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摘要：1998年，我國經(jīng)濟在多種因素的共同作用下全面進入了疲軟、通貨緊縮和買方市場同時并存的局面，政府為了應對這種增縮調(diào)整（經(jīng)濟增速下滑、輕度通貨緊縮和全面結構調(diào)整時期，詳見《改革內(nèi)參》1999年第八期，許安拓）的形勢，果斷地實施了積極財政政策，在這近4年的時間里，取得了很大成績，但也存在不少隱患。本文在審慎評析的基礎上提出中短期內(nèi)（2—4年）仍要繼續(xù)實施積極財政政策，以最大限度地發(fā)揮其功效，避免功虧一簣。而從長遠來看應逐步實現(xiàn)穩(wěn)固平衡的公共財政，為了達到上述目標，必須將改善供給、擴大內(nèi)需作為制定財政政策的取向，只有這樣才能最終建立起一個穩(wěn)固、強大、平衡的國家財政。

自從1995年我國經(jīng)濟成功地實現(xiàn)“軟著陸”以來，國民經(jīng)濟基本進入了低通漲、高增長的良，性運行區(qū)間之中，但隨著改革的進一步深化和加速，一些體制內(nèi)深層次的矛盾（如政治體制、行政方式、管理運行效率、經(jīng)濟結構、國企改革等）日漸突出，多年來經(jīng)濟上積淀的許多總量、結構問題依然存在而且不斷積聚，再加上受東南亞金融危機的沖擊，到了1997年底，我國經(jīng)濟終于出現(xiàn)了歷史上從未有過的“商品相對過?！钡馁I方市場和輕度通貨緊縮局面：物價大范圍持續(xù)下跌（長達一年多的負增長）、經(jīng)濟增長速度下降（從1992年的14．2％下降到1998年的7．8％，但相對增長速度依然是較高的）、失業(yè)增加、有效需求不足（尤其是內(nèi)需的不足）?？傊?，應該說這段時期我國的經(jīng)濟處在一個增縮調(diào)整階段（見《改革內(nèi)參》1999年第八期，許安拓）。在這種情況下，政府從1998年中旬開始適時提出并實施了“積極財政政策”，時至今日，已近3年了，其效果如何呢？現(xiàn)在及今后的財政政策取向又當如何呢？

一、現(xiàn)階段我國積極財政政策的內(nèi)涵

所謂“積極”原指正面的、肯定的、進取的意思。從這個意義來說，我國自從1997年改革開放以來，所執(zhí)行的財政政策應該都是“積極”的，都是“放水養(yǎng)魚、放權讓利、藏富于民”的“積極”寬松的財政政策，財政從統(tǒng)收統(tǒng)支、全面統(tǒng)管，到收縮范圍、實施“公共財政”都是旨在調(diào)動廣大企業(yè)、人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。而我國目前實施的積極財政政策卻不是完全從這個意義來講的，它既不同于上述的放權讓利的“積極”，又不同于西方經(jīng)濟學中所說的積極擴張性財政政策，它是由我國現(xiàn)階段特殊的國際國內(nèi)政治經(jīng)濟環(huán)境所決定的。其特點有以下幾個方面：

1．擴大赤字，增支也增稅

凱恩斯經(jīng)濟學中所說的積極擴展的財政政策主要是指以增加政府支出、減少稅收的方法來擴大有效需求，解決就業(yè)問題。而我國從1997年下半年開始，政府所實施的積極財政政策主要是通過增發(fā)國債、擴大財政赤字、增加支出以滿足政府投向公共基礎建設領域和啟動內(nèi)需的需要。然而，同時非但沒有減少稅收收入，而且稅收還有了很大的超常提高，這是此次積極財政政策的重要特征。

