只能按財(cái)政收入的一定比例支出，同時(shí)還要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及人民群眾生活水平等綜合因素。

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，短期看來有矛盾，但長遠(yuǎn)看上下游的利益是一致的，是“唇齒相依、唇亡齒寒”的關(guān)系。上游保護(hù)好生態(tài)，下游則能獲得生態(tài)效益。上游生態(tài)破壞、污染水質(zhì)，則下游將付出更沉重的代價(jià)。因此，不能將這種補(bǔ)償片面視為上游對下游單方面的“恩賜”，而應(yīng)該是生態(tài)受益方的下游對上游保護(hù)江河源頭生態(tài)環(huán)境所作出貢獻(xiàn)的“反哺”。在中國這樣一個幅員遼闊的大國，更需要建立流域生態(tài)補(bǔ)償（流域生態(tài)利益共享）機(jī)制。

這個問題在廣東省內(nèi)也同樣存在，據(jù)《人民日報(bào)》*年8月24日報(bào)道：“〈廣東碧水工程〉1997年啟動以來，治污工作有了一定成效，但治污工程的最大難點(diǎn)多渠道增加資金一直沒法突破，這已經(jīng)成為制約生態(tài)環(huán)保工作的一個瓶頸。最近，有關(guān)專家在廣東惠州調(diào)研考察時(shí)提出了環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制，即下游城市對上游城市為環(huán)保作出的貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)償，無疑是值得探討的做法。惠州市在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)由于環(huán)保限制而帶來的上下游發(fā)展的差距，因此在進(jìn)行新的環(huán)保規(guī)劃時(shí)擬在廣東省內(nèi)率先明確提出環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制，嘗試以一種近似量化的方式，尋求江河下游城市對上中游城市的環(huán)保補(bǔ)償，讓全流域的城市共同為環(huán)?！駟巍皇莾H上中游地區(qū)承擔(dān)責(zé)任?！薄爸萍s治污的另一個因素是上游城市為環(huán)保作貢獻(xiàn)，發(fā)展卻受到限制，治理污染的積極性受到打擊。

*是深、港及珠三角東部城市的主要飲用水源，深、港用水的取水口就在惠州段；增城的飲用水也源自惠州龍門縣的龍門河，惠州的環(huán)保關(guān)系到周邊城市的飲水安全。長期以來，惠州為保護(hù)這些水源作出了重大犧牲，很多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目都被市環(huán)保局否決，上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大。同時(shí)，雖然在自然界流域的上下游之間是不可分割的統(tǒng)一體，但是目前在流域管理上，卻是按照行政區(qū)域被人為地割裂開來。行政分割管理的體制使得下游地區(qū)只能被動地接受上游的水質(zhì)和水量，而無權(quán)對上游的水質(zhì)和水量進(jìn)行干預(yù)，勢必造成下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到上游水質(zhì)的制約?！?/p>

如上海市地處太湖的下游；江蘇省約80%的工農(nóng)業(yè)、生活用水取自長江，但其又處于長江下游。據(jù)上海、江蘇有關(guān)部門反映：無論他們劃定多大的保護(hù)范圍、投入多少資金來保護(hù)當(dāng)?shù)厮此|(zhì)，卻仍然受到上游來水水質(zhì)的制約。

如晉江是福建省污染比較嚴(yán)重的河流。在研究治理晉江方案的過程中，當(dāng)?shù)匾恍┤舜蟠砗蛯＜揖驼J(rèn)為，要從大泉州建設(shè)的角度重新認(rèn)識水資源保護(hù)問題，市財(cái)政應(yīng)該按照誰受益、誰補(bǔ)償?shù)姆绞阶屜掠慰h市對上游的水資源保護(hù)進(jìn)行扶助。如從下游的水廠收入中提取部分補(bǔ)償金，用以投入上游的水源保護(hù)，達(dá)到以水養(yǎng)水的效果。對上游水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測，一達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)便進(jìn)行補(bǔ)償，以鼓勵上游各縣市進(jìn)行水資源保護(hù)。

