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為切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難，推進農(nóng)村綜合改革，建立規(guī)范的公共財政體系，按照《中華人民共和國預算法》、《云南省人民政府關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革的意見》（云政發(fā)〔20*〕69號）和云南省財政廳關(guān)于印發(fā)《云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革實施細則》（云財預〔20*〕361號）精神，結(jié)合我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，特制定本實施方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真實踐科學發(fā)展觀，按照公共財政的要求，建立符合我縣實際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理制度，科學、合理地劃分縣鄉(xiāng)政府財權(quán)和事權(quán)，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，增強縣鄉(xiāng)財政實力；進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要，切實緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定；強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督，提高資金使用效益，防范和化解債務風險，促進縣鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、基本原則

（一）財政分配利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜的原則。按照積極穩(wěn)妥、簡明規(guī)范和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則，進一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，加大對困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度。充分考慮農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的影響，從體制上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資發(fā)放和機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等支出需要。

（二）統(tǒng)一模式、積極推進的原則。要按照全省統(tǒng)一的改革模式，制定切實可行的實施方案，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革取得實質(zhì)性進展，切實緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

（三）強化管理、注重效率的原則。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革的管理，降低管理成本，進一步提高資金使用效益、工作效率和管理效率。

（四）“三權(quán)不變”的原則。即維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財力審批權(quán)不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有各項債權(quán)債務關(guān)系不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保證基本支出后的結(jié)余資金歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，優(yōu)先安排用于還債。

三、改革模式

在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務審批權(quán)不變的前提下，按照“財力和事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，調(diào)整原有的體制框架，打破長期以來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主核算的分散管理模式所形成的財權(quán)分配格局，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算編制和會計核算方式同時進行改革，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政的一級預算單位管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部納入縣級統(tǒng)一管理，采取“收入整體上劃，支出分類管理”的改革辦法。

（一）收入上劃縣級管理

原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配的各項收入，包括一般預算收入、稅收返還收入和上級下達的各項轉(zhuǎn)移支付等，全部上劃為縣級財政收入，同時取消體制補助、體制上解和各項結(jié)算項目。與之相適應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔組織收入的職責，年度稅收目標任務統(tǒng)一由縣政府根據(jù)稅源情況下達縣國稅局、地稅局執(zhí)行。同時改變現(xiàn)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位考核的辦法，縣政府另行制定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展目標考核激勵機制，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

（二）支出按性質(zhì)分類管理

根據(jù)農(nóng)村稅費改革后轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的要求，在明確劃分縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，重新確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出納入縣級部門預算進行管理，主要支出有：工資性支出、機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出和村組支出等必要的開支，以及納入部門預算批準的事業(yè)發(fā)展支出。工資性支出主要是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入財政供養(yǎng)人員的正常工資、政策性增資、年終一次性獎金和撫恤安葬費，村組干部和計劃內(nèi)臨時人員的補貼支出；機構(gòu)運轉(zhuǎn)支出和村組支出主要是按部門預算定額標準計算的編制內(nèi)公務、車輛經(jīng)費，村組運轉(zhuǎn)支出，及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合考核補助；事業(yè)發(fā)展支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子研究決定后，向縣財政提供項目和資金報告，并附可行性研究報告，縣財政納入項目庫滾動管理，綜合考慮全縣經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展目標需要，結(jié)合財力情況統(tǒng)籌安排，以年初預算或?qū)ｍ椯Y金的形式下達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

四、改革的主要內(nèi)容

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革，是在“三權(quán)”不變的情況下，實行“預算縣編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的預算管理方式，由縣級財政部門直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。

（一）預算縣編。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為縣財政的派出機構(gòu)，代行縣財政的相關(guān)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算由縣財政結(jié)合財力實際，按照適當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜原則，考慮歷史支出水平，制定科學、合理的定額標準和相關(guān)辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣財政制定的標準和辦法編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支計劃，報縣財政審核后統(tǒng)編縣鄉(xiāng)財政收支預算，報縣人民代表大會審查批準后，由縣財政批復各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。年度執(zhí)行中需要調(diào)整的預算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請，縣財政局提出審核意見，報縣人大常委會審查批準。