2．立足長遠，調(diào)整結構，深化改革

此次積極財政政策主要是立足于經(jīng)濟的長遠發(fā)展而采取的應變之策，是根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要求，對整個國民經(jīng)濟進行的戰(zhàn)略調(diào)整。這又與西方的一般擴展性財政政策不同。1997年以后，我國經(jīng)濟基本結束了長期供給不足的“短缺”局面，由資源約束型轉向需求約束型。這就意味著，我國在今后相當長的時期里將面臨內(nèi)需乏力、需求疲軟的狀態(tài)，這就必然迫使我們要從經(jīng)濟體制、運行機制上實現(xiàn)“兩個轉變”，從全局整體的角度出發(fā)調(diào)整經(jīng)濟結構。為此，積極財政政策一方面在增加稅收、增強國家宏觀調(diào)控能力，另一方面則以國家宏觀戰(zhàn)略為依托，將增加支出的范圍限制在公共基礎設施的建設領域和支持西部大開發(fā)等方面，盡可能避免重復建設、盲目投資的發(fā)生。同時也為深化經(jīng)濟體制改革、緩解社會矛盾營造了緩沖的空間。如抽出大量財政資金積極支持社會保障體制、費稅關系等領域的改革，緩解就業(yè)壓力和社會矛盾，以此從長遠角度進行經(jīng)濟結構的調(diào)整和優(yōu)化，進一步深化改革。

3．短期杠桿，化解風險

這次積極財政政策的實施著眼于運用國家短期定向的資金投入來啟動內(nèi)需，帶動民間投資的發(fā)展，以此發(fā)揮財政投融資的杠桿帶動作用。同時調(diào)整經(jīng)濟結構，化解經(jīng)濟風險，尤其是金融風險。比如1998年增發(fā)的2700億特別國債就是用來提高銀行的資本充足率、促進金融體制改革、化解金融風險的有效措施，而且在增發(fā)國債的過程中也推進了利率市場化的改革進程。1999年又從財政資金中拿出數(shù)百億元成立資產(chǎn)管理公司，以支持四大銀行清理不良資產(chǎn)，改善大中型國有企業(yè)與銀行之間的不良債務，促進國有企業(yè)改革。

二、近年來積極財政政策的績效評析

1．積極財政政策所取得的積極效果

自從1998年我國實施積極財政政策以來，已有近4年的時間了，從效果來看，有以下幾方面的積極作用：

①增發(fā)國債，拉動投資，抑制了經(jīng)濟進一步下滑的勢頭，穩(wěn)定了經(jīng)濟增長

1997年以來受東南亞金融危機的沖擊，我國出口大幅度下滑，從1997年出口增長21％下降到1998年的0．6％；同時受多年來重復建設、盲目投資所積淀的大量商品過剩，有效需求不足的影響，導致了國內(nèi)投資不足、消費不足的矛盾日益加劇，致使國民經(jīng)濟全面下滑，GDP的增長速度逐年下降。而積極財政政策的實施使得經(jīng)濟下滑趨勢得到遏制，據(jù)統(tǒng)計，過去3年中央實施擴大內(nèi)需、積極財政的方針，累計發(fā)行國債11206億元，“九五”期間債務收入占GDP比重的4．0％，雖高出“八五”期間1．6個百分點，但仍低于世界各國通常采用的債務風險指標。過去3年全國基本建設累計投資37586億元，其中國家預算內(nèi)投資累計3985億元，占全部基建投資總額的10．6％。這些措施使得經(jīng)濟穩(wěn)定在一定增長區(qū)間。據(jù)初步測算，通過增發(fā)國債，拉動投資所帶來GDP增長，1998年為1．5％，1999年為2％，2000年為1．7％，2000年GDP增長8％；工業(yè)增加值39570億元，比上年增長9．9％；固定資產(chǎn)投資32619億元，比上年增長9．3％；進出口總額4742億美元，比上年增長31．5％，其中出口增額2492億美元，增長27．8％，實現(xiàn)順差241億美元；物價也逐步回升，由1998年的－3．1％上升到2000年的0．6％。以上說明我國經(jīng)濟增長已經(jīng)進入一個U型的底部——穩(wěn)中趨升的轉折區(qū)。