在西北地區(qū)缺水與水浪費(fèi)之間，專家們提出的解決機(jī)制也是補(bǔ)償機(jī)制。在當(dāng)前西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政無法負(fù)擔(dān)高昂的生態(tài)保護(hù)費(fèi)用的前提下，專家提出應(yīng)該建立一個流域間的上下游的補(bǔ)償機(jī)制，流域的上游地區(qū)停止對水資源的過量使用，著重進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；下游地區(qū)是上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的受益者，應(yīng)從財(cái)政上對上游地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償這個現(xiàn)實(shí)問題，近年來在各級政府、人大、政協(xié)和有識之士中引起了廣泛地討論和呼吁。因此，流域的上下游之間，尤其是對大江、大河的源頭地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)不是一個新鮮的話題，“下游應(yīng)該為上游的環(huán)保買單”已經(jīng)成為全國性的要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同呼聲。

在*年全國人大會議上，許多江西代表團(tuán)的代表就聯(lián)名提出了：《關(guān)于對江西*區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh》的提案。同年召開的全國政協(xié)會議上也有委員提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如今并已經(jīng)在全國已經(jīng)進(jìn)行多次探討并且逐步得到社會的認(rèn)可（包括*下游區(qū)域）。我國水資源短缺的區(qū)域和水污染嚴(yán)重的一些地區(qū)，早就開始了這一補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)思。但目前這些有益的嘗試還僅僅限于一定的行政區(qū)域內(nèi)，如果沒有上一級政府的支持和協(xié)調(diào)，跨行政區(qū)域的流域生態(tài)補(bǔ)償就無法解決，上下游保護(hù)和利用的矛盾就將日益突出。

五、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐和探索

上世紀(jì)50年代以來，鑒于在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在著大量的資源耗竭和生態(tài)破壞問題，一些國家和地區(qū)嘗試采用經(jīng)濟(jì)手段予以解決。這種利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的思想，在1992年聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《二十一世紀(jì)議程》中是這樣表述的：“在環(huán)境政策制定上，價(jià)格、市場和政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮補(bǔ)充性作用；環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上；價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部價(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化?！庇纱耍鷳B(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題開始被更多國家認(rèn)識并付諸實(shí)踐,當(dāng)前國內(nèi)國外都有很好的做法。

一類是政府主導(dǎo)型的補(bǔ)償，如廣東省在省內(nèi)*流域方面就采取了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?，省?cái)政對廣東境內(nèi)*上游的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已實(shí)施多年。另據(jù)介紹，楓樹壩水電站從1994年起每度電提取0.5厘錢（每年200萬元），用于庫周河源市、各縣的水土保持和山區(qū)扶貧開發(fā)，*年廣東省粵電公司所轄7個水電站統(tǒng)一提取0.5厘/度，*年已經(jīng)提高到1厘。（這里也存在一個問題，受益方不僅僅是水電部門，如果僅由水電部門一家補(bǔ)償、支付，顯然也不合理。）

1998年長江流域發(fā)生大洪水后，源頭、上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重退化造成中下游嚴(yán)重?fù)p失的后果引發(fā)了全社會高度重視。僅*年中央財(cái)政投入天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程的資金達(dá)188億元，比1999年增長97．2％。*年中央財(cái)政的林業(yè)建設(shè)投資就達(dá)429億元，比*年年增長百分之二十六。其中大部分用于公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林還草補(bǔ)償、防沙治沙的生態(tài)工程。顯然表明中央政府實(shí)際上已經(jīng)在以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段，實(shí)行跨行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償，而中央財(cái)政收入的主要來源是沿海和大江、大河下游發(fā)達(dá)地區(qū)的貢獻(xiàn)。

*年1月26日，國務(wù)院總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，會議審議研究了《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》，國家將加大對該地區(qū)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度（總投資75億）。

另一類是市場調(diào)節(jié)型，如*年1月24日，浙江省政府決定全面啟動森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。加大省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，浙江省財(cái)政預(yù)算安排生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金7.04億元，比上年增長25.4％。