（二）賬戶統(tǒng)設(shè)。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所屬各部門在各金融機構(gòu)開設(shè)的所有銀行賬戶，由縣財政國庫管理機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范賬戶開設(shè)。由縣財政國庫管理機構(gòu)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有開戶資質(zhì)的金融機構(gòu)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一開設(shè)“零余額賬戶”，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出和項目支出；同時還要為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一開設(shè)“專項資金專戶”、“村級資金專戶”、“收入?yún)R繳專戶”?！皩ｍ椯Y金專戶”用于核算國債資金、扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金以及縣級各職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付的其他各類專項資金和往來資金等；“村級資金專戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的村級資金，實行“村財鄉(xiāng)管村用”；“收入?yún)R繳專戶”用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和罰沒收入，以及預算外資金收入、捐贈收入、企業(yè)上繳收入和其他收入等。

（三）集中收付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項收入統(tǒng)一納入縣級管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項支出統(tǒng)一由縣級預算安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入由稅務部門征收后按規(guī)定繳入縣級金庫；應納入預算管理的行政事業(yè)性收費和罰沒收入，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“收入?yún)R繳專戶”集中匯繳縣級金庫；預算外收入、捐贈收入、企業(yè)上繳收入和其他收入等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“收入?yún)R繳專戶”集中繳入縣財政預算外資金專戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需支出，按照批復鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預算，由縣級財政按進度撥付或支付。

（四）采購統(tǒng)辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在年度編制支出計劃時，根據(jù)統(tǒng)一的標準和辦法，按照政府采購目錄和限額標準編制政府采購預算。年度執(zhí)行中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)縣財政批復的政府采購預算，提出采購申請和計劃，由縣政府采購中心按政府采購程序?qū)嵤┙y(tǒng)一采購，政府采購資金由縣國庫按規(guī)定的程序支付。

（五）票據(jù)統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據(jù)、罰沒票據(jù)等財政票據(jù)，其管理權(quán)全部上收到縣財政部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)票據(jù)采取“限量領(lǐng)用、定期核銷”的管理辦法，做到以票管收、票款同行，嚴禁坐收坐支。未經(jīng)省級財稅部門監(jiān)制和印制的票據(jù)均視為非法票據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得使用。

五、改革的配套措施

（一）完善財政管理體制，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)和諧發(fā)展

在科學規(guī)范縣鄉(xiāng)政府事權(quán)的前提下，合理劃分縣鄉(xiāng)政府的支出責任。通過調(diào)整縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革對縣鄉(xiāng)政府的利益關(guān)系，明確財政收支全部納入縣級統(tǒng)一管理，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)和財力，進一步整合各類專項資金，制定縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出預算管理辦法和項目支出預算管理辦法，從體制上支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。同時，各有關(guān)部門要清理取消各種不切實際的達標升級和考評活動，加強政府協(xié)調(diào)，既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦實事，又不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出壓力，從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難和問題，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)和諧發(fā)展。

（二）嚴格預算管理，硬化預算約束

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革的過程中，認真貫徹預算管理的有關(guān)法律、法規(guī)，按照全面、科學、客觀、細致的原則，積極推進綜合預算、部門預算等預算編制的改革，統(tǒng)籌安排預算內(nèi)、外資金，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財務監(jiān)督，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的調(diào)控能力和資金使用效益。在編制預算時，實行全口徑預算管理，增強預算編制的完整性和透明度。在預算執(zhí)行中，堅持“先有預算，后有支出，嚴格按預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。

（三）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險防范和化解機制

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險防范和化解機制：一是清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務，鎖定歷史債務，消化存量，控制增量，采取行政拍賣或法律的手段收欠還債，通過承兌還債、折賣還債、劃轉(zhuǎn)還債、轉(zhuǎn)換還債等多種措施，分類消化債務。二是加強債權(quán)債務管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務實行“雙重管理”。在所有權(quán)不變的前提下，加強縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務的管理，突出財政在政府融資管理中的主體地位，加強財政對債權(quán)債務的集中管理力度，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的舉債權(quán)，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉借新債，從源頭上堵住債務盲目膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉債的，必須上報縣級財政嚴格審批，由縣政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債能力統(tǒng)籌安排。三是對增加鄉(xiāng)村負擔的事項實行縣級集中管理。杜絕向基層攤派、亂伸手、亂干預行為，嚴格控制各類達標升級和檢查評比活動。凡是增加鄉(xiāng)村負擔的事項，一律報縣級審批。