②積極支持國企脫困，加強社會保障，維護國家穩(wěn)定

我國的國有企業(yè)經(jīng)過十幾年的改革，目前到了一個關鍵的階段，尤其是近3年攻堅脫困成了國有企業(yè)生存和發(fā)展的首要目標。為此，國家采取積極財政政策，改善國企發(fā)展的外部環(huán)境，扭轉通貨緊縮的趨勢，提高了國企部分重點產(chǎn)品的出口退稅率，鼓勵企業(yè)到境外投資，嚴厲打擊走私販私，積極實施總量控制和結構調(diào)整，治理向企業(yè)亂收費、私攤派和亂罰款，成立資產(chǎn)管理公司實施債轉股，加大國債技改貼息和破產(chǎn)兼并的力度。1999年將增發(fā)國債資金中的90億元用于技改貸款貼息，據(jù)測算，僅此一項就帶動和引導非政府部門投資1800億元的技改投資，同時又停征了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，鼓勵企業(yè)進行固定資產(chǎn)的更新?lián)Q代，提高市場競爭力；紡織行業(yè)也提前一年完成了壓錠1000萬、分流120萬員工的目標。1999年國有紡織企業(yè)實現(xiàn)利潤9．5億元，結束了長達6年的虧損，2000年全行業(yè)盈利290億元，其中國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤67億元。而財政為了解決好2100萬下崗職工再就業(yè)問題，實施了“三條保障線”。為支持各地作好“兩個確?！保醒胴斦盅a助地方資金800多億元，使得3年來1400多萬下崗職工走上了新的就業(yè)崗位，維護了社會穩(wěn)定。與此同時，中央還采取其他積極財政措施擴大國內(nèi)消費需求。例如過去3年國家財政支出中用于社會保障累計支出1090億元，撫恤和社會福利救濟費累計支出553億元，行政事業(yè)單位離退休費累計支出1065億元，三者合計2627．6億元，這些財政經(jīng)費支出又帶動和刺激了國內(nèi)居民消費需求，僅過去2年全國城鎮(zhèn)受益人口高達8400萬人。實踐證明，沒有利益補償機制，沒有國家財政分攤改革的成本，中國社會就難以穩(wěn)定，中國內(nèi)需就難以擴大。

③加強了經(jīng)濟總量和結構調(diào)整，積極推進了“兩個轉變”

自從實施積極財政政策以來，通過探索使用經(jīng)濟、法律等間接手段加大了經(jīng)濟總量和結構的調(diào)整力度，推動了“兩個轉變”的進程。如：加大對農(nóng)村基礎設施和農(nóng)村教育體系的投入，進一步減量優(yōu)種，從而擴大農(nóng)村市場的有效需求；通過防止新的重復建設和已淘汰的落后生產(chǎn)能力死灰復燃，加大關閉（停）“五小”（即“小煉油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火電”和“小鋼鐵”的總稱）企業(yè)工作力度；通過債轉股、減員增效等措施減輕了銀行和國有企業(yè)的負擔，促進了工業(yè)結構的調(diào)整，使得技術含量高、附加值大的高新技術產(chǎn)品得到快速發(fā)展，初步實現(xiàn)了3年扭虧脫困的目標，大多數(shù)國有大中型企業(yè)兼并重組以后，在國際資本市場上成功上市，基本上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，特別是一批大型企業(yè)和企業(yè)集團已經(jīng)能夠按照國際慣例進行國際競爭了。同時經(jīng)過“三改一加強”也大大地促進了國有小企業(yè)經(jīng)營，機制的轉換和經(jīng)營狀況的改善；加快了縮小國有資本的投資范圍，使得國有資本漸次退出競爭性領域，以促進民營經(jīng)濟發(fā)展和適合社會主義市場經(jīng)濟體制的公共財政框架的建立。