如浙江中部的東陽和義烏，分處金華江上下游，“同飲一江水”，水資源豐歉卻大相徑庭。*年1月6日，一股清水從浙江東陽市的橫錦水庫出發(fā)，經(jīng)過剛剛完工的渠道，奔向比鄰的義烏市。至此，倍受關(guān)注的我國首例水權(quán)交易宣告正式“交貨”。義烏是著名的“中國小商品城”所在地，上世紀(jì)90年代就出現(xiàn)了工業(yè)用水和生活用水雙雙告急的狀態(tài)。*年11月24日，兩市政府經(jīng)過多輪協(xié)商簽署了用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議：義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)；水庫原所有權(quán)不變，義烏按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元標(biāo)準(zhǔn)支付綜合管理費(fèi)?！笆袌鍪莾?yōu)化資源配置的最佳手段，運(yùn)用市場的手段來解決水資源分配問題，也是最好的辦法?！倍x烏、東陽地方政府間的此種協(xié)議，從表面上看，義烏好像把2億元“扔到水里”，但從投入產(chǎn)出看，購買1立方米水才付出4元的代價(jià)，而自己建設(shè)水庫，每立方米水至少要花6元；而東陽轉(zhuǎn)讓水資源不僅可以得到2億元的資金，而且每年還有500萬元的綜合管理費(fèi)收入，雙方政府和群眾都認(rèn)為這是一個“雙贏”的結(jié)果。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域和諧發(fā)展-----經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江認(rèn)識最早，行動最快。*年底《中共浙江省委關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十六屆三中全會精神進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》就提出，“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)”。

*年8月26日，浙江省人民政府以浙政發(fā)〔*〕44號文發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》強(qiáng)調(diào)：“建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須堅(jiān)持以‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以推進(jìn)生態(tài)省建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為主線，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力，不斷完善政府對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段和政策措施，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，動員全社會積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動我省走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路?！?/p>

*年7月14日，泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作第一次聯(lián)席會議在廣州舉行，討論起草《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，各方達(dá)成共識：加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境合作，共建生態(tài)泛珠三角。引人矚目的是，協(xié)議中明確提出，“推動建立流域生態(tài)環(huán)境利益共享機(jī)制?！?/p>

所謂流域生態(tài)環(huán)境利益共享（國際上對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶岱ǎC(jī)制實(shí)際上就是指流域生態(tài)補(bǔ)償，即把保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和利益進(jìn)行分割，獲益方對為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境做出犧牲的一方進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖谴龠M(jìn)區(qū)域的共同發(fā)展，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場價(jià)值。

“沒有共同的利益，就沒有共同的目標(biāo)”,公平、互利是合作的基礎(chǔ)。《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》正式提出“要推動建立流域生態(tài)環(huán)境利益共享機(jī)制?！狈从沉烁鞣浇^(qū)域和諧社會的共識，反映了流域上下游各省、區(qū)之間對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和補(bǔ)償?shù)墓餐枨?。也說明地方政府在要求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境、資源的區(qū)域協(xié)調(diào)、合作方面對中央政府責(zé)任的推動。

在這方面，德國易北河的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也給我們有很好的啟示。

易北河貫穿二個國家，上游在捷克，中下游在德國。1980年前從未開展流域整治，水質(zhì)日益下降。1990年后德國和捷克共和國達(dá)成采取措施共同整治易北河的雙邊協(xié)議，成立雙邊合作組織，由雙邊國專業(yè)人士組成，目地是：長期改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量,保持兩河流域生物多樣,減少流域兩岸排放污染物。雙邊組織由8個專業(yè)小組組成：（1）行動計(jì)劃組，確定、落實(shí)目標(biāo)計(jì)劃。（2）監(jiān)測小組，確定監(jiān)測參數(shù)目錄、監(jiān)測瀕率,建立數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。（3）研究小組，研究采用何種經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境。（4）沿海保護(hù)小組，解決物理方面對環(huán)境的影響。（5）災(zāi)害組，解決化學(xué)污染事故，預(yù)警污染事故，使危害減少到最低限度。（6）水文小組，收集水文資料數(shù)據(jù)。（7）公眾小組。從事宣傳工作，每年出一期公告，報(bào)告雙邊工作組織工作情況和研究成果。（8）法律政策小組。雙邊合作小組還制定了短中長期分步實(shí)施目標(biāo)。*年的整治目標(biāo)是：（1）易北河上游水質(zhì)經(jīng)過濾后能達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)；（2）不影響捕魚業(yè)，河內(nèi)魚類要達(dá)到食用標(biāo)準(zhǔn)；（3）河內(nèi)有害物必須達(dá)標(biāo)，河水可用于灌溉。經(jīng)整治,目前易北河上游水質(zhì)已基本達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)。易北河流域邊建起了7個國家公園，占地1500平方公里。兩岸流域有200個自然保護(hù)區(qū)，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)建房、辦廠或從事集約農(nóng)業(yè)等影響生態(tài)保護(hù)的活動。*年的工作目標(biāo)是：（1）使易北河淤泥可作為農(nóng)業(yè)用料。（2）使生物品種多樣化。