（四）建立和健全經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標考核體系

為避免收入上劃縣財政直接管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性受到影響，有效調(diào)動和確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的積極性，促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，縣政府要制定經(jīng)濟和社會發(fā)展目標考核辦法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責、權(quán)、利，建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標考核體系，如縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅源培養(yǎng)、企業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟等指標進行單項考核，對節(jié)儉支出、集中財力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、化解鄉(xiāng)村債務較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎勵。

（五）建立和推行政務公開制度

要按照財政部《關(guān)于進一步推動地方財政部門政務公開工作的意見》（財預〔20*〕7號）精神，建立和推行財務公開制度，以建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式為目標，切實加強對財政收支活動的監(jiān)督，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，推進地方財政部門依法行政和決策的科學化、民主化。按照《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政許可法》、《保密法》等國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，及時公開財政部門已出臺的重要政策、重大決策；公開為基層單位辦事的政策依據(jù)、章程制度、程序辦法、辦理時限和結(jié)果；公開同人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各項政務活動等。特別是涉及群眾切身利益的扶貧、救災救濟、優(yōu)待撫恤、農(nóng)村低保、農(nóng)村義務教育經(jīng)費、中小學危房改造、糧食直補、良種補貼等專項資金要公開配套結(jié)果；對項目資金要將使用、管理情況向社會公開。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要因地制宜，規(guī)范有序，注重實效，堅決克服和防止形式主義，科學合理地安排公開時間，做到經(jīng)常性工作長期公開，階段性工作逐段公開，臨時性工作隨時公開。涉及群眾切身利益的事項，如重大改革措施的出臺，重要收費項目調(diào)整等要及時公開。

（六）嚴肅財經(jīng)紀律

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進一步提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革的認識，加強領(lǐng)導，規(guī)范操作，自覺接受紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門的監(jiān)督檢查。不得在實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革之前私分資產(chǎn)、濫發(fā)錢物，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，除全部予以沒收外，要追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人的責任。在改革實施過程中，如發(fā)現(xiàn)有使用違規(guī)票據(jù)、私設(shè)小金庫、擅自開設(shè)銀行賬戶、坐支收入等問題，縣財政將在機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費中直接扣劃違紀資金，并由有關(guān)部門追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人和有關(guān)責任人的責任。

六、組織實施

（一）提高認識，統(tǒng)一思想

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革，是適應免征農(nóng)業(yè)稅和取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及農(nóng)村中小學教師工資上劃到縣等新形勢、新變化，加強基層政權(quán)建設(shè)，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展而做出的一項重要決策，是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。各部門要深刻理解這項改革的重要意義，從實踐“三個代表”重要思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快解決“三農(nóng)”問題的角度，提高認識，吃透精神，消除誤區(qū)，為改革順利進行奠定良好的思想基礎(chǔ)。

（二）加強領(lǐng)導，明確責任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算改革方式工作由縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導，成立由縣政府主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和有關(guān)部門參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革領(lǐng)導小組，并抽調(diào)得力人員組成辦公室，具體負責此項工作，明確責任人，按省里的統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥地組織實施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立黨政一把手親自抓的工作機制，積極組織好改革工作。

（三）改革的實施步驟

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革工作分五個階段實施，各階段工作可交叉或同時進行，確保2009年10月底完成改革試點工作。

1．制定方案階段（1月上旬至下旬）。深入開展調(diào)查研究，根據(jù)省州實施方案制定有關(guān)配套措施。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革工作機構(gòu)，配置辦公設(shè)施等前期準備工作。

2．宣傳發(fā)動階段（1月中旬至3月上旬）。印發(fā)宣傳資料有關(guān)文件，利用各種行之有效的形式進行宣傳發(fā)動。

3．清理清查階段（2月上旬至下旬）。組織人員深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)清理銀行賬戶、清理債權(quán)債務、清理預算外資金、清理各類票據(jù)，清理編制和人員。

4．具體實施階段（3月上旬至7月下旬）。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員崗位和職責，完善縣鄉(xiāng)計算機網(wǎng)絡建設(shè)，按本方案的要求實施對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支的核算管理。

5．總結(jié)完善階段（8月至9月）。對改革運行情況進行全面分析總結(jié)，形成書面總結(jié)上報州財政局，由州財政局組織有關(guān)部門進行驗收，提出鞏固完善的意見和建議。