2．積極財政政策所存在的消極隱患

①國債規(guī)模不斷擴大，潛在風險增加

這幾年持續(xù)增發(fā)國債，雖然從一定程度上抑制了經(jīng)濟的進一步下滑，但是它畢竟是對未來消費的一種透支，不可避免的內(nèi)藏一定程度的風險，如果控制不當也會產(chǎn)生類似日本的“國債綜合癥”（經(jīng)濟增長依賴于赤字發(fā)債，債停則經(jīng)濟下滑），甚至引發(fā)泡沫經(jīng)濟，給未來的經(jīng)濟增長造成更大的阻力。日本自70年代中期以來一直依靠增發(fā)國債，用赤字財政的方法推動經(jīng)濟增長，而當90年代初的國債投資泡沫破滅后，經(jīng)濟就陷入了長期衰退之中，至今仍無復蘇的跡象。而一旦停發(fā)國債增加稅收（1997年經(jīng)濟形勢稍有好轉時，當時GDP增長2．6％），經(jīng)濟即刻急轉直下，功虧一簣了。

再看我國，這幾年的國債依存度和償債率直線上升，國家財政的債務依存度1996年就已達到20．17％，超過國際公認的安全警戒線20％，1999年高達25．26％；中央財政國債依存度早在1995年就超過了50％，1999年高達60．15％，嚴重超過國際經(jīng)驗控制區(qū)間25％—30％的一倍以上，與發(fā)達國家相比，幾乎高出日本、美國、英國的3—10倍；同時，中央財政償債率從1986年的1．03％上升到1997年的43．07％再到1999年的48．01％，大大超出了國際安全警戒線8％—10％的區(qū)間，償債高峰已經(jīng)來臨。如果從這個角度來看，繼續(xù)增發(fā)國債的空間不大。

而這些債務都是明債。我國正處在體制轉軌時期，國有企業(yè)改革和國有銀行商業(yè)化的進程、社會安全網(wǎng)的建立等等都存在著潛在的風險，如果控制不當，輕則出現(xiàn)償債危機，重則出現(xiàn)社會動蕩。因此，繼續(xù)實施積極財政政策必須要慎重考慮國家債務和廣大人民群眾的承受能力。

②國債投資效率不高，沒有從根本上帶動民間投資，形成經(jīng)濟增長的合力

這幾年積極財政政策所增發(fā)的國債對經(jīng)濟有很大的拉動作用。據(jù)統(tǒng)計，1998年、1999年和2000年對GDP的拉動貢獻分別為1．5％、2％和1．7％。但從具體分析中可以看出，其效率和拉動作用遠遠沒有發(fā)揮出來。1998年12月，據(jù)財政部駐35個省市的財政監(jiān)察員對涉及138億元國債專項資金的72個重點項目進行檢查的結果顯示：其中有20多個項目存在不同程度的資金挪用和違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，有10個項目前期準備不足，屬于“三邊工程”，有15個項目配套資金沒有落實，工程無法竣工。

另一方面，政府投資仍然沒有從根本上帶動民間投資。1998年在國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資增長22％的情況下，個體經(jīng)濟投資僅增長6．1％，集體經(jīng)濟投資則下降3．5％，民間投資供不應求僅增長8％；1999年全社會新增投資對國有投資高達90％。由此可見，政府投資比例過大，將擠出一定比例的民間投資，并且在一定程度上打壓了民間資本的投資空間。然而民間資本的投資乘數(shù)要遠大于政府投資，民間投資沒有被激發(fā)出來最終會影響到整個社會資源的利用效率，這其中既有投資效率、管理等運作上的問題，也有體制轉軌上的問題。一方面說明了投資中仍然存在漏損和擠出，另一方面也說明了積極財政政策的內(nèi)在潛力遠遠沒有發(fā)揮出來。同時也應注意到，政府大幅度增加固定資產(chǎn)的投資，可能會刺激重復建設的抬頭；而反過來，建設項目總規(guī)模儲備不足也有可能影響到固定資產(chǎn)投資增長的后勁