易北河流域整治的經(jīng)費(fèi)來源一是排污費(fèi)。居民和企業(yè)的排污費(fèi)統(tǒng)一交給污水處理廠，污水廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環(huán)保部門。二是財(cái)政貸款；三是研究津貼；四是下游對上游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。*年，德國環(huán)保部拿出900萬馬克給捷克，用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠。椐有關(guān)資料反映，整個項(xiàng)目的完成約需要*萬馬克（*年的價(jià)格）?，F(xiàn)在，易北河水質(zhì)已大大改善，德國又開始在三文魚絕跡多年的易北河中投放魚苗并取得了可喜的成績。以上的兩個例子，不僅說明生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是必要的，也是可行的。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅可以在省內(nèi)、國內(nèi)建立，也可以在國際建立。美國、澳大利亞的流域生態(tài)利益有償使用制度已經(jīng)實(shí)施多年，他們推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，達(dá)到生態(tài)利益共享的目的，是值得我們借鑒的。

六、建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律、政策層面的主要任務(wù)

第一，創(chuàng)建機(jī)制，法律先行。由于生態(tài)補(bǔ)償普遍存在的“非自愿性”，國家應(yīng)制定專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償法，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。

目前在中國，尚未有法律法規(guī)對一般的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臈l款。僅在1998年通過的修改的《中華人民共和國森林法》第8條中明確規(guī)定設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理。這是第一次為建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供了法律框架，同時(shí)明確中央財(cái)政為補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來源，這項(xiàng)生態(tài)效益補(bǔ)償基金由國家財(cái)政預(yù)算直接撥款的方式建立，但僅僅還只限于林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償。

1993—1997年，全國曾經(jīng)設(shè)立了13個從省到縣的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)試點(diǎn)。后來在全國清理亂收費(fèi)時(shí)，由于缺乏法律依據(jù)而停止了試點(diǎn)工作。其次，目前的資源管理立法基本上都是按部門、分要素進(jìn)行，導(dǎo)致不同資源法之間出現(xiàn)了矛盾和沖突。為此，國家有必要制定專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)法，對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、資金投入與補(bǔ)償?shù)姆结?、政策、制度和措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)。

第二，要將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制中的生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)列為國家和地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要支持對象?？缡〖壭姓^(qū)域的大江、大河上游、源頭地區(qū)的天然林保護(hù)和退耕還林還草工程對全國的生態(tài)安全至關(guān)重要，應(yīng)成為國家財(cái)政進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)地區(qū)。國家和地方政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，把因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的當(dāng)?shù)刎?cái)政減收，作為安排國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的重要因素。生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊?，包括發(fā)展能力援助、異地開發(fā)、直接補(bǔ)償、資源使用權(quán)交易、對口就業(yè)援助等。如廣東省*下游地區(qū)政府可以定向接納源區(qū)人口到廣東打工、就業(yè)；在優(yōu)惠政策的支持下，也可以組織一些勞動力密集、環(huán)境友好型企業(yè)（如電子、玩具、服裝等）向*區(qū)轉(zhuǎn)移。

第三，大力調(diào)整源區(qū)、上游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展新能源，搞好生態(tài)移民，將項(xiàng)目支持列為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的重中之重。要根據(jù)生態(tài)建設(shè)的需要，將新產(chǎn)業(yè)、新能源的發(fā)展列為重點(diǎn)支持范圍。環(huán)境友好工業(yè)、生態(tài)旅游、綠色農(nóng)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)為實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償提供了良好的產(chǎn)業(yè)選擇。綠色、生態(tài)能源（如*區(qū)的農(nóng)村沼氣工程）的開發(fā)利用減少了生態(tài)恢復(fù)的壓力，從根本上解決了濫砍濫伐林木、破壞植被問題?？茖W(xué)規(guī)劃、分期分批地組織好生態(tài)移民開發(fā)也是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊粋€重要措施，既可保持生態(tài)脆弱區(qū)不受破壞，也便于集中安排再就業(yè)、治理污染。

第四，國家應(yīng)抓緊建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境資源稅，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)效益無償使用的現(xiàn)狀。消除部門交叉、重疊收費(fèi)的現(xiàn)象。加強(qiáng)資源稅征收使用和管理工作，增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能。建議在現(xiàn)有稅收基礎(chǔ)上增設(shè)生態(tài)專項(xiàng)稅種。除國家和地方財(cái)政投資外，建議采取一定形式，建立有社會各界、受益各方參加的多元化、多層次、多渠道的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金投融資體系。如*下游的廣東省和香港特別行政區(qū)作為受益方，也應(yīng)該作為向*區(qū)提供補(bǔ)償資金的來源之一。

第五，國家應(yīng)建立“綠色GDP核算”制度，揭示生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)意義。自然生態(tài)環(huán)境資源、效益的量化、貨幣化核算直接關(guān)系到“綠色GDP核算”制度的可行性、操作性，是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵募夹g(shù)，國家應(yīng)該加快自然生態(tài)環(huán)境資源、效益的量化技術(shù)、貨幣化技術(shù)的科學(xué)研究?！熬G色GDP”就是從傳統(tǒng)意義上的GDP中扣除不屬于真正財(cái)富積累的虛假部分，即生產(chǎn)活動給環(huán)境資源造成損失的那部分成本。這種新的核算體系，可以使生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)，能夠更確切地說明經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展的數(shù)量與質(zhì)量的對應(yīng)關(guān)系，從而有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)雙贏，提高全國，特別是上游和源頭地區(qū)的環(huán)保意識和建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的積極性。

七、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、對象與標(biāo)準(zhǔn)

1、原則

在制定生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，首先要明確“誰受益，誰補(bǔ)償；誰污染，誰賠償”公平公正，權(quán)責(zé)一致的基本原則，根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，制定責(zé)任清晰、操縱性強(qiáng)的條例，來確保機(jī)制的落實(shí)。按照協(xié)商的原則，平衡各方面的利益，來促使機(jī)制的順利實(shí)施。

2、支付對象

根據(jù)“誰受益，誰支付”原則來確定補(bǔ)償對象。從行業(yè)角度講，如可選擇水利、航運(yùn)、經(jīng)濟(jì)林開發(fā)、旅游等相關(guān)行業(yè)和部門作為受益方，提供補(bǔ)償資金來源；另外還應(yīng)該考慮建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償基金。在機(jī)制推行過程中，可以先易后難，首先推行省際補(bǔ)償、同一行政管轄權(quán)范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。再從流域范圍選擇，如在*流域可選擇*下游的廣東省和香港特別行政區(qū)作為受益方，由地方財(cái)政作為提供補(bǔ)償資金的來源。

但從我國的體制看，目前應(yīng)該堅(jiān)持政府主導(dǎo)為主（尤其是中、西部地區(qū)）、市場調(diào)節(jié)為輔的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即“縱向補(bǔ)償為主，橫向補(bǔ)償為輔”，利益關(guān)系方的共同上一級財(cái)政應(yīng)該成為主要支付方。如廣東方面也認(rèn)為應(yīng)該對*區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，但由于現(xiàn)行財(cái)政體制原因，跨省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在困難，且廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的*流域每年對中央財(cái)政已經(jīng)作出很大的貢獻(xiàn)（*年廣東上繳中央財(cái)政約占全國的七分之一），這其中就包括*水資源生態(tài)效益的貢獻(xiàn)。

目前政府財(cái)政正由“投資財(cái)政”向“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)型，應(yīng)進(jìn)一步健全公共財(cái)政體制，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓊~和力度。公共財(cái)政應(yīng)該主要用于公共事業(yè)支出、社會公益性支出、區(qū)域財(cái)政補(bǔ)助性支出。國家應(yīng)逐步建立國家級生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償專項(xiàng)資金和補(bǔ)償辦法；同時(shí)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省級行政區(qū)域的補(bǔ)償事項(xiàng)。因此，中央財(cái)政作為國家公共財(cái)政，應(yīng)該成為跨?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）大江、大河流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要的支付來源，

3、補(bǔ)償與賠償標(biāo)準(zhǔn)

建立流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，可以考慮幾方面的因素：

一是以上游地區(qū)為水質(zhì)達(dá)標(biāo)已經(jīng)付出的投入為依據(jù)，主要包括涵養(yǎng)水源、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、城鎮(zhèn)垃圾、污水處理設(shè)施建設(shè)、水土保持、修建水利設(shè)施等項(xiàng)目的投入；

二是以上游地區(qū)出界水質(zhì)如果沒有達(dá)到下游協(xié)定交接標(biāo)準(zhǔn)所造成的損失來計(jì)算，包括一、二、三產(chǎn)業(yè)、人民生活質(zhì)量等方面；

三是今后上游地區(qū)為進(jìn)一步改善水環(huán)境質(zhì)量和水資源總量而新建生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、生態(tài)移民、環(huán)境污染綜合治理、新建水利設(shè)施等項(xiàng)目。如資金短缺，可參照東深供水四期工程總投資的47億資金，其中由香港予付水費(fèi)25億資金的方式，由下游予付上游一定的建設(shè)資金。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可采用多元化；如對于森林生態(tài)效益，可根據(jù)生態(tài)林的面積為基本單位進(jìn)行補(bǔ)償；對于地表水，如可根據(jù)*區(qū)出省境的水質(zhì)與水量為標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行補(bǔ)償。

由于技術(shù)、法律條件還不完全具備，目前還難以真正實(shí)現(xiàn)“量化補(bǔ)償”，必須循序漸進(jìn)，先易后難，立足現(xiàn)實(shí)，著眼于解決實(shí)際問題，因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式。不斷完善現(xiàn)有各項(xiàng)政策措施，積極推廣已有的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步加大補(bǔ)償力度，由點(diǎn)到線到面，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?、?guī)范化。

八、補(bǔ)償方式多樣化

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。根據(jù)國內(nèi)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可采用以下途徑進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償。如：

1、行業(yè)補(bǔ)償方式

根據(jù)對生態(tài)資源的利用和破壞的不同，建立不同的行業(yè)補(bǔ)償機(jī)制：

（1）資源開發(fā)補(bǔ)償：對礦山、森林、耕地等自然資源開發(fā)造成的局部生態(tài)環(huán)境的破壞，由開發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)償；

（2）資源利用補(bǔ)償：對利用自然資源進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，如人造板企業(yè)和香菇生產(chǎn)業(yè)，應(yīng)支付生態(tài)補(bǔ)償金，用于資源的恢復(fù)和可持續(xù)利用；

（3）受益補(bǔ)償：由于源區(qū)水土保持使水庫、水電站和水運(yùn)、供水等行業(yè)受益，良好的生態(tài)環(huán)境使旅游行業(yè)受益；這些行業(yè)應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出補(bǔ)償。

2、社會補(bǔ)償方式

根據(jù)國外市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)和做法，從全社會范圍籌措社會資金來進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償：

（1）國家設(shè)立環(huán)境資源稅，從中列出生態(tài)補(bǔ)償資金專項(xiàng)，使生態(tài)補(bǔ)償資金來源穩(wěn)定，有保障；

（2）國家發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票，所籌集資金專門用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)；

（3）建立生態(tài)補(bǔ)償募捐基金機(jī)構(gòu)，接受國內(nèi)外基金、團(tuán)體和社會的捐助。

九、生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施

1、補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)構(gòu)

目前，江西省政府成立了“江西*國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為源區(qū)生態(tài)保護(hù)工作決策、審計(jì)和權(quán)威性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。組長由省政府副省長擔(dān)任，成員包括財(cái)政、發(fā)改委和環(huán)保等部門的領(lǐng)導(dǎo)。擬在該領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一個管理局，具體負(fù)責(zé)對相關(guān)法律法規(guī)和制度的落實(shí)與實(shí)施。源區(qū)的生態(tài)效益補(bǔ)償工作可以由這個管理局負(fù)責(zé)具體的實(shí)施。

2、補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)

應(yīng)成立一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)，成員由生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖芤娣胶统鲑Y方共同組成，定期對補(bǔ)償工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，從而使生態(tài)效益補(bǔ)償工作得以順利而有效的進(jìn)行。

十、結(jié)論

*年3月，根據(jù)曾培炎副總理對*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的批示，國家發(fā)改委、國家環(huán)境保護(hù)總局派出調(diào)研組赴*區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。根據(jù)調(diào)查情況，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)同志在給曾副總理的報(bào)告中指出：“*區(qū)保護(hù)面臨著典型的環(huán)境與發(fā)展的矛盾，如果不從整體上推進(jìn)這一地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，必將危及廣東和香港的供水安全，也將導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)陷入困境?！彼€代表國家發(fā)改委提出了*區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體思路和建議?？傮w思路是：“通過*國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，建立起責(zé)任、監(jiān)督、補(bǔ)償三方面有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，把各方面的積極性很好地結(jié)合起來”。他建議：一是國務(wù)院有關(guān)部門要盡快完善和審定*國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃，使*生態(tài)保護(hù)工作有一個總的框架。今年，我委考慮利用現(xiàn)有資金渠道（包括以工代賑、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等），適當(dāng)調(diào)整和整合相關(guān)計(jì)劃，增加對*區(qū)的支持。二是建議環(huán)保、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、中科院等部門繼續(xù)督促地方政府鞏固工業(yè)污染治理成果。盡快增加水質(zhì)和水文監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，加強(qiáng)*流域水資源保護(hù)和統(tǒng)籌管理，開展遙感調(diào)查，改善*區(qū)的生態(tài)管理的信息手段，增強(qiáng)生態(tài)管理能力。三是加強(qiáng)對珠江流域“9+2”合作機(jī)制的指導(dǎo)，調(diào)動各方積極性，推進(jìn)流域的生態(tài)合作，特別是拉近粵、贛兩省以*水資源為紐帶的合作?！?/p>

國家環(huán)境保護(hù)總局主要負(fù)責(zé)同志在向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的報(bào)告中也指出：“擬通過國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，帶動區(qū)域乃至全國生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)工作的全面深入和開展。目前，我局正與國家發(fā)改委密切協(xié)商，爭取早日落實(shí)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)建設(shè)資金。”

*區(qū)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣，取決于源區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)的力度。這不僅需要大量人力資源和技術(shù)的投入，更需要大量資金的投入。受益于源區(qū)良好生態(tài)環(huán)境的不僅是當(dāng)?shù)氐木用?，而且?整個流域包括下游地區(qū)，具有受益的社會性和廣泛性。建立源區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上是形成流域生態(tài)利益共享機(jī)制，由社會受益各方共同公平、合理地承擔(dān)提供生態(tài)效益所投入的費(fèi)用，可緩解資金不足和當(dāng)?shù)刎?cái)政和扶貧脫貧的壓力，增加資金來源渠道，是打開制約源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)頸瓶、從而從源頭上保護(hù)生態(tài)、保護(hù)飲用水源的一個積極的、長遠(yuǎn)的措施。當(dāng)然，對源區(qū)群眾的教育，使他們認(rèn)識到資源的永續(xù)利用與保障他們的身體健康和保護(hù)家園之間的關(guān)系及重要性，從而積極主動地在發(fā)展的同時(shí)做好環(huán)境保護(hù)工作，是當(dāng)?shù)卣x不容辭的責(zé)任。江西省委、省政府在參與“泛珠三角區(qū)域合作”的五條措施中明確表示：“認(rèn)真實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。致力于加強(qiáng)合作，協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題，共同保護(hù)好我們賴以生存的家園?！?/p>

可喜的是，在*年7月14日，在泛珠江三角洲“9+2”區(qū)域合作會議上，江西省環(huán)保局提出的“推動建立流域生態(tài)利益共享機(jī)制”倡議，得到了與會各方的積極響應(yīng)、認(rèn)同，并寫入《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》并經(jīng)各方政府同意，于*年1月正式簽署。國家環(huán)保總局也將《*國家級生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃》列入《國家級重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)首批建設(shè)項(xiàng)目》，并得到國家發(fā)改委的大力支持。

*年4月全國政協(xié)常委陳邦柱、國家環(huán)境保護(hù)總局副局長汪紀(jì)戎就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制前往江西*區(qū)進(jìn)行調(diào)研

6月10日*生態(tài)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目在贛州正式啟動。

7月全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會向全國政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和國家有關(guān)部、委報(bào)送了《關(guān)于在*流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)的建議》，并抄送江西省委、省政府。省政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)即批示有關(guān)部門抓緊工作，積極跟進(jìn)。

*年8月泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議秘書處發(fā)文，要求江西省環(huán)保局牽頭，其他各方配合，立即開展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，提交*年泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會議。

*年8月28日中國環(huán)境保護(hù)國際合作委員會《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研討會暨環(huán)境保護(hù)國際合作委員會課題組啟動會》在北京召開，國家層面的研究正式啟動。

筆者相信，有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定與運(yùn)行必將促成*流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“雙贏”局面的形成，*生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，也將成為全國大江大河從源頭上進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的一個典型示